司法认同：危机与重建

文/吴英姿

司法认同：危机与重建

文/吴英姿

司法认同研究的理论价值

认同意味着人们对某一事物在心理上的归属感。微观层面，认同主要是角色认同，包括身份认同、性别认同、民族认同、文化认同等。宏观领域的认同是指政治意义上的国家认同、执政党认同、制度认同等。司法认同在本质上属于制度认同。

制度认同是人们基于对特定社会制度的认可而产生的一种归属感，表现为对该制度发自内心的信任与价值肯定以及在行动上的遵从与维护。在这个意义上，制度认同具有双向的积极功能：制度和规范越是有效，越容易影响人们关于自身角色的认同；同时，获得民众认同的制度又能从民众的理性、情感中得到滋养和巩固。制度自信之源在于社会认同。而且制度认同与政治认同、执政党认同之间有着显著的正相关关系。较高的制度认同会转化为政治认同、国家认同，提高执政党的合法性。司法制度在其中扮演着微妙而关键的角色。司法能否获得当事人和社会的认同直接或间接地影响到社会对国家政策、制度和执政党能力的评价。当前司法改革的直接目标是提高司法认同，而更深远的目的是提高社会对执政党的政治认同。

司法认同的形成条件

司法认同的形成条件包括3个方面。第一，司法制度的目标是否契合社会成员的利益需求。公正解决纠纷即为司法制度对社会做出的承诺，也是社会对司法制度的期待。第二，司法制度的有效性，即司法在多大程度上能够兑现其对社会做出的公正解决纠纷的承诺。能否依法裁判、是否严格遵循程序规则可以充当司法制度有效性的两个基本评价指标。第三，社会关于司法公正的正确认知与价值共识。这首先要求司法具有可接近性和透明度，其次要求司法具有较强的沟通能力和易理解性。

当代中国司法制度变革与认同危机

以制度认同及其影响因素为分析框架，一个基本的判断是：当代中国司法正在经历历史性转型，从制度化程度较低的马锡五审判方式迈向制度化程度高的现代司法制度，由此带来社会对司法的认同从过去基于情理而生的身份认同转向以法律和程序为关键变量的制度认同。而习惯了依赖法官个人的品德、技术与能力获得当事人认同的中国司法和社会尚不适应，各种改革思路的路径依赖并没有换回社会的理解与重新认同，出现司法认同危机。

中国司法依赖法官人格魅力和个性化司法技术获得认同的模式渐成既往；司法认同的形成越来越倚重制度的品质及其有效性。原因如下：马锡五式认同模式赖以存在的社会条件已不复存在；社会治理的法治化要求司法认同模式转型；司法认同转向制度认同的条件正在成熟。

司法认同危机的要素分析

（一）二元结构司法体制与法律的有效性不足

政法体制要求司法始终保持政治正确，主动服务于国家治理目的，以社会治理中心任务为司法的“中心工作”。因此，具体案件的处理若涉及政治关切的问题，司法行动就会彰显政治逻辑。信访与司法关系正是这种司法体制的必然结果。第一，信访-司法二元结构规则的流动性导致司法的制度化程度降低，结构稳定性不足。第二，主体有双重行动结构，机会主义大行其道，此为权力腐败、权利滥用的根源。维系二元结构再生产的成本高企，其效果却是司法和信访公信力的双双流失。第三，司法的个性特征被冲淡，难以形成鲜明的角色认同。

（二）司法权行政化运作与程序失灵

行政化因素深刻嵌入司法权运行过程，程序规则几乎没有发挥正当化功能的空间。其表现为审级制度失灵、再审程序功能变异、直接言词原则、审判公开原则失效、普通程序失灵、证据规则失灵、执行程序的变通操作等。

程序失灵弱化了程序对审判权的约束力，为司法腐败和审判权恣意留下可乘之机。程序失灵还催生了程序异化现象，即程序从保障当事人诉权的规则变异为当事人滥用诉权、利用诉讼程序谋取不正当利益的工具。审判权恣意和程序异化反向要求审判管理强化集体决策、行政监管和责任追究等行政化运作方式。由流程管理、案件审批、请示汇报、集体决策、错案追究、考核排名加电子摄像头监控交织而成行政监管网日趋严密，几乎完全遮蔽了程序规则，加剧了程序失灵。严密监管加严厉追责所引发的另一个后果是：法官角色变异。法官职业尊荣感不高，职业角色变异。这是法官整体素质难以提升的根本原因，也是制约审判质量和司法能力的瓶颈所在。

（三）司法缺乏制度化沟通平台，司法公正的社会共识难以达成

1.转型期社会价值多元，核心价值观尚待重建。司法公正的价值共识不是现成的，而需要通过一个有效的渠道寻找“最大公约数”。从技术上说，程序公正可能成为社会关于司法公正的最大公约数。但由于前述的程序失灵问题，程序公正至少在目前还很难成为司法公正的社会共识。

2.原有司法与社会沟通机制失效。马锡五审判方式曾经以其特有的方式很好地实现了司法与民意的沟通。这种在乡土社会行之有效的沟通方式，今天已经力不从心。

3.人民陪审制未能发挥应有的作用。除了法官在裁判文书中的说理论证，现代司法与社会沟通的制度化管道主要是陪审制。其运作机理是通过陪审员代表社会参与司法过程，将社会朴素正义感和日常生活经验带入司法，籍由合议制与职业法官的法律话语进行对话，在法律与社会之间寻求重叠共识。但服务于法院需要的人民陪审制偏离了制度目标，与社会疏离，无法发挥司法与社会沟通平台的作用，无助于社会关于司法公正价值共识的形成。

当司法以有效解决纠纷为目的，为案结事了容忍非法律因素的侵入，司法实践局部背离社会需求，出现法律失效和程序失灵现象，加上司法沟通能力不足等诸因素，都在剥蚀着社会的司法认同。

重树司法认同的改革：治标抑或治本

从最近两年推行的司法改革举措看，改革选择的路径是抓住司法体制、司法权运作机制和司法沟通机制三个重点，“内外兼修”同步推进。第一，诉访分离。第二，司法机构管理体制改革。这些举措指向改变司法权运行的行政化模式，保障司法活动遵循司法的独立性、亲历性等规律，激活程序的有效性，培育法律职业共同体。第三，提高司法亲和力的改革。这包括诉讼服务中心建设、落实司法公开、裁判文书说理改革、人民陪审制改革，分别指向提高司法的可接近性、透明度和沟通能力。至少到目前为止，司法改革的方向和路径都是正确的，找到了重树司法认同的支撑点：（1）激活司法制度的有效性；（2）重树司法职业角色认同；（3）增进社会对司法的理解与支持。

需要正视的问题是，改革方案的顶层设计或多或少透露出某种单纯制度立场的色彩。一些改革举措虽然具有正当的改革动机和正确的改革方向，但因缺乏对社会需求的关照而得不到社会的响应。一些改革还引发法官、检察官群体用脚投票。因此，需要分析影响司法认同的诸要素，重视司法认同中行动者的主体性和能动性，或许能够更加深入地挖掘削弱司法公信力的体制、机制问题，认清不同改革举措的地位作用，进而为司法改革提供更加有效的理论指导。本文仅就与主题密切相关的两个方面进行分析：

（一）去地方化的治标与治本：人财物统管VS.司法预算制度改革

祛除司法对地方的依赖，治本之道在于改革司法经费预算制度，提高司法预算的制度化程度。可以考虑在人大内部设立由人大代表中的审级、会计、法律专家组成的预算专业委员会，提高人大审议能力，切实发挥人大在审核、通过预算和监督预算执行方面的决定性作用。只有让预算制度真正发挥约束政府权力的功能，才能保证审判权独立行使。此外，还有必要建立独立的司法预算制度。财政独立是司法独立的必要保障。可以考虑由地方各级法院根据实际需要提出经费使用计划，由高级人民法院编制司法预算，经本省（自治区、直辖市）政府主管部门汇总、平衡，提交人大批准后，政府主管部门按预算拨款，由人大监督执行。

（二）去行政化的治标与治本：主审法官责任制VS.基于信任的审判责任制

最高人民法院的《人民法院“四五”改革纲要（2014-2018）》包含一些隐性的行政化因素：其一，沿用“承办人+集体决策”裁判模式；其二，强调和依赖行政监管；其三，审判责任仍然不脱行政责任窠臼。隐性行政化因素令人担心改革的路径依赖。掌握改革话语权的最高法院领导人观念的改变尤为重要。审判质量保障最根本的力量在于法官。要提高法官职业尊荣感，让“政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员”留在审判一线，保障司法角色的理性，就需要更新管理思维、改革管理模式，建立一种基于信任的审判责任制。

基于信任的法官责任制并非放任自流，而是将对法官的约束、监督托付给法律和程序，依靠实体法和程序规则的规范，发挥诉权对审判权的制约力量，辅以社会批评压力，规范和约束审判行为。一个设计合理、行之有效的司法制度本身就足以对审判权形成约束，对法官行为形成必要的监督。充分信任独任法官或合议庭的能力与品德，让法官在法律和程序的规范约束下，独立审理、裁判，并为自己的裁判行为独立承担责任。彻底废除各种行政化的监管方式，包括流程管理、审判委员会讨论、请示汇报、上级法院内部函指导等做法。

【作者系南京大学法学院教授；摘自《中国法学》2016年第3期；本文系最高人民法院2014年度审判理论研究重点课题“司法公正的社会认同研究”（项目批准号：2014SPZD007A）的阶段性成果】