国家治理视阈中的边疆治理

文/周平

国家治理视阈中的边疆治理

文/周平

在改革开放推动的现代化快速发展并取得举世瞩目成就的基础上，中国的发展进入了全新的时代。国家的整体发展和全面发展成为根本目标，“中国崛起”是我们自己规划国家发展的基本立足点，也成为世界上主要国家自身发展战略和全球战略考量的关切点。从总体上看，中国的发展已经处于一个全新的环境之中。在此条件下，根据新的形势来看待边疆治理，把边疆治理提升到国家战略的高度，凸显“治边”在“治国”中的作用，已成为必然的选择。

边疆及边疆治理的战略地位快速凸显

纵观中国的国家治理和国家发展，边疆及其治理的意义屡被强调，但却始终被置于边缘性的位置，边疆治理总是要服从和服务于核心区的治理。在国家治理和国家发展中，以边疆服从和服务于核心区为主要内容的“核心—边缘”模式已经延续了两千多年。但是，在中国的发展已经进入新阶段的今天，这样的状况根本性地改变了，边疆及其治理在国家治理和发展中的地位得到了根本性的凸显。

一方面，经过长期的开发和建设，国家核心区的开发和建设已经达到了相当高的程度，国家的总体实力发生了根本性的变化，国家有必要也有能力投入更多的资源用于边疆的开发和建设。中国陆地边疆的资源丰厚，对其进行全面的开发和建设，既对全面实现小康社会具有关键性的意义，又对国家综合实力的增强和国家整体战略的实施具有根本性的影响；海洋边疆的开发和建设，则直接攸关国家崛起的步伐和崛起目标的最终实现，纵观全世界的大国崛起之路，对海洋的开发和控制在国家崛起中都发挥着决定性的作用。从总体上看，陆地边疆与海洋边疆的开发和建设在国家总体实力提升中的效用正在前所未有地增强。

另一方面，中国改革开放推进下的快速发展是在全球化的条件下实现的。因此，中国在快速发展的过程中，国家活动和国家利益不可避免地在领土外全面展开。于是，国家利益外溢的现象越来越突出并成为新常态，海外利益越来越凸显为国家的核心利益。在这样的条件下，将国家在海外活动稳定覆盖的区域和海外利益的聚积区纳入到国家发展的整体中来考虑的必要性和紧密性就被前所未有地凸显出来了。而与此同时，一些国家尤其是一些西方大国，根据全球化时代国家活动和国家利益的新变化，以及超主权的国际规则的地位日渐凸显的现实，早已抛弃了传统的国家疆域观念，不仅将主权外的区域纳入到自己的疆域范围之中，并且用“高边疆”、“利益边疆”和“战略边疆”等新概念和新理论来论述、界定和维护自己的国家利益。面对这样的形势，日益融入世界的中国也不能墨守成规更不能自缚手脚，要与时俱进地用新的观念和理论来界定自己的边疆，并充分认识太空边疆、利益边疆和战略边疆等对国家发展的意义。

上述两个方面的变化以及所形成的现实，还彰显了一个事实：随着中国的发展和越来越融入世界，国家活动、发展以及利益形成与展开的范围都发生了根本性的改变。由于这样的变化，中国的国家治理和国家发展已经处于一个前所未有的巨大空间场域之中。中国既需要据此来规划自己的国家治理和国家发展，也要根据这样的现实来界定自己的疆域和边疆。从目前的情况来看，国家的疆域乃国家占据或控制的地理空间范围，既有主权管辖的区域，即领土，也有超越于主权的区域。与此相适应，国家的边疆也具有多样性，既有主权性的边疆，或领土性的边疆，也有非主权的边疆，如利益边疆、太空边疆和战略边疆。

如此观之，中国边疆的范围广大且形态多样，并随着国家疆域的变化而变化。更为重要的是，这样的边疆对于国家治理和国家发展来说，具有重大的战略意义。首先，边疆是国家发展的新增长点。陆地边疆的开发和建设已成为有效提升国家综合实力的重要途径，海洋边疆的巩固和强大则是中国成为海洋强国的必由之路。其次，边疆承载着国家核心利益的现实愈加突出。国家的岛礁和海洋主权是国家的核心利益自不必说，国家海外利益尤其是能源供给地以及能源和商品运输通道对国家发展愈来愈具有决定性意义，也越来越凸显为国家的核心利益。最后，边疆是国家一系列重大战略的支撑点。许多关系国家发展和整体利益的战略，如“一带一路”战略、地缘政治战略、周边战略、外交战略和国家安全战略，都与边疆具有千丝万缕的联系，边疆治理和发展的程度，直接攸关这些战略目标的实现。

边疆的建设和发展面临着诸多的问题

在国家发展的新阶段，边疆的开发、建设和治理的地位被历史地凸显出来了，其意义愈显重大。然而，较之于国家的核心区，边疆的建设和发展也面临着更多的矛盾和问题。

边疆乃国家疆域的边缘地带。纵观人类的国家发展史，规模较大的国家为了实现有效的统治和治理，往往将其疆域划分为核心区和边缘区，并分别采取不同的方略和政策进行治理。作为国家核心区之外围的边缘区，由于治理的方式和手段与核心区迥异，因而成为了“边疆”。因此，边疆的最大特点就是它在国家疆域中的边缘性。自秦汉之际构建边疆制度以来，中国的边疆的情形就是如此。

由于处于国家疆域的边缘地带，边疆往往在许多方面迥异于核心区，不论是从领土性边疆和非领土性边疆的角度来看，抑或是从陆地边疆、海洋边疆、利益边疆和战略边疆的角度来看，都是如此。

仅就领土内的陆地边疆来看，其社会生活就在许多方面不同于核心区：一是“边”。这里所谓的“边”，不仅是指处于国家疆域的边缘地带并与边界相邻，而且也指其与他国相邻，因而深受他国和复杂的地缘政治形势的影响。二是“远”。这里所谓的“远”，是指边疆社会远离国家政治、经济和文化的中心，处于国家的政治、经济和文化能量及信息传导的末梢。三是“杂”。在这个特定的社会环境中，除了本国居民外，还生活着相当数量的外国居民，存在着复杂的境外因素。而且，本国居民中又包含着复杂的民族成分，一些民族还跨界而居，族际关系复杂。四是“贫”。边疆地区，大多自然条件较差，环境脆弱，资源有限，而且国家出于战略安全的考虑在推进其发展方面持审慎态度，所以这里的发展程度大都低于内地，甚至存在着巨大的差距，经济和文化贫困现象较为严重。五是“特”。边疆社会的社会机制、社会发育程度、社会文化以及面临的社会问题等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施来加以治理。

由于边疆的特殊性，边疆的建设、发展和治理就必然地面临着诸多的问题。这些边疆问题不仅具体而繁杂，而且随着时间的推移又体现出不同的特点。但概括起来看，所有的边疆问题可概括为三个方面：一是安全问题。边疆处于国家疆域的边缘，往往长期承受着各种外部势力的冲击。尤其是在全球化时代，在国家和地区间联系日渐紧密的背景下，国家间的竞争也日渐激烈并达到前所未有的程度。在这样的形势下，中国陆地边疆、海洋边疆和其他形态的边疆，都承受着越来越大和越来越频繁的安全压力。在某些特定的区域，如南海，安全压力已经演变成为严重的安全威胁。如此严峻的边疆安全形势，尤其是越来越突出的安全问题，直接关系到边疆的巩固。二是稳定问题。稳定问题是与人类社会相伴相生的。边疆社会由于其社会结构的复杂性、社会发展的滞后性以及外部因素影响的多样和频繁，往往面临着更加突出的稳定问题。不仅民族因素、宗教因素会引发稳定问题，社会发展中的分化和利益冲突也会导致不稳定。此外，有的稳定问题是由外部因素造成的，甚至直接是由外部输入的。三是发展问题。由于环境条件的限制和复杂性以及边疆存在的影响发展的因素多于和强于核心区，边疆的开发和建设的力度和水平明显落后于核心区，因而其发展水平与核心区相比明显滞后，发展的问题十分突出。

加强边疆治理是国家发展的紧迫要求

在中国今天的发展中，一方面是边疆的战略地位日渐凸显，另一方面则是边疆由于自身的特殊性而存在着诸多的问题，无法适应国家发展的需要。如此一种“应有”与“现有”的巨大反差，正在昭示着从国家战略层面来看待边疆治理，把边疆治理纳入国家治理体系和治理能力现代化进程的必要性和紧迫性。从国家战略层面来看待边疆治理，提升边疆治理在国家治理中的地位，切实加强和改进边疆治理，实实在在地改变边疆落后的状态，才能使边疆成为国家发展的新的增长点，成为实现国家发展战略的有效支撑点，使边疆真正在国家发展中扮演关键性角色。

对于早在秦汉时期就建立边疆制度且边疆范围广大的中国来说，边疆治理是一个古老又常新的话题。今天在新形势下强调边疆治理，核心是改变或创新。

首先，要改变传统的观念和方略，切实提升边疆治理的地位。在传统的边疆治理中，往往只注重陆地边疆，并且将边疆等同于“民族地区”，海洋边疆并没有受到应有的重视，其他形态的边疆则付之阙如；边疆治理在国家治理中往往被置于服从和服务于核心区治理的地位，而边疆治理则重稳定而轻发展，甚至为了稳定而牺牲发展；边疆的治理和发展被置于民族问题的框架下谋划，甚至直接被当作民族问题的一种类型，循着解决民族问题的思路来解决边疆问题。这样的观念和治理方略显然与今天边疆在国家发展中的地位不相适应，这也是边疆治理滞后的一个重要原因。这样的状况再也不能持续下去了。治国必治边。在边疆的地位凸显的情况下，必须将边疆治理置于国家治理和国家发展的战略格局中考虑，在国家治理的顶层设计中确立边疆治理的地位，从国家战略的角度去推进和加强边疆治理。

其次，要调整治理的价值取向，确立适应形势发展的新取向。中国历史上由于将边疆视为国家的边缘地带和异族生活的区域，因此便在边疆治理中形成了以调整族际关系为核心和着力点的“族际主义”的治理取向。这样的治理取向一直延续到了今天，并继续产生影响。毫无疑问，边疆治理中“族际主义”取向的形成具有历史的必然性并发挥了重要的作用，但显然已经不能适应今天的边疆形势了。在边疆的范围和形态已经发生巨大改变的今天，族际关系仅仅存在于陆地边疆，而且只是陆地边疆之众多边疆问题中的一种类型。在边疆已经变成国家疆域的一个特殊部分并以此对国家发展产生影响的条件下，必须将边疆作为一个特殊而关键性的区域来看待和治理，着力解决区域性的问题，用“区域主义”的取向来取代“族际主义”的取向，从而使边疆治理更具针对性。

再次，创新治理的政策工具，着力提升治理的效率和效益。边疆治理的实质是运用国家权力来解决边疆面临的突出问题，保持边疆的稳定并促进边疆发展。而国家对边疆的治理主要是通过政府的政策工具来实现的，边疆治理的目标是通过一系列的政策而达成的。但纵观传统的边疆治理，一是政策工具较为有限，二是大多数政策工具是在“族际主义”取向基础上形成，并且以解决族际关系问题为指向的。这样的政策工具显然无法达成今天边疆治理的目标。因此，不论是中央政府还是地方政府，都要根据今天边疆的形势及国家治理体系和治理能力现代化的要求，把追求治理效率和效益最大化作为边疆治理的一个重要考量，创新政策工具，有针对性地来提升边疆治理的水平，全面改进边疆治理，实现边疆治理有效性的明显跃升。

最后，在国家治理中构建“核心—边缘”的双向互动模式。从总体上看，过去的边疆治理，都是在一个特定的“核心—边缘”模式中构建和实施的，在着重于和着力于“核心”的基础上，总是以“边缘”来支持“核心”。但在今天的形势下，尤其是国家实力明显增强、国家发展越来越融入世界、国家的海外利益越来越凸显为国家的核心利益的情况下，国家治理和国家发展中单向度的“核心—边缘”模式已经明显有悖于形势发展的要求。在此情况下，在谋划边疆治理的过程中，应该在国家治理和国家发展中着力于构建一个“核心—边缘”的双向互动模式，不仅以“核心”的治理和发展来支撑和支持“边缘”的治理和发展，而且以“边缘”的治理和发展来促进“核心”的治理和发展，使“治边”在“治国”一盘棋中发挥更大和更加重要的作用。

（作者系云南大学政治学系系主任、特聘教授、长江学者；摘自《行政管理改革》2016年第4期）