网络谣言的行政规制及其完善

文/张新宇

网络谣言的行政规制及其完善

文/张新宇

随着互联网的不断发展，谣言开始与互联网进行联姻，网络谣言大量出现。网络谣言具有相当大的危害性，既可能会对公民、法人、组织的名誉权和财产权造成影响，也可能会对社会秩序造成冲击，甚至还会影响政府形象，减损政府公信力。鉴于网络谣言的危害性，必须对其进行规制。但是，网络谣言实质上仍然是公民发表言论的一种方式，涉及言论自由这一基本权利。所以，针对网络谣言的规制也必须实现“精确打击”，以防止公民的言论自由受到过度限制。整体而言，由于行政机关往往可以在第一时间主动对网络谣言进行规制，因而，实现网络谣言法治化治理的关键便是实现网络谣言行政规制的法治化。

网络谣言行政规制的现状

为了有效地对网络谣言进行规制，政府进行了许多积极的转变，例如，各级政府部门普遍开始利用官方微博、政府网站在第一时间对网络谣言进行澄清。但是，目前我国在网络谣言的规制方面仍旧存在一定的问题。

由于行政机关往往以“虚假”和“未经证实”作为判断网络谣言的标准，一些并不具备实际危害性的言论也受到了比较严厉的处罚。可以想见，如果行政机关继续以此种标准对网络谣言进行判定，网络谣言的打击范围还可以进一步扩大，而公民的言论只要不能做到完全真实，都可能会被追究责任，这势必会导致“寒蝉”效应的出现，言论自由有受到过度限制的可能。

在网络谣言的行政规制中，也存在规制手段合法性存疑、程序性制约不足的问题，这主要是针对行政机关时常采用的“删帖、封号”等手段而言。我国侵权责任法第36条第2款规定，网络用户利用网络服务实施侵权行为的，被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。但是，从侵权责任法的规定中可以看出，“删帖、封号”是网络服务商在接到被侵权人通知后方可采取的必要措施，其实施主体是网络服务商而不是行政机关。同时，虽然“删帖、封号”并不属于我国行政处罚法或行政强制法所明确规定的行政处罚或行政强制手段，但是，由于其在实质上对公民发表言论的行为进行了限制，甚至可能在一定程度上剥夺相对人未来通过网络平台发表言论的资格。因而，实质上而言，“删帖、封号”是一种侵益性的行政行为，在公法领域内必须具有明确的法律授权方得为之，目前行政机关采取这一手段恐怕并不具备合法性。

面对数以亿计的互联网信息，如果仅由政府作为规制方对网络谣言进行治理，确实可能会存在政府力有不逮的情况。因此，由直接掌握用户信息、负有法律义务、组织架构完备并具备一定规制能力的网络服务提供商共同参与网络谣言的治理是具备合理性的。第三方规制行为虽然具有合理性，但也容易滋生新的问题。以网络谣言的治理为例，行政机关对于某些不方便由自己直接出面进行的规制活动，比如“删帖、封号”等，其即可以径行要求网络服务提供商对相对人采取“删帖、封号”等行为。如此一来，行政机关就可以将自己隐于幕后，避免直接实施“删帖、封号”合法性不足的问题。但是，虽然“删帖、封号”行为实质上是由行政机关所作出，从表面观之其实施却与行政机关毫无关联，因此，相对人无法针对行政机关提起行政复议或行政诉讼来进行权利救济。即使相对人针对第三方提起民事诉讼，法院一般也不愿受理此类案件。

网络谣言并不是凭空产生的，所谓“空穴来风，未必无因”，网络谣言的大量产生也与社会问题的存在具有关系。因此，网络谣言的产生并不能完全归因于少数造谣者的不良居心，特定环境下的信息严重缺位也是不能够忽视的重要因素。近年来，由于食品安全问题频发，公众普遍对食品安全信心不足，这也直接导致了食品安全类谣言层出不穷。 显然，在这种情况下，除了要通过制裁手段对网络谣言的制造者和传播者严厉打击之外，通过及时、全面的信息公开也可以有效的消除信息的模糊性，避免网络谣言的产生和传播。 但整体上而言，目前行政机关仍然比较倚重于事后的制裁手段，对于信息公开仍旧欠缺积极性。

网络谣言行政规制的完善

针对网络谣言的行政规制可以从以下4个方面进行完善：

（一）以言论自由为中心界定网络谣言范围

网络谣言实质上也是一种言论，因此，我们也需以言论自由为中心对网络谣言进行分析并界定其范围，只有如此才可以避免为治理网络谣言而过度限制言论自由，实现保障言论自由与社会秩序、名誉权等价值间的平衡。在这一过程当中，应当注意3方面的问题。

1.通过“公共人物”理论判断网络谣言。指向“公共人物”的言论需要适用实际恶意原则对其合法性进行判断。实际恶意原则是指：发表言论的人明知自己的言论错误或者罔顾事实却仍将之公布于众。由于在诽谤诉讼中，举证责任需要由原告承担，适用实际恶意原则使得原告往往无力证明被告具有实际恶意，因而原告胜诉的几率被大大降低。互联网出现后，公民开始广泛地利用互联网对“公共人物”进行评头论足，“公共人物”个人的名誉与公民的言论自由间面对更大的张力。这时，就更需要适合时宜地对“公共人物”理论进行完善，从而实现其有效的应用。笔者认为，应当对“公共人物”进行区分，即确定在具体的言论中“公共人物”是与公共利益相关还是仅仅为公众兴趣所在。对于与公共利益相关的“公共人物”需要适用实际恶意原则来判断具体的网络信息是否构成网络谣言，对于仅仅是公众感兴趣的“公共人物”，如影视明星、体育明星等，因其与公共利益不具有相关性，则不需要适用实际恶意原则进行判断。如此，既可以实现对“公言论”的保护，也可以在一定范围内保护“公共人物”的私权利。

2.区分网络信息中的“事实”与“意见”。实际上，无论国内还是国外均将言论分为“事实”和“意见”，并采取不同的审查标准。 那么，既然言论可以分为“事实”和“意见”，对于网络谣言的判定也应根据言论究竟属于“事实”还是“意见”设立相应的审查标准，凡针对公共利益发表的意见，只须证明所发表内容是观点而非事实、所议论之问题关乎公共利益、在特定情形下有一定事实基础且态度诚实即可。不能仅仅因为某些言论尖酸刻薄可能让他人不快或者因某些言论“不正确”，而认定其属于网络谣言。

3.对“公共秩序”进行合理解读。根据我国治安管理处罚法第25条第1款的规定，散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的可处拘留、罚款等行政处罚。鉴于公共秩序是一个抽象概念，若想以言论自由为中心对网络谣言的范围进行界定，也必须对与之进行明确。笔者认为，将公共秩序界定为“公众生活的平稳与安宁”较为合理。具体而言，判断网络信息是否扰乱了公共秩序，是否构成网络谣言应主要考查两点：一是，具体的网络信息是否作为直接原因引发了群体性事件等对现实秩序造成影响的行为；二是，具体的网络信息是否在公众中造成了恐慌，打破了正常社会生活的安宁，对公众的日常生活造成了不良影响。至少符合上述条件之一的，方可认定扰乱了公共秩序。

（二）法律授权与行政手续的遵守

正如前文所述，删帖、封号等手段可以在一定程度上遏制网络谣言的进一步传播，有其积极意义。但是，即便如此，基于行政法的基本原则，行政机关进行行政行为却必须遵守法律保留原则。考虑到如果完全禁止行政机关采取删帖或封号等规制手段则有可能让行政机关束手束脚，在某些特定情况下就容易造成谣言影响的进一步扩大。因此，可以通过法律授权的方式弥补其合法性方面的不足，而不是简单地禁止行政机关采取删帖或封号等规制手段。但是，在进行法律授权时，不能简单地将相关权力“空白授权”给行政机关，可以考虑为行政机关的删帖权限设定一个列举式的范围，除此之外行政机关则不可以进行删帖，这样就可以有效的防止行政权力被滥用。

（三）第三方规制行为事后救济的实现

对于相对人难以针对第三方规制行为寻求事后救济这一问题，笔者认为未来有两种完善的方向。其一是通过最高人民法院出台司法解释的方式明确法院对于此类案件的受理义务，当然，司法解释也应对具体的案件审理标准进行规定，从而对第三方基于合同产生的权利进行适当的限缩，防止第三方以及隐于第三方幕后的行政机关径行通过“删帖、封号”等方式来限制公民的言论自由。其二则是将第三方视为法律、法规授权的组织，如此，第三方的规制行为就是一种行政行为，相关争议可以纳入行政诉讼的范畴当中。这样一来，在诉讼过程中，第三方需要承担更多的证明义务，相对人可能反而具有更大的胜诉可能。

（四）信息公开范围的扩容

除了需要在突发事件中明确官方的信息公开职责，在一些特殊领域也需要考虑将信息公开的范围进一步扩容。以食品安全信息为例，我国《政府信息公开条例》第10条第11款规定：县级以上各级人民政府及其部门在各自职责范围内应当重点公开环境保护、公共卫生、安全生产、食品安全、产品质量的监督检查情况。但是，由于目前食品安全问题频发，公众已经不仅仅满足于定期获取食品安全监督检查情况，而是要求食品材料、来源、风险等信息进一步的向社会公众进行公开。通过信息公开范围的扩容，即使不能彻底的根除网络谣言，也可以尽可能的减低网络谣言的影响。当然，未来可以结合实际情况，在更多的领域展开相关工作。

（作者系中国社会科学院法学研究所博士后研究人员；摘自《法商研究》2016年第3期）