“十三五”：以经济转型为主线的结构性改革

文/迟福林

“十三五”：以经济转型为主线的结构性改革

文/迟福林

“十三五”是我国现代化进程中的关键5年：调结构、转方式的关键在2020；决胜全面小康、跨越中等收入陷阱的关节点在2020；以结构性改革为重点全面深化改革的时间窗口期在2020。在这个历史性的大背景下，“十三五”以经济转型为主线的结构性改革取得突破性进展，对未来10年、20年我国经济的公平可持续发展具有决定性影响。

“十三五”是我国经济转型的历史关节点。“十三五”期间，我国经济转型的历史性特点十分突出：增长、转型、改革高度融合，以转型改革促发展是一个基本趋势；转型发展正处在关键时期，经济转型升级蕴藏着巨大的发展潜力与市场空间；经济转型面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，转型需要“闯关”。抓住机遇，应对挑战，重在以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾。由此才能释放市场活力，释放转型发展的内需潜力。

“十三五”是我国经济转型的“最后窗口期”。因为投资主导型的增长方式走到尽头，经济转型滞后加大经济下行压力。因而经济转型正处在闯关的历史关口。“十三五”期间，尤其是未来一两年，如果能够实现经济转型的重要突破，不仅能缓解短期经济下行压力，而且将释放中长期增长的巨大潜力。反之，就有可能失去经济发展的主动权，并由此引发系统性的经济风险和社会风险。

“十三五”是我国经济转型升级的历史拐点，也是结构性改革的攻坚时期。经济转型升级的基本趋势是：基本形成以服务业为主导的产业结构；基本形成户籍人口城镇化的新格局； 基本形成消费主导的经济增长新格局；基本形成以服务贸易为重点的对外开放新格局。

“十三五”转型发展，挑战与机遇并存，关键取决于改革的选择；取决于结构性改革在多大程度上能适应经济转型的需求与趋势破题发力；取决于能否以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾；取决于尽快推出一批具有重大牵引作用的供给侧结构性改革举措。“十三五”的转型发展，就是要按照十八届三中全会精神，深入推进市场化改革进程，打破经济转型的政策与体制性掣肘。这个过程，必然伴随着放松管制、简政放权、扩大对外开放等重大改革举措。这就需要正确处理好市场、企业和政府的关系，更大程度上发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步激发企业活力，加大更有效的制度供给，以实现经济转型的实质性突破。

服务业市场开放是结构性改革的“重头戏”

从现实情况看，当前服务业供给瓶颈矛盾突出，根源不在于国内资本缺失，而在于服务业行政垄断、市场垄断的特点仍然突出，市场开放程度较低。推进供给侧结构性改革，“重头戏”在于推进服务业的市场开放，并由此充分释放市场的活力与空间。

1.从工业市场开放到服务业市场开放是大趋势。改革开放以来，工业领域的市场开放在推动我国工业化进程中扮演了重要角色。“十三五”期间，无论从新一轮全球自由贸易的大趋势看，还是从国内经济转型升级的客观要求看，服务业市场双向开放是大势所趋。一方面，以服务贸易为重点的自由贸易进程正在提速。“十三五”期间，我国要形成以服务贸易为重点的开放型经济新格局，需要有序扩大服务业的对外开放；另一方面，把握我国经济转型升级的大趋势，关键是以服务业市场开放为重点发展现代服务业。

2.服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。多年来，由于市场开放的重心主要在工业领域，服务业市场开放滞后成为市场化改革的“突出短板”。“十三五”期间推动市场化改革，重点是服务业领域的市场开放。总的看，目前的服务业市场状况大体可以概括为“三低一高”。

（1）服务业市场化程度低。例如，现在工业部门的市场开放程度至少在80%以上，而服务部门50%左右的垄断格局尚未打破。

（2）服务业对外开放的程度较低。例如，国内自贸区122项负面清单中，有80余项针对服务贸易领域，也就是说对服务贸易的限制仍然较多。

（3）服务型经济水平低。以房地产为例，应当说，房地产从规模上看已经到了一个相对饱和的状态，现在面临着规模房地产如何向服务型房地产转型的问题。如果房地产能够以健康服务为重点，不断提高服务水平，就会提高房地产的使用价值，从而为去库存闯出一条新路。

（4）服务价格高。例如，2014年我国的宽带平均上网速度全球排在第75位，仅为韩国的15%。但是，平均一兆每秒的接入费用却是发达国家的3～5倍。

3.服务业市场开放是市场化改革的“最大红利”。

（1）服务业领域社会资本投资增速将超过工业。近两年受宏观经济下行的影响，工业与服务业民间投资增速均出现大幅下降，但服务业投资增速仍高于工业，在稳定经济增长中发挥了重大作用。据统计，2015年1月至11月，服务业的民间投资同比增长9.7%，高于工业0.3个百分点。

（2）服务业固定资产投资中社会资本投资占比过半。据统计，服务业民间固定资产投资由2012年的10.1万亿元增长到2015年的16.4万亿元，占全社会固定资产总额的比重由51.3%上升到52.7%。

（3）服务业市场开放将给社会资本带来巨大的投资空间。以教育市场为例，截至2014年底，全国共有各类民办学校（教育机构）15.52万所，各类在校生达4301.91万人。有机构预测，到2018年，我国民办教育市场规模将超过1万亿元人民币。

4.服务业市场开放牵动和影响转型发展全局。形成服务业为主导的产业结构，需要通过服务业市场开放，形成有效投资；形成消费拉动经济增长的格局，需要通过服务业市场开放，扩大服务供给能力；推进双边、多边自由贸易进程，需要有序扩大服务业对外开放，并通过服务业市场的双向开放，形成以服务贸易为重点的开放型经济新格局。就是说，落实十八届五中全会提出的“开展加快发展现代服务业行动”，关键在于尽快制定“十三五”期间服务业市场开放的行动计划。

5.实现服务业市场开放的重大突破。改革开放以来，我国在工业领域放开市场，引入竞争，从而有效做大了工业“蛋糕”。“十三五”期间，通过开放服务业市场做大服务业“蛋糕”，成为供给侧结构性改革的重大课题。

（1）打破服务业市场的行政垄断与市场垄断。推动服务业领域国有资本的战略性调整，全面推进垄断行业竞争环节向社会资本开放。从现实情况看，无论是生产性服务业还是生活性服务业，都在一定程度上存在着行政垄断或市场垄断。

（2）推进服务业市场的便利化改革，使社会资本成为现代服务业发展的主体力量。“十三五”期间，加快服务业市场开放，将为“大众创业、万众创新”打开产业空间和制度空间，为服务业发展提供源源不断的新动能。

（3）全面放开服务业市场价格，以形成统一开放、公平竞争的市场体系。从实践看，某些服务业价格管制的效果并不理想，在相当大程度上束缚了企业竞争，并扭曲了供求关系。

6.以政府购买公共服务为重点加快公共服务业市场开放。从国际经验看，公共服务的契约化、社会化、市场化是一个大趋势。这就要求充分利用市场力量、社会力量扩大公共服务供给。为适应13亿人公共需求变化的大趋势，要把形成多元供给主体、多元竞争主体作为发展和完善政府购买公共服务的基本目标，争取使政府采购规模占财政支出比重从2014年的11.4%提高到2020年的15%～20%，服务类占政府采购总额比重从2014年的11.2%提高到30%左右。

7.推进服务业市场开放的相关政策调整。“十三五”期间，要形成以服务业为主导的产业结构，需要尽快消除服务业发展的某些不合理政策，实现服务业与工业政策平等。

（1）加快调整服务业与工业用地政策。要加大服务业用地供给，提高现代服务业用地比例，新增建设用地向生产性服务业倾斜。

（2）以促进服务业市场开放为导向加快税收政策调整。形成服务业为主导的产业结构，需要尽快完成“营改增”，全面推进消费税改革，使消费税成为地方的主体税种。

以优化企业发展环境为重点的结构性政策调整与结构性改革

经验证明，市场经济条件下，供给革命的主角是企业和企业家。企业既是经济转型的主体，也是推动结构性改革的主体。从现实情况看，企业发展的环境总体并不宽松，不仅一些国有企业开始陷入经营困境，而且一些民营企业也面临着诸多的困难。为解决经济结构调整中企业尤其是实体经济的困难，十八届五中全会要求“优化企业发展环境，开展降低实体经济企业成本行动”。应当说，在当前经济转型的特定背景下，需要把优化企业发展环境、激发企业活力、倡导企业家精神作为结构性改革优先需要解决的重大问题。

1.经济转型时期优化企业发展环境具有紧迫性。从当前经济下行压力增大与经济风险因素增多的情况看，未来1～2年，并不是大规模进行企业改革的最佳时期。在这种情况下，要努力寻求短期应对危机与中长期转型相结合的有效路径。例如：加快企业结构调整，优化企业的技术结构、产品结构和组织结构，促进企业转型升级；加快发展新兴企业，要以信息产业为重点，改造提升传统产业、培育发展适应企业转型升级的新兴产业；鼓励引导企业兼并重组，对“僵尸企业”要建立差异化处置的甄别机制，对确实需要淘汰的企业，要使其逐步退出市场，以降低经济社会风险。

2.重在优化企业转型与改革的经济社会环境。例如，全面实行负面清单制度，保证各类生产要素的自由流动；加强知识产权保护力度，保证企业尤其是中小企业创新收益，提高企业创新的积极性；形成企业兼并重组的市场环境；部分行业企业产业集中度低，导致行业恶性价格竞争、重复建设严重，有效去产能的办法是通过做优、做大、做强企业来提质增效。

3.“激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益”。在市场经济中，“企业是企业家的企业”。没有一个优秀的企业家，就很难产生一个竞争力强的企业。在经济转型的关键时期，激发企业活力，首先是激发企业家精神。这就需要尽快建立并完善有利于创新型企业家的选拔机制、培养机制、激励机制和约束机制，依法保护企业家财产权和创新收益，形成企业家健康成长的宽松环境。

以监管转型为重点的简政放权与结构性改革

我国仍是一个转型大国。推进供给侧结构性改革的实质是处理好政府与市场的关系，释放市场经济活力，有效地发挥政府作用。从实际情况看，激活市场、激励企业关键是以监管转型为重点，纵深推进简政放权改革。当前，在加快经济结构调整尤其是经济下行压力增大的背景下，需要的是加大放权、减权的力度，需要的是进一步开放市场，激发市场活力，严防“把市场关进权力的笼子里”。

1.向企业“放权”要有新突破。政府在着眼于激活市场、解放企业时，不仅要“放权”，还要实质性“减权”。

（1）借鉴国际商事制度经验，全面实施企业自主登记制度。总的来看，“互联网+”时代，实现企业自主登记注册的技术条件和时机已经成熟：一方面，在四大自由贸易试验区实施企业一站式登记注册的基础上，尽快建立全国统一的企业自主登记注册网络平台，在企业注册时间上与国际接轨；另一方面，加快推进企业简易注销制度改革。在目前试点的基础上，尽快在全国实施个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业简易注销程序。

（2）适时取消企业一般投资项目备案制。客观地看，从投资审批制到备案制是行政审批制度改革的一项重要突破。但由于多种因素，实践中备案制仍被变相“审批”。建议除政府投资之外，企业一般投资项目一律由企业依法依规自主决策，将投资决策权还给企业。

（3）以公平竞争政策取代产业政策。应当看到，华为、阿里巴巴等一批创新型企业的成长并不是靠政府产业政策扶持的结果。市场经济条件下，政府的主要职责之一是营造公平竞争的市场环境。除农业等特殊产业外，尽可能少用或不用产业政策干预企业的经营行为。

2.市场监管体制转型要有新举措。过去以行政审批取代市场监管的传统模式增大了企业的制度成本，并且难以确保监管的有效性。着眼于“降成本”与增强监管的有效性，需要建立统一的、综合性市场监管机构。

（1）实现行政审批与市场监管严格分离，以保障市场监管机构的独立性、权威性、专业性。行政审批与市场监管不仅在职能上要分开，机构上也要分开，由此形成以法治为基础的监管体制。

（2）调整优化市场监管的行政权力结构。适应金融市场混业经营的大趋势。为此建议：尽快组建国家金融监管总局，形成“统一领导、分级负责、条块结合”的金融监管新体制；整合国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局的消费品安全监管职能，组建专司消费市场监管的国家市场监督管理总局；整合商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查与反垄断局、国家工商行政管理总局的反垄断执法权，尽快建立统一的国家反垄断局。

（3）形成政府与社会协同的市场治理新格局。维护市场秩序是全社会的共同责任。在强调政府市场监管主导作用的同时，积极引导各类市场主体自治，提升企业社会信用，促进市场主体自我约束，诚信经营，充分发挥行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，逐步形成统一开放、竞争有序的市场生态环境，尽快建立起与市场经济发展阶段相适应的市场治理体系。

（4）推进市场监管的法治化进程。“十三五”推进监管转型，要采取立法先行的办法，依法梳理和公布各级政府监管权力清单。同时，加快金融领域、消费品领域、反垄断领域、城市管理领域等重点领域监管立法修法，完善市场治理的法律体系。

（5）以大数据为重点创新市场监管方式。建立社会信用体系，推动市场监管的标准化、专业化、技术化，实现市场监管方式的现代化。

3.简政放权重在确立以人为本的公共服务理念。经济转型升级的根本目标是促进人的发展。无论是释放13亿人的潜在消费需求，还是形成服务业为主导的产业结构，都要立足于人的发展。在公共需求全面快速增长的今天，告别政府主导型经济增长方式，使各级政府真正成为公共服务的主体、市场环境创造的主体，这既是社会各方面的共同期待，也是“十三五”时期政府在转型改革中应当承担的历史责任和历史担当。

【作者系中国（海南）改革发展研究院院长；摘自《上海大学学报》（社会科学版）2016年第2期】