中国农村土地金融发展的机理与风险

文/涂圣伟

中国农村土地金融发展的机理与风险

文/涂圣伟

近年来，随着农村制度改革不断深入，城乡生产要素流动性增强，并呈现从孤立、分散向汇聚、融合转变态势，以土地要素为核心的农村生产要素重组正在更大范围和更深层次展开，已经并将进一步深刻改变城乡产业和空间形态。未来一个时期，农村土地问题将成为牵动城乡和工农产业现代化的关键性问题，土地制度改革不破题，整个国家现代化进程也必将受阻。新形势下深入推进农村土地制度改革，如果没有资本要素参与，大量土地“沉睡资产”将无法激活。发展农村土地金融，不仅是深化土地制度改革的重要内容，也是农村金融深化的重要环节。

中国农村土地金融的发展机理

（一）土地金融发展的逻辑

本文关于农村土地金融概念的定义偏向广义，即认为农村土地金融是以农村土地为融资核心和目标的资金融通和信用活动的总称，有土地信用合作社、土地流转信托、土地抵押贷款、土地证券化等几种主要模式。

1. 产权边界、契约稳定与农村土地金融

大体而言，明确完整的农地产权应该包括以下几个方面。一是土地产权的主体性。土地产权得到明确而严格的界定， 权利主体能够拥有资产控制权，清楚知晓自己拥有的和他人不能侵犯的产权边界，只有这样产权交易才具有确定性和可预见性。二是土地产权的完整性。只有具备占有、使用、支配、转让和继承等完整的土地产权关系，土地才真正具有资产性质及其产权的可交易性。三是土地产权的可让渡性。产权拥有者可将产权再安排给其他人，即产权的二次和多次流转，构成土地产权的各项权利，以及设定在土地上的其它项权利都能单独地进行交易和转让。

2. 交易自由、市场定价与农村土地金融

在马克思看来，当土地具有带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候，土地权利才能资本化。如果土地收益权利无法自由交易，资产性价值无法兑现，土地资产金融化就难以实现。一般而言，主要取决于两个方面。一是土地资产的可交易性和流动性。资产流动性是指资产的实物形态与价值形态的可转换性，如果资产没有流动性，资产也就没有效益性。可交易性差的资产很难金融化，流动性不足的资产无法准确定价，因此难以作为金融化的基础。二是土地产权交易市场发育程度。土地必须进入市场，通过土地使用权及衍生的他项权力交易，为所有者带来预期收益，土地资产才能转化为土地资本。土地产权交易市场和平台的建设对农村土地金融发展至关重要，如果没有健全的土地产权交易市场，土地资产的各种财产权利就很难自由交易，土地资产的资本化就难以实现或者成本代价过高。

3. 土地价值、资本化与农村土地金融

金融的核心是跨时间、跨空间的价值交换，金融交易是价值或者收入在不同时间、不同空间之间进行配置的交易。农村土地金融是一个将土地资产凭其收益转换成资产现期市场交换价值的过程，土地价值对资本化过程至关重要。土地价值与其他商品价值有共同之处，其特殊性在于价值的历史积累性、外部性、增长性和空间差异性。土地价值的多样性，事实上为农村土地金融业态的创新提供了条件。目前关于农村土地金融的讨论，更多集中在土地实际使用价值的交换上，随着技术进步和土地稀缺性增强，围绕土地其他价值的金融创新将会越来越多见。

（二）产权制度改革与中国农村土地金融发展

1. 农村土地制度改革为土地金融发展奠定产权基础

改革开放以来，我国推行了以所有权和承包经营权“两权分离”为主要内容的农村土地制度改革，土地产权关系得到优化，但并没有根本理顺。土地产权体系划分不清，权能不完整，所有权主体虚置，农户承包经营权经常被调整、极不稳定，导致农村土地流动性不足，土地交易成本过高。为从根本上稳定土地承包关系，党的十七届三中全会明确提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地承包关系长久化让农民有了更加稳定的产权，土地经营者有了更加长远的预期，使土地具备了市场交换的产权条件，增强了土地金融产权交易契约的稳定性，促进了农村土地的顺畅流转。同时，政府积极推进农村土地确权颁证，进一步明晰和确认村集体、农民与土地的产权关系，这为土地产权的市场化流转和利益合理分配提供了基础条件。此外，积极开展土地所有权、承包权、经营权“三权分离”探索，将土地承包经营权进一步分解，明确界定为相对独立的承包权与经营权，为农村土地资源在更大范围内优化配置创造了条件。

2. 土地价值提升为农村土地金融发展提供了价值依据

随着政府管制的逐步放松和政策支持力度加强，农村土地价值形态更加多元化，为金融要素的进入提供了价值载体，主要表现为两个方面：一方面，政策红利带动耕地经营价值提升。土地向新型经营主体集中，分散的土地价值得以整合，土地的可交易性增强，抵押价值也得到提高，从而推动了土地信用合作社、土地信托、土地经营权抵押等发展。另一方面，城乡资源交换推动了农村宅基地价值提升。随着城镇化和工业化进程加快推进，城乡土地需求不断增长，农村宅基地价值不断提升。宅基地使用权交易价值提升，为抵押融资和市场化利用奠定了基础。

3. 产权市场建设为农村土地金融发展创造了交易条件

长期以来，基于土地对农民生产、生活和就业的重要意义，政府对农村土地权利关系交易进行了非常严格的限制，农村产权交易市场发育滞后，农村土地的交易性和流动性不足。近年来，国家对农村土地的管制政策不断松绑，允许土地承包经营权、宅基地使用权等进行抵押试点，使土地经营收益权逐步具备了充当抵押物的确定性、可交易性及价值稳定性等特征，成为一种具有物权属性的财产性权利。同时，一些地区农村产权交易市场加快发展，为农地交易提供了良好的平台。此外，农村土地承载压力下降，资产变现能力强化。长期以来，农村土地是大多数农民主要谋生手段和收入来源、农村老年人口的养老保障以及农民工的失业保障，承载着就业、养老等多重压力。近年来，随着城乡人口流动性增强，农村社会保障体系不断完善，农村土地承载的社会保障压力逐步弱化，土地的资产变现能力增强，这事实上为农村土地金融发展“减负”，提高了金融机构开展土地金融业务的积极性。

中国农村土地金融发展的风险及分类

（一）农村土地金融模式风险分类

农村土地金融形态不同，风险程度也不尽相同。本文尝试按照资本化程度和外部性大小将农村土地金融进行风险分类，确定不同形态的风险防范重点。所谓外部性，又称为溢出效应、外部影响，是指农村土地金融业务使农户和社会受损或受益的情况；资本化即产权金融化过程，主要是指金融要素参与土地流转的程度。

1. 外部性低、资本化程度低

代表模式为农村土地信用合作社。土地信用合作社属于农民合作组织，参加农户数量比较有限，风险外部性不大；土地资本化程度很低，衍生风险较小。发展土地合作信用社的风险主要是土地租金偿付风险，主要来源于合作社运营风险和“贷地”经营户“跑路”风险。

2. 外部性低、资本化程度高

代表模式为农村土地抵押，包括农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押。土地抵押融资一般发生在个体或合作组织与金融机构之间，参与主体比较少，风险外部性有限；但土地资本化程度较高，衍生风险较大。发展土地抵押融资的风险主要集中于政策法律风险和抵押品处置风险。农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押缺少法律依据，政策预期不稳定，存在无效风险；农村土地流转政策管制严格，真正的产权交易市场并没形成，土地处置变现威胁不可置信。为了规避风险，金融机构会引入其他主体，如政府或村集体担保，一旦发生风险即向其他主体传导。

3. 外部性高、资本化程度低

代表模式为农村土地流转信托。土地流转信托的土地规模一般比农村土地信用社要大，涉及农户数量更多，风险外部性较大；但土地资本化程度不高，衍生风险不大。与土地信用合作社比较类似，发展土地流转信托的风险主要是信托机构的经营风险。信托服务组织的收益主要来源于土地流转的“增值收益”，但土地集约型经营存在风险，收益具有不确定性。

4. 外部性高、资本化程度高

代表模式是农村土地证券化。农村土地资产证券化涉及的农户数量较多，同时包括投资银行、会计事务所、信用评估机构和评级机构等诸多参与主体，风险外部性较大；而且，土地资本化程度高，衍生风险较大，可能导致连锁金融风险。发展土地流转信托的风险主要是政策法律风险和社会风险。目前农村土地证券化涉及到的破产隔离制度、特色机构建立及其监管、信用评估、信用增级等仍缺乏相应法律规定，发展面临法律风险，由于我国资本市场发育还不成熟，资产证券化链条的过度拉长可能带来巨大的经济风险。

（二）农村土地金融发展的主要风险

1. 金融组织或中介组织：政策风险与经营风险

一是政府管制与法律风险。虽然农村土地承包经营权抵押流转试点在不断推进，但我国《土地管理法》《担保法》等规定耕地承包权相关土地权益及其附着物不能设立抵押权，土地产权抵押等仍处于“风险地带”，缺乏法律保护，存在法律风险，容易导致农村产权交易市场效率损失。同时，尽管政府在积极推进农村土地确权颁证，但确权并没有完全解决土地所有权缺失甚至消失的问题，而且土地承包经营权长久不变缺乏具体实现形式，许多地区事实上仍按照二轮承包期进行土地流转，存在一些风险。

二是经营户信用违约风险。农业是自然风险和市场风险叠加的产业，由农业生产导致的信贷不确定性除了资金借贷违约风险之外，还受到不可抗力的自然风险的制约。一旦因自然灾害或经营管理失误造成经营失败，经营户无法正常经营还款，农业经营风险会向金融机构传导进而引发信用风险，给金融机构带来较大损失。为此，金融机构往往会提高贷款利率来规避风险，导致经营户融资成本过高。同时，农村土地金融需要诚实守信的环境，但目前农村信用体系还很不健全，由此可能带来道德风险。由于部分农民契约意识和法制观念不强，当市场价格或其他因素发生变化时，合同不到期就要收回土地，或要求增加土地租金，导致合同违约纠纷多，导致土地信用合作、土地信托等业务中断。

三是抵押品处置变现风险。由于缺乏政策法规依据，抵押物处置难以通过法律手段强制执行，成为一种不可置信的威胁，经营户缺乏按期偿贷的积极性。同时土地流转市场不健全，且土地经营权流转不能改变土地集体所有权性质和农业生产用途，一旦经营户出现贷款违约，金融机构处置抵押的土地经营权难度较大，很难通过及时转让承包经营权来减少贷款损失，易形成信贷风险。对农村宅基地而言，宅基地只能在集体经济组织成员之间流转，造成宅基地使用权处置更加困难。金融机构贷款风险较大，需要进行风险分担，但目前相关风险分担机制并没有建立起来，农村土地抵押担保体系、价值评估体系等还比较滞后，不利于土地融资安全和交易制度保护，增加了农村土地金融发展风险。

2. 政府层面：担保风险与社会风险

一是政府担保风险，由于目前农村担保体系不健全，为了规避风险，金融机构或中介组织一般要求政府出资组建相应担保机构（或村集体）进行担保或建立担保基金，这需要投入大量人力和资金，当贷款人出现违约行为时，政府需要偿付担保损失；部分贷款人考虑到政府提供担保，甚至会出现不愿偿债的情况。二是社会稳定风险。一直以来政府在农村土地金融发展方面推进缓慢，主要担心开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押后，当贷款人无法清偿债务时，金融机构会将获得土地经营权和住宅的产权转让处置，可能造成农民居无定所或生计困难，特别是当经济减速外出务工人员失业回流农村后无地可种，进而带来社会稳定问题。这种担忧尽管低估了农民的理性，但也并非毫无道理。在当前农村社会保障制度尚不健全，农民市民化进程缓慢的情况下，农民“失权失地”后缺乏就业生活保障，的确可能出现农民生活困难的情况。在一些地区，政府采取整村流转模式推进土地信用合作社等发展，不少农民土地被流转、被抵押，带来不少社会风险隐患。

3. 农户层面：“失权失地”风险和价值剥夺风险

一方面，农村土地金融涉及农村土地承包经营权、宅基地使用权流转，一旦发生较大的农业生产经营风险或其他风险，经营者在抵押期内无法偿还贷款，金融机构就会按照约定取得农村土地承包经营权和宅基地使用权，可能造成“失权失地”。另一方面，无论是将土地承包经营权和宅基地使用权作为信贷抵押资产还是证券化，都需要对其价值进行科学评估。由于政府对农村土地承包经营权和宅基地使用权金融化存在诸多限制，市场价格形成机制不健全，土地价值专业评估机构和科学合理的评估标准缺乏，导致土地使用权价值评估主观判断成份较大，银行业机构难以准确认定土地承包经营权和宅基地使用权的实际价值，价值低估、错估等现象客观存在，评估价值往往低于土地使用权实际价值，造成农民利益被剥夺。

基本结论与展望

作为一项强公共性的制度安排，必须搞好风险防范和管理，否则可能出现农村土地金融机构、农户、政府等“共损”格局。一是尽快修订完善《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系，条件成熟后制定出台《农村土地抵押贷款法》，加强农村土地金融法律保障。二是尽快完成农村地籍调查和农村土地确权颁证，切实探索农村土地承包经营权长久不变的实现形式，进一步明晰农村土地产权关系。三是切实赋予农村集体土地与国有土地同等权利，建立城乡统一的土地交易市场。制定统一的土地价值评估指导标准，扶持发展农村土地评估机构或支持现有评估机构发展农村土地评估业务，完善土地产权定价机制。四是完善农村土地金融组织体系。短期应以农村信用合作社为主开展农村土地金融业务试点，条件成熟后探索建立土地抵押合作社，远期建立专门的土地银行，并配套建立农业信托机构等。五是完善农村土地金融发展配套政策，加快农村担保体系建设，健全农村社会保障和农业保险制度，提高保障水平和覆盖面。推行农村土地金融风险差异化管理，具体而言，防范农村土地合作信用社发展风险，重点应加强土地信用合作社内部机制建设和规模经营户的监管；防范农村土地抵押风险，重点在于完善土地抵押相关法律法规，搞好农村产权市场体系建设；防范农村土地流转信托风险，重点在于加强信托服务组织的扶持和监管；防范农村土地证券化风险，重点在于加强土地证券化法规体系和信用担保、信用评估体系建设，加强规制监管。

（作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所；摘自《宏观经济研究》2016年第6期）