旅游安全合作：澜湄区域和平发展新路径

马 超

旅游安全合作：澜湄区域和平发展新路径

马 超

近年来，中国成为湄公河流域国家重要旅游客源国，发生在澜湄域内的涉及中国公民的旅游安全事件增多并表现出受侵害程度深和分布地域广的新特征，旅游安全合作成为实现澜湄区域和平发展亟需扩展的领域。面对在旅游安全合作机制建设上的缺失和复杂挑战，澜湄合作机制应在共建“一带一路”战略下遵循亚洲安全观要求，依托已有非传统安全合作平台，建立并完善旅游安全合作机制，以低敏感领域的旅游安全合作推动更高层次的安全合作，共同面对日益复杂的非传统安全形势对澜湄旅游合作带来的挑战。

2016年初，惠及3.26亿人的澜湄合作机制正式诞生，成为澜湄区域打造命运共同体，促进地区和平发展的又一成功案例。在澜湄合作中，旅游合作是澜湄六国三大务实合作支柱与五个优先合作领域的重要内容。尽管六国旅游合作已成果丰硕，但近年来区域内发生的涉及中国公民的暴力袭击、欺诈宰客、绑架等案件屡见不鲜。本文旨在探讨澜湄合作机制中的旅游安全合作路径，促进澜湄国家命运共同体发展。

澜湄旅游安全合作现状及动力

旅游业是澜湄国家可持续发展重要动力来源，部分国家更是将旅游业作为经济、社会发展的支柱产业，澜湄国家间开展旅游安全合作有着厚实的合作基础。

旅游人次逐年攀升

据中国国家旅游局统计，2014年中国出境旅游人数首次过亿，达到1.07亿，其中出国旅游目的地排名前9位的国家中，泰国、越南位列其中。2015年，泰国更是连续四个季度位列中国旅行社出境旅游组织人次排名前十位目的地国家或地区之中，越南两次位列其中。中国与湄公河五国公民来往日益成为区域内旅游业新常态。

旅游安全事件频发警示加强旅游安全合作

近年来，区域内多次发生旅游安全事件。比较典型的有：2014年3月马航飞机失联，事件影响涉及澜湄多国；2015年8月，泰国四面佛景点附近发生爆炸，造成20人遇难等等。旅游安全事件严重影响澜湄六国旅游业发展，甚至给国家间关系造成负面影响，警示澜湄国家应加强旅游安全合作。

澜湄国家命运共同体进程加速

从2014年提出倡议至今，澜湄合作已举行了三次高官会、三次工作组会和一次外长会。在2016年澜湄合作首次领导人会议峰会上，各方共同发表了《三亚宣言》与《产能合作联合声明》，六国将加强政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大重点领域合作，现阶段重点在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五个优先方向开展合作。这为澜湄合作提供政治指导和强劲动力，更为打造澜湄国家命运共同体助力。

六国非传统安全合作经验丰富

2011年签署的《中老缅泰湄公河流域执法安全合作工作会议联合声明》将上述四国安全合作关系推上了新的高度，构筑了前所未有的执法合作关系。截至2016年3月，四国已圆满完成43次联合巡逻执法。这一执法安全合作机制有效地维护了湄公河河道航行安全和沿岸社会稳定，为湄公河流域及沿线旅游资源开发和经济发展创造了有利条件。这一执法模式可纳入澜湄合作机制中，为六国旅游安全合作提供良好的借鉴价值。

澜湄六国旅游安全合作面临挑战

旅游发展持续向好态势下，不可忽视的是中国公民在湄公河五国旅行时遭侵害事件逐年增多，旅游不安全状况呈现规律性特征。

一是涉及旅游安全事件的类型增多。中国公民赴湄公河五国旅游目的地和旅游项目已从滨海旅游、都市旅游向山地旅游、丛林旅游扩展，其所遭遇到的旅游安全事件类型不断增多。如2016年1月，三名中国公民在老挝遭遇路边爆炸物袭击；2014年1月至2015年4月，仅在柬埔寨就发生5起中国游客溺水事件，造成五名中国游客身亡等。二是旅游安全事件遍布澜湄流域各国，发生地域分散。五国几乎都曾发生过涉及中国公民的旅游安全事件，如2015年1月数名中国公民在柬埔寨因交通事故、抢劫事件伤亡或财产损失；2014年春节其间，越南发生三起涉中国游客的交通意外事故，致1人死亡2人受伤等。三是群死群伤事件频发，游客受侵害程度较重。如2015年8月泰国曼谷爆炸致七名中国游客身亡；2015年1月，缅甸政府借口中国伐木工人非法伐木，将155名中国公民拘押。

在可预见的未来，波及中国游客的恐怖袭击、自然灾害、暴力犯罪、突发疫病或仍将上升，但目前澜湄六国在旅游安全合作方面仍共识不足、机制欠缺，挑战和困境重重。

首先，双方缺少顶层机制设计，制度供给不足。尽管“创造更加安全的旅游环境”是目前湄公河流域国家乃至整个东盟旅游业核心挑战之一（《<东盟旅游战略发展规划（2016—2025）>第四次工作组会议召开》，中国-东盟中心网），但在与中国进行旅游安全合作中，五国预见性和灵活度不足，安全合作机制仍是空白。如在曼谷爆炸事件后，中泰双方才开始商定就旅游安全建立定期磋商机制《中泰磋商旅游安全合作》，反映出澜湄国家间旅游安全合作尚处于起步阶段。

其次，澜湄流域旅安全形势复杂，合作共识不足。部分澜湄国家面临较严重的恐怖主义和极端主义威胁，一些国家则时常发生针对游客的抢劫、枪击、绑架等暴力犯罪案件，导致中国公民在澜湄域内遭遇类型不同的旅游安全威胁。受“东盟方式”惯性影响，澜湄国家间合作项目有余、执行不足。而中国更需要澜湄合作机制在旅游安全合作方面取得实际进展，而非仅限于信息情报共享。合作内容与合作方向上的差异，凸显双方合作共识不足，抬高了合作成本。

再次，跨境旅游救援机制缺失，救援合作梗阻不断。目前，澜湄各国间旅游安全信息呈现“孤岛”状态，统一的旅游安全信息管理平台和应急救援机制均未建立。以马航失联事件为例，在客机失联五个小时后，马方才证实此消息。在救援中甚至出现越南因马方提供信息混乱而一度暂停搜救的情况。

最后，传统安全与非传统安全的挑战并存。领土、领海等传统安全问题仍是地区焦点，将成为澜湄旅游安全合作瓶颈；恐怖主义、极端主义等非传统安全威胁上升，其他类型的非传统安全威胁，如跨境烟霾污染、禽流感、寨卡病毒等，不仅是澜湄国家的困扰，也是对中国游客的安全挑战。

澜湄旅游安全合作路径

澜湄合作提出“鼓励中国的‘一带一路’倡议与澜湄合作活动和项目及包括《东盟互联互通总体规划》在内的湄公河国家相关发展规划之间的对接”“决心加强相互信任与理解，合力应对地区面临的经济、社会和环境挑战，以释放本地区巨大的发展潜力”，顺应了“一带一路”战略，而共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观可作为澜湄六国旅游安全合作的指导思想，因此，澜湄旅游安全合作路径构建可有以下参考：

第一，以共商、共建、共享为原则，凝聚旅游安全合作共识。中国应照顾五国“舒适度”，努力消弭各方疑虑与担忧，促进区域内旅游安全合作共识凝聚。在旅游安全合作中，共商合作原则、模式、范围、内容、条件；在合作机制、机构、设施、人员组成上采取共建方式；共享良好旅游安全环境带来的旅游业产值增加、人文交流深化、地区安定和谐、区域认同提升等安全红利。为进一步凝聚旅游安全合作共识，可在澜湄合作机制、大湄公河次区域经济合作机制、中国-东盟“10+1”峰会、亚信会议、博鳌亚洲论坛等双边、多边场合设立旅游安全合作论坛、对话会、圆桌会，促进六国旅游业高层、行业协会、智库学者、新闻媒体进行交流，坦陈彼此疑虑，进一步化解合作矛盾，凝聚合作共识。

第二，以中泰旅游安全合作为抓手，争取“早期收获”。尽管发生曼谷四面佛景点爆炸事件，但中国赴泰国旅游人数在2015年仍高达793万人次，创历史新高。中泰商定将在曼谷设立中方旅游办事处，建立定期磋商机制，就旅游安全及旅游市场秩序保持交流，共同研究对策。因此，宜利用中泰旅游安全合作现有成果，共建中泰旅游安全协调指挥中心，统筹旅游、安全、智库、行业协会、龙头旅行社、新闻媒体等资源，互通旅游安全相关信息，共同研判不同地域、局势、季节、气候条件下潜在的旅游安全威胁，并作出预警预报。应建立预警信息甄别专家组，对可能或已出现的旅游安全事件进行真伪与等级甄别，判断预警发布时机、渠道、内容、形式。在中泰旅游安全合作基础上，将成熟合作模式向澜湄合作机制延伸，以中泰旅游安全合作的“早期收获”成果充实澜湄合作机制内容。

第三，“双轨”互动，上下合力促成旅游安全合作。旅游安全是人的安全，对其维护离不开政府与民间双轨密切协作。在澜湄六国旅游安全合作中，应最大限度发挥“一轨”“二轨”共治合力，建立包括领导人会议、高官会、旅游安全领域工作组在内的多层次官方合作机制。在民间与地方互动层面，做好地方机制与高层机制的衔接。将旅游安全合作纳入“中越五省市经济走廊合作会议”“云南-泰北合作工作组”“云南-老北合作工作组”“滇越边境五省协作会议”等地方层面合作机制，以地方层面的“先行先试”带动国家层面合作。此外，还应在救援机制建设中整合官方、民间、国际三方救援力量，为双方游客提供周密地救援保障。未来的澜湄旅游安全合作机制，跨区域性的合作救援机制建设必不可少，只有加强演习合练、技术交流、情报共享，才能充分发挥官方、民间、国际三个层面救援力量的合力，将安全事故损失减少到最小。

第四，建立旅游安全形象互塑机制，鼓励澜湄六国主动维护彼此旅游 形象。旅游安全事件是打击旅游市场和游客信心的“杀手锏”，有必要建立一套行之有效的澜湄国家间旅游安全形象互塑机制。这一机制应包含旅游安全信息及时通报制度、旅游安全形象推介/展示制度、旅游安全质量抽检制度、游客安全体验制度及旅游从业人员安全培训制度等。还应探索设立共同旅游警示制度。目前澜湄各国出游警示标识、内容、级别不一，不同的警示标识增加了游客出行困扰，并容易引发外交误会，影响双边关系。因此，设立内涵、标识、级别相同的出游警示制度非常必要，可由六国共同评估风险性质、类别、程度及持续性，以此协助各方游客更便捷地了解在前往目的地国家或地区时所可能面对的人身及财产安全风险，降低旅游安全事故发生率。

第五，完善我国出境游安全保障体系和境内外国人旅游安全保障措 施。境外涉中国公民旅游安全事故中，有许多源自中国游客自身不安全行为或旅行社明知不安全仍出游等因素，这就要求我国首先应完善针对出境游客的旅游安全宣传教育，构筑及时、便捷、明了的出境游预警系统。可改进国家旅游局、外交部、出入境管理局等涉旅游部门预警信息技术，开通微信、APP客户端推送安全预警信息服务，使更多游客通过移动端和随身电子设备接收安全预警信息。在旅游安全立法保障方面，制定具体的法律法规约束潜在旅游不安全行为，明确旅游者、旅行社、监管者权责，只有权责明晰的责任约束机制，才能确保经营者守法经营，旅游者放心出行。

结 论

当下，澜湄六国合作越来越根据共同需求而量身定制，“澜湄国家命运共同体”不再虚无缥缈和泛泛而谈，部分“早期收获”成果为推进澜湄旅游安全合作打下坚实基础。随着中国深入推进“一带一路”战略和亚投行建设，湄公河五国渴望搭乘中国和平发展快车，中国应更多地提出中国方略，与五国共商发展愿景，共建有力、高效的合作机制，共享合作红利。因此，澜湄旅游安全合作正当其时。

马 超：上海师范大学马克思主义学院博士研究生，上海师范大学亚洲学研究中心研究员。