中美南海外交困境：影响及对策

娄亚萍

摘要：伴随着“亚太再平衡”战略的实施，近年来美国越来越深地介入南海问题，并与越南和菲律宾等国形成内外呼应之势，致使该地区局势急剧恶化。当前，中美在南海陷入多重外交困境，尤其表现为法理困境、安全困境和信任困境。这使得美国因素成为南海问题中一个无法回避的变量。中国所能做的就是尽量限制和弱化这种因素，以免将南海问题变成中美之间的战略对抗。

关键词：海权 南海问题 安全困境 战略互信

中图分类号：D82 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2016）04-0031-41

南海问题本质上属于中国与东南亚各声索国之间的岛屿主权争端，并不直接涉及中美两个大国之间的关系。伴随着“亚太再平衡”战略的实施，近年来美国越来越深地介入南海问题，并与越菲等国形成内外呼应之势，致使该地区局势急剧恶化。因此，南海问题是中国与周边邻国的双边问题，更是中美间的一场较量。在中美两国海上实力差距逐渐缩小的总体背景下，两国的互疑不断加深，中美在南海陷入多重外交困境。有鉴于此，本文在借鉴现有研究成果的基础上，深入分析中美南海外交困境的维度及其影响，以期对中国解决南海问题有所裨益。

一、中美南海外交困境：多维度释义

南海因其重要的地理位置和丰富的海洋资源而备受关注。对美国而言，南海争端又有着至关重要的意义：美国欲借助南海争端的不断发展与演化，推动其“亚太再平衡”战略的实施，强化自身在亚太安全事务中的主导作用。2010年以来，随着南海问题的升级，中国政府改变了以往仅表示外交抗议的做法，在行动上也表现出本国的立场。近年来，中美围绕南海问题的斗争逐渐陷入了“挑战——反应——再挑战——再反应”的恶性循环，其突出表现在法理困境、安全困境和信任困境三个方面。

（一）法理困境

从法理人手“解构”中国的南海主权声索和主张，动摇中国处理南海问题的基础，这是美国介入南海问题的重要手段。美国的基本逻辑在于：第一，国际法是世界范围内普遍公认的法律，中国政府也必须承认和遵守；第二，为确保美国在国际海洋秩序中的主导地位，不能让中国来书写规则；第三，批评中国所主张的“九段线”不符合国际法，从法律层面质疑中国在南海区域行动的合法性，从而使美国站在道德和法律的制高点。为此，美国采取了以下举措：第一，以《联合国海洋法公约》为基础，反对以历史依据来声张主权。由于中美双方对《联合国海洋法公约》第58条及其他相关条款的理解存在差异，美国一再强调国际法尤其是《联合国海洋法公约》对于南海主权争议的适用性，对中国所主张的历史依据和历史性权利则“选择性地失明”。近年来，其更是公开质疑和反对以历史依据来主张主权，其矛头直指中国。第二，要求中国对“九段线”做出澄清。美国认为，“九段线”缺乏合法性，其内涵不清晰，中国有必要向国际社会清楚地表明自己的具体主张以及“九段线”的含义。2014年2月5日，美国助理国务卿拉塞尔在国会作证时对“九段线”公开发难，他指出：“中国不基于地形地貌，而是使用‘九段线来宣称拥有海上主权的任何做法都是不符合国际法的。”第二，支持菲律宾寻求以国际仲裁的方式解决南海争端。在菲律宾就南海问题向国际法院提交仲裁后，美国已经明确表示支持。美国在2015年和2016年连续两年的G7外长会议上伙同日本共同炒作南海问题，其目的显然是为南海仲裁案搅动国际舆论。

针对美国的这些做法，中国已经从历史事实和法理依据两个维度进行了回应。首先，中国在南海地区的活动及由此产生的相关权利最早可上溯到两千多年前。中国政府早在1948年就已划定并宣布了“九段线”，且直至20世纪70年代，周边国家都未曾提出质疑。其次，在法理依据上，国际法固然需要得到尊重，但不能因此否定中国的历史性权利。《联合国海洋法公约》生效于1994年，不能追溯和重新划分历史上业已形成的各国主权和海域管辖权，且《公约》也承认各国关于海洋和岛礁的历史性权利。第三，《联合国海洋法公约》不适用于岛礁归属权的调整。与海洋有关的海洋法是一个庞大的法律体系，而不仅仅限于《联合国海洋法公约》，有关国家仅仅抓住《公约》说事是不成立的。然而，中国的回应仍重在强调其在南海管辖方面的历史事实，对于美国质疑的“九段线”的合法性，尚未有实质性突破，笼统的回应最容易受人以柄，从而不断引发新的争议。

（二）安全困境

按现实主义的观点，所谓“安全困境”，是指“一个国家为了保障自身安全而采取的措施反而会降低其他国家的安全感，从而导致该国自身不安全的加剧。”“安全困境”的根本原因是无政府状态下国家间的恐惧感和缺乏信任。在无政府状态下，一国主观上仅仅是出于防御的需要而增强实力的行为，也难免引起他国的疑惧并增进实力以谋求安全，从而陷入恶性循环。这一现象普遍存在于国际关系领域，中美在南海地区的“安全困境”风险表现得尤为突出。

近年来，随着海洋强国战略的实施，中国的海上力量发展迅速。中国因军费开支自2008年起超过除美国之外的所有大国而成为全球第二大军事预算国，这为其海空军战力的提升奠定了坚实的基础。中国的“蓝水海军”正迅速发展。除建造航母外，中国潜艇和水面舰艇的现代化速度也在加快。伴随着中国海上力量的壮大和安全利益的全球化，中国海军积极防御的空间逐渐扩大。在海洋安全环境日趋复杂化的形势下，中国海军将冲出“第一岛链”的军演常态化，开始履行多样化任务。针对南沙岛礁被侵占的现实，出于维护本国在南海海域安全利益的需要，中国采取了相关措施宣示和捍卫主权，如设立三沙市，南海巡航常态化，举行联合军演，在南沙部分驻守岛礁进行相关建设和设施维护。

然而，美国认定中国试图冲出“岛链”限制并开始全面涉足海洋，对中国走向“海上强国”的担心加剧。一些美国学者甚至认为，中国发展海军力量的目的是欲将美国推离中国海岸甚至整个南海地区，从而使美国进入南海的自由受到限制。美国坚信，只有拉大其自身与中国在南海的军事实力差距，才能遏制中国的“挑衅”行为，维护南海地区的稳定。因此，它所采取的主要措施是：第一，加强在南海地区的军事存在。目前美国的军事基地有374个，分布在世界140多个国家和地区，控制了全球战略要地，遏制了海上咽喉。美国在东南亚的主要军事基地是新加坡樟宜海空基地。从此处出发，美国海军舰队向西可在24小时内穿过马六甲海峡，进人印度洋、阿拉伯海，到达海湾地区；向东则可以直接进入南海海域。近年来，美国还积极与马来西亚、菲律宾、文莱、泰国等东南亚国家协商，争取使美舰艇得以进入这些国家的港口进行补给和维护。第二，加强与菲律宾、越南等国的安全合作。近年来，美国频频与南海周边国家举行军演，并试图在南海地区形成多层次、宽领域、大纵深的“占据”状态，以便在有需要之际可随时介入南海争端。这让中国产生强烈的“不安全”感。第三，密切跟踪、监视中国海上力量的发展。近年来，美国借口“航行自由”对华抵近侦查已然常态化。其侦察的目的主要是为掌握中国核潜艇基地、航母基地以及岛礁建设的进程，这显然对中国的安全构成威胁。在此背景下，两国的试探交锋相应地有了“安全困境”的涵义。

（三）信任困境

按照西方现实主义国际关系理论，随着利益的扩大，崛起大国会不满现状，要求改变国际秩序，因此难免成为挑战者。霸权国家为防止挑战，必然要实施遏制政策。因此，从理论上看，霸权国家与崛起国家必然存在矛盾，它们之间是缺乏互信的。从现实来看，2001年中国的GDP仅相当于美国的八分之一，排名世界第六，到2014年已经接近美国的三分之二，自2010年起在世界的排名稳居第二。与此同时，美国却问题不断：次贷危机引发金融危机、经济复苏乏力、失业率居高不下，等等。尽管目前美强中弱的基本格局没有改变，但由于中国的发展势头十分迅猛，两国的实力差距在缩小，令美国颇为担忧。而且在美国看来，作为一个社会主义国家，中国不会满足于现状，自然就成为冷战后美国的首要防范对象。

尽管中国一再强调其海权发展的和平目的，中国的崛起无意也不会挑战美国的霸主地位，然而，“无论国家性质和意图如何，实力对比的变化难免引起他国的疑惧”。一个令人忧虑的趋势是，中美之间本已不多的互信在减少，本来不少的战略猜疑在增加。美国正试图在其政策话语中构建一个野心勃勃且自负的海洋中国形象，而中国也担心美国正对它进行围堵，两国的互动也就陷入了在猜嫌和竞争的相互激发中不断升级的恶性循环。

在美国军界，很多人怀疑中国企图将美国的军事力量逐出西太平洋。中国在近海加强防御作战能力及构筑战略优势的努力正被美视为“反介入”或“区域拒止”战略，美据此加速增强在亚太的兵力部署，提出并验证“空海一体战”概念以进行应对。中国在南海捍卫主权的政策和行为也被美视为对其安全利益的挑战。“军事化”是美国关于南海的表态中出现频率越来越高的一个词。美国的逻辑是，中国在南海“填海造岛”是旨在进行军事部署，中国的军舰军机在这里出现就是“军事化”，是导致南海局势紧张的根源之一。在中国军方、民间人士甚至部分学者中，同样也有不少人怀疑甚至认定美国的所作所为都是在对中国实施战略包围和遏制。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略也引起中国的警觉。尽管美国政府官员一再解释，这种战略调整并非针对中国，但这种解释只能是越描越黑。尽管如今两国战略界甚至决策层均已意识到“信任困境”的存在及其关键症结之所在，却似乎无力遏止这一趋势的恶化。修昔底德陷阱如同一个巨大的黑洞，吞噬着中美增进互信的不懈努力。两国在南海问题上的互不信任，是对彼此更加长远的战略目标的相互猜疑，是一种更加难以调和和妥协的矛盾在具体事务中的体现。

二、中美南海外交困境：对中国安全的影响

美国的介入使得南海局势更为复杂化和白热化。中国既要应对菲律宾、越南等当事国，又要与立场带有明显偏向性的美国周旋，而且有美国这一超级大国的撑腰，东盟相关国家的底气更足，行为更具有进攻性，从而在某种程度上增加了解决南海问题的难度。

（一）法理依据或将成为中国解决南海问题的最大障碍

围绕《联合国海洋法公约》和“九段线”展开的舆论斗争成为近年来中美南海较量的焦点。美国力图在舆论上将中国塑造为一个不遵守国际法的“扩张性”国家，从而使自己站在道德和法律的制高点。虽然美国至今还不是《联合国海洋法公约》的签字国，但近年来，美国政府和政要多次在不同场合发表言论，借口所谓的“航行自由”，批评中国在南海的主权主张不符合国际法，其目的是为它公开介入南海争端寻找一个冠冕堂皇的理由。在菲律宾就南海问题向国际法院提请仲裁后，美国又一再要求中国接受裁决，声称国际仲裁庭的裁决对菲律宾和中国具有同等约束力，似乎中国在南海不按国际法行事，而美国则成了遵守国际法的“典范”。尽管中国对南海仲裁案采取不接受、不参与的态度，将来也有权不执行“最终裁决”，但菲律宾诉诸国际仲裁本身无论其结果如何，都将对中国造成不利的影响。菲律宾诉诸法律的行为将进一步加强国际法在解决海洋争端中的效力，弱化历史性权利。

南海问题的最终解决无法回避一个问题，即“九段线”的法律地位。中国把“九段线”作为中国南海海域的权益边界，这一主张面临的法理性挑战是：首先，“九段线”的涵义和法律地位模糊不清。中国至今仍没有任何机构能对其涵义做出清晰的解释，在中国学术界也存在“国界线说”、“历史性水域说”、“历史性权利说”、“岛屿归属线说”等多种说法；其次，“九段线”并没有被国际社会普遍认可，相反，它被视为是中国单方面的行为，并且被某些国家渲染上中国海上霸权的色彩；再次，法律手段是得到国际社会普遍认可的解决领土争端的方式。中国主张的历史性权利虽然也有其合理性，但难以被其他国家所接受。如此看来，法理依据或将成为中国解决南海问题的最大障碍。寻找一种既符合现代海洋法规则，又能最大程度地拓展中国南海权益的解释实为当务之急。如果我们不能从法律角度对“九段线”存在的合法性、以“九段线”划界的可行性及“九段线”内涵的历史性做出更令人信服的说明，南海问题将无法最终解决。

（二）中美因南海问题发生直接军事冲突的风险度越来越高

近年来，随着美国对南海问题的介入越来越深，中美在该地区发生直接军事冲突的风险增加。2001年中美南海撞机事件是一个先兆，2009年的“无暇”号事件是又一次警讯。类似的事件可能会日渐增多。由于强烈的疑惧和不安全感，双方自我定位和对对方的战略判断都发生重大变化。当中美都以带有敌意的眼光去解读对方的战略，据此采取的应对措施无疑助长了两国海上冲突的风险。美国对华抵近侦查每年为500次以上，每次长达10小时，这种行为一旦引起误判或海空意外事件，则可能引发局部冲突和战争，而目前中美尚未建立完善的海上冲突管理机制以应付这种意外。

中美在南海发生直接冲突的另一种可能是美国被其盟国菲律宾绑架而卷入与中国的冲突。美菲之间签订有《美菲共同防御条约》。根据条约，美应在争端中帮助菲律宾维护国家安全，尤其是主权与领土安全。菲律宾也极力强调美菲的盟友关系，力图把美国和其捆绑在一起。虽然奥巴马政府迄今未曾公开宣称《美菲共同防御条约》适用于有争议的南海地区，但菲律宾2011年以来的种种冒险行动似乎表明其已得到美国的某种暗示或保证。如果中菲因南海问题发生军事冲突，势必会引起美国的反应和行动，也不排除美国将以军事手段进行干预。事实上，随着“亚太再平衡”战略的实施，美国对其亚太地区的军事部署进行了调整，如强化在南海地区的军事存在及频繁开展针对中国的联合军演等，这些举措显然有助于美国有效地参与南海争端。不过，美国的主要目的仍是确保在其南海地区的“航行自由”不受影响，直接参战的可能性不大。尽管如此，奥巴马政府有意使东盟国家与中国相对立的政策会令南海问题在中美关系中所占的风险系数越来越高。

（三）中国解决南海问题的难度增加

一方面，美国在南海地区的军事存在及行动一定程度上鼓励了部分东盟国家采取针对中国的冒险行为，使之有可能在该地区一意孤行地推行自己的政策而较少顾及中国的感受与反应。“近年来，在美国因素日渐突出的背景下，越南、菲律宾、马来西亚、印尼等南海争端当事国在南海的‘三加快倾向——加快主权固化、加快事实占领、加快独自开发——表现得特别明显。”目前中国只控制了南沙群岛中的9个岛礁（其中包括台湾控制的太平岛、中洲岛），越南、菲律宾、马来西亚等国相继侵占了南沙群岛范围内的41个岛礁。仰仗美国的撑腰，相关国家打着“共同开发”的幌子加紧对南海资源的争夺，中国的海上维权斗争将长期持续。在这种情况下，中国极力倡导的“通过平等协商解决争端”的做法难以得到各声索国的有效认同。中国要想与它们通过谈判收回被占岛屿，其难度可想而知。

另一方面，由于美国在国际事务中的超强地位，美国因素还可能影响南海问题解决方案的走向。中国明确反对南海问题的国际化、多边化，而美国则希望将南海问题国际化并置其于国际社会的监督和制约之下，从而达到防范和削弱中国的目的。在这一问题上，东南亚当事国和美国立场一致。中国反对南海问题国际化的原因在于：南海主权争端属于中国和东南亚当事国之间的双边纠纷，中国主张通过双边谈判的方式加以解决；南海问题国际化将有利于越南、菲律宾、马来西亚、印尼等争端当事国将其在南海的占领和资源开发现状合法化。由于美国“亚太再平衡”战略的实施和在南海地区军事存在的增强，美国对南海争端解决方案的走向可能产生直接或间接的影响。

三、中美南海外交困境：中国对策

中美南海外交困境并非无解之局，如何从战略高度看待并切实缓解中美南海外交困境，理应成为中国对美外交的重要内容。

第一，建立制度和法律保障机制，占据法律制高点。当前，中美围绕南海问题较量的焦点已由单纯的安全层面扩展至法律层面。因此，中国当以法律论证为基础，寻求更多有利于中国主张的法律和事实依据，从而赢得战略上的主动权。中国可采取的具体措施有：（一）认真研究《联合国海洋法公约》有关条款及其精神。《联合国海洋法公约》是现代国际海洋法的基石，加强国际法的研究可以成为中国维护主权的利器。如何在尊重国际条约和国际惯例的前提下，灵活运用国际法律制度，维护和拓展中国的海洋权益，这是需要我们认真研究和应对的问题；（二）加强对历史性权利的研究。历史性权利是南海争端中的一个重大法理与现实问题，其在国际法中可以找到合法性依据。中国应加强对南海诸岛历史地理的研究，特别是加快搜集历代中国对南海开发、利用和治理的资料，以便为中国的南海维权准备翔实的史料证据；（三）加紧制定《海洋基本法》。通过国内立法的形式捍卫海洋权益对中国的南海维权尤为重要。此前，中国已颁布实施了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国领海及毗邻区法》等，但是不能满足中国海洋开发与保护的需要，亟需制定一部系统的《海洋基本法》。“制定《海洋基本法》可以把中国的海洋战略和海洋政策法律化和系统化，进一步明确中国在海洋事务方面遵循的基本原则和中国的海洋权利主张，有利于进一步完善中国在海关、财政、移民、卫生、资源、环境、航行等方面的海洋管理体制，有利于更好地维护中国的海洋权益。”

第二，建立中美南海安全互信机制，有效预防风险。中美南海外交困境的核心机理在于双方对对方实力增进的误解或疑惧，因而建立安全互信机制，消解意图的不确定性是缓解外交困境的主要路径。安全互信机制有助于国家间加强对彼此战略意图的了解，增进战略互信，从而有效防范风险。为此，中国应在以下方面做出努力：一是推动双边军事交流的制度化。军事交流的制度化、规范化，能够减少阻力、误会和猜疑，有助于中美关系的良性发展。当前中美两军已经建立了一系列对话机制，但彼此的合作仍停留在增信释疑和军事外交的层面上，其内容仍以人员交流和功能性合作为主，且常常由于种种原因而中断，推动军事交流的稳定化和制度化是当前双方的重要任务。2014年11月，中美两国完成《重大军事行动相互通报信任措施机制》和《海空相遇安全行为准则》的文本签署，这是两军关系稳定和发展的制度化保障。通过这种机制建设，可以增加沟通，避免双方对彼此意图的错误猜忌；二是进一步提高两国的军事透明度。在军事层面，美军不仅怀疑中方隐瞒中国军费的实际数额，还批评中国故意隐藏军事实力。事实上，当美国在批评中国不透明时，美军对中方同样缺乏透明度。中美应通过不断提高军事活动的透明度等措施减少两国之间出现问题和误判的可能性；三是推进中美危机管理机制建设。由于中美之间围绕南海问题的摩擦、冲突或危机暂时还无法完全避免，中美因第三方发生冲突的风险上升，近几年两国在南海的偶然冲突时有发生就是明证。有效的危机管理机制可起到安全阀的作用。“双方要就危机处置程序形成一套成熟可操作的规范，以防止处于危机中的决策部门出现误判或误操作，进而引起不必要的猜忌或对抗。”

第三，充实和拓展现有海上安全的对话机制，增进相互理解。现实主义的“安全困境”理论认为，“安全困境”的核心是国家间的恐惧感和不信任感。约翰·赫兹（John H.Herz）为此感叹道，“正是由于对自己邻居意图的不确定性及由此产生的焦虑才使人类处于困境之中”。在权力转移的背景下，双方都会担心对方获益更多，从而使自己处于不利地位。而经常会面则使得沟通顺畅成为可能，这就为累积互信，最终走出包括“安全困境”在内的外交困境奠定基础。

目前，中美之间已建有多个双边或多边委员会对话机制、合作机制及论坛等，这些机制为双方协调有关南海问题的立场提供了平台。鉴于南海问题的激化和海洋安全议题的凸显，中美双方有必要充实现有海上军事安全对话机制的内容和形式。一是在继续推进原有议题，落实具体行为准则的同时，还可使对话内容向包括美国“亚太再平衡”战略、美国亚太同盟体系、南海争端等在内的地区安全议题扩展，增进彼此的共识。二是有必要建立一个海上安全问题的峰会机制。在中美峰会机制中，可实现两国最高领导人以及两国国防部长和参谋长级的对话，将对话机制的层次提升至国家元首级，并且定期举行，可以一年一次。在此机制下，可设立中美峰会协调沟通委员会作为其常设机构，以便就发生在南海的海上安全问题进行及时的沟通与协调，从而降低因误判导致摩擦和冲突的可能性。三是相对于对话机制本身而言，中国更需要注意利用该机制清晰地表明自己的立场与诉求。中国无意挑战美国的海洋霸权，也不会阻碍南海地区的航行自由。中国在南沙进行的岛礁建设主要是旨在改善驻守人员的工作和生活条件，并更好地履行中方承担的相关国际责任和义务。中国应通过多渠道沟通向美国表明上述立场并力争获得美国的理解，而不宜夸大和渲染双方间的海权矛盾。美国则应对中国面临的国家主权和海洋权益危机及解决此类危机所需要的海权发展战略予以理解。惟有双方不断沟通，才有望逐步减少彼此战略中的敌意，降低在南海发生直接冲突的概率。

第四，推进海洋强国战略，以实力求和平。中国发展本国的海权有益于增强它与美国分享海洋权益的能力。即使美国视中国海权的发展为对自身霸主地位的威胁，中国也绝不应为此而因噎废食，因为在冷战思维者的眼中，中国海军哪怕增加一艘救生用的小舢板，也会成为“中国威胁论”的佐证。为此，中国应在以下方面有所作为：一、进一步提高海洋强国战略在国家总体战略中的地位。海洋兴则国家兴，海洋强则国家强。中共十八大报告首提“建设海洋强国”，海洋强国的建设由此成为整个中华民族奋斗的战略目标；二、加强海上力量建设。海军建设是海权必不可少的基本环节，是和美国进行博弈的最直接、最根本的条件。基辛格认为，均势是和平的前提，而美国又是一个崇拜强者的国家，只有强者才有可能成为美国的朋友，相反，弱者是不可能被美国当作平等的朋友的；三、推动国际海洋新机制建设。当前的国际海洋机制是由西方主导的，包括中国在内的发展中国家的利益未能得到有效的保障。随着中国海上实力的增强，中国必须对国际海洋新机制的发展做出应有的贡献，增加在规则和法律制定中的中国话语权。需要指出的是，中国海上力量的建设将永远以主权为基本诉求，海军建设以自卫为根本目的，在此基础上争取与美国平等谈判的权利，而不会挑战美国的霸权。诚然，这也需要美国的认可与配合。

结语

2009年以来，在“亚太再平衡”的战略背景下，美国越来越深地介入南海问题，并初步形成其南海战略的三大支柱美国在南海的军事存在、双边军事同盟和多边安全伙伴网，且从法理、军事、外交等方面多管齐下，向中国施加压力。随着美国在南海地区军事存在的不断强化，中美在南海问题上的矛盾与分歧正日益突出。毋庸讳言，南海问题已然成为继台湾问题、人权问题和经贸问题之后中美之间政治和外交博弈的—个新热点。这不仅加剧了中国周边环境的危险性和不确定性，也给中美新型大国关系的构建增添了许多新的变数。未来，南海问题中的美国因素仍无法回避，中国所能做的就是尽可能弱化其不利影响，避免把南海问题变成中美之间的战略对抗。需要指出的是，美国在何种程度上介入南海争端，仍然取决于其全球利益。当前，中美经济上相互依赖，政治上互有所需，美国无法承担与中国彻底摊牌的代价，因此，其在南海问题上与中国发生严重对峙的可能性并不大。

收稿日期：2016年1月

（责任编辑：赵裴）