中国耕地整治投资实施模式与路径分析

唐秀美，潘瑜春，刘 玉，管 宁，魏 永

（1.北京农业信息技术研究中心，北京100097；2.国家农业信息化工程技术研究中心，北京100097；3.农业部农业信息技术重点实验室，北京100097；4.北京市农业物联网工程技术研究中心，北京100097；5.寿光市国土资源局，山东 寿光 262700）

中国耕地整治投资实施模式与路径分析

唐秀美1，2，3，4，潘瑜春1，2，3，4，刘 玉1，2，3，4，管 宁5，魏 永5

（1.北京农业信息技术研究中心，北京100097；2.国家农业信息化工程技术研究中心，北京100097；3.农业部农业信息技术重点实验室，北京100097；4.北京市农业物联网工程技术研究中心，北京100097；5.寿光市国土资源局，山东 寿光 262700）

研究目的：分析新形势下中国耕地整治投资实施模式与实现路径，服务于耕地整治投资与实施及合理安排土地整治工程，以促进土地整治效率，提高资金利用效率。研究方法：理论分析法与案例分析法。研究结果：（1）中国耕地整治投资实施模式划分为政府主导型、新型农业经营主体主导型和和农户主导型三种类型；（2）不同耕地整治投资实施模式有各自的适应环境和优劣势，需采用不同的建设模式和实施路径。研究结论：将社会力量引入到耕地整治投资实施中是对耕地投资模式的重要探索，有利于创新土地整治投资模式，提高资金效率，但需要在实践中不断探索与完善，逐步探索适合中国特色的耕地整治投资实施模式。

土地整治；投资；实施；潜力

1 引言

土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦、建设用地整治等［1］。中国自1997年有组织、大规模的土地整治工作开展以来，土地整治的内涵外延不断拓展，逐步由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台［2-3］，当前，中国的土地整治研究［4-6］主要集中在土地整治潜力测算［7-8］、土地整治模式划分［9］、土地整治规划与设计［10-11］和土地整治效益评价［12-17］等几个方面。自2001年国家投资土地开发整理项目正式启动以来，中国的土地整治项目尤其是耕地整治项目的选址、规划设计及投资实施等基本属于纯粹的政府主导行为［18-20］，基本过程是政府投资并实施土地整治行为，土地整治项目完成后，再将土地交付给农民使用。传统政府主导投资实施的土地整治模式已经不能满足目前的整治需求，应鼓励社会力量加入到土地整治的中，合理投资实施土地整治工程，积极调整土地经营权，这是促进土地集约化经营、加快推进农业现代化的必然趋势。为探索耕地整治的合理投资实施模式，指导编制土地整治规划和现代农业发展规划，本文从中国耕地整治投资实施的主体、影响因素出发，分析中国耕地整治投资实施模式与实现路径，以期耕地整治投资与实施，合理安排土地整治工程，提高土地整治和资金利用效率。

2 中国耕地整治投资实施模式现状及问题

耕地整治是当前阶段中国土地整治工作的主要内容之一，也是实现耕地数量管控、质量管理的重要手段［25］。“十五”和“十一五”期间，中国建成高产稳产基本农田超过1333.30万hm2（2亿亩），“十二五”期间建设高产稳产基本农田2666.70万hm2（4亿亩）。耕地整治与现代农业的关系密切，目前的中国耕地整治投资实施模式往往是在政府完成整治投资与实施之后，再引进农业产业化龙头企业或者建立农村合作社等农业经营主体进行项目区的土地流转，然后结合需求对整治项目区进行再开发以便于发展现代农业，耕地整治的投资实施方，与整治后耕地的实际使用方往往不一致，特别是项目的设计、施工、质量等与产业实际需求有一定差距，往往造成“二次整治”的情况，影响了土地整治效益的发挥，也造成了一定的时间和资源的浪费。目前政府安排土地整治项目多从定性的角度，在分析影响项目的自然、社会经济因素上，从土壤、地形、地块空间布局等方面进行布局［26-28］，近年来，有学者采用定量方法，如利用特尔菲法、层次分析法等进行土地整治项目的可行性评价，检验项目选址的科学性［29-32］。但总体而言，目前的土地整治项目选址还具有一定的任意性、随机性，且项目过于零碎，土地整治的规模效益难以有效发挥。在适合发展现代农业区域的耕地整治过程中能将社会力量引入到整治投资与实施过程中，采用“谁使用谁整治”的模式，会大大提高土地整治的效率和效果，并能促进现代农业的快速发展。

近年来，中国土地整治行业发展迅速，国家鼓励创新改革，国土资源部发布《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》提出，要积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦项目。2012年4月份财政部和国土资源部联合出台的《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》首次提出“以补代投、以补促建”指导思想，指出：有条件的地方，省级国土资源主管部门可会同财政部门制定具体办法，探索“以补代投、以补促建”，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设。多省结合各地实际进行了大量的探索，形成了一些各具特色的土地整治投资实施模式：2011年长沙市国土资源局在长沙县春华镇实施“宇田”农民专业合作社土地整治项目，探索“以补代投”模式；2012年广西国土资源厅发布了《关于鼓励农民自发开展耕地整治工作的意见》；2014年湖北省荆门市国土资源局出台《农业龙头企业和农民专业合作社开展土地整治项目自建试点实施办法》；2015年福建省出台《福建省鼓励农民自发开展土地整理暂行办法》。但是这些政策办法多为指导性意见，针对不同区域的实际情况，如何合理安排土地整治项目，何种情况下采用何种模式，还未有深入研究。

3 耕地整治投资实施主体

3.1 政府

中国的耕地整治项目投资实施主体多为政府，基本过程为政府实施土地整治项目，在对土地整治项目整治完成后，再将土地交付给农民使用。政府投资进行土地整治多为公益性质，项目立项选址中多为改善耕地耕作条件，整治目标为提高增加耕地数量，提高耕地生产能力，保护耕地生态条件。目前政府投资耕地整治已经形成了较为成熟的项目实施、验收与效益评价方法。在中国前期进行的耕地整治项目中，多数整治项目只进行了土地平整、基础设施完善等工程，对于土地整治中的核心问题——“权属调整”未有较大推动，整治工程完成后，土地交付农民还是原有的一家一户的耕作方式，对于提高农业生产效率未有大的改善。后期的土地整治项目中，开始注重结合现代农业发展的需求，整治工程完成后通过引入农业产业化龙头企业或者建立农民专业合作社等方式，以期实现农业规模化经营，但又存在整治方与使用方不一致的问题。

3.2 新型农业经营主体

新型农业经营主体主要包括种植专业大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业等。近年来，随着现代农业在中国的迅速发展，各种新型农业经营主体涌现，其对耕地的需求越来越大，特别是对质量高、能连片开发，交通区位有优势的区域，较为适合新型农业经营主体进行规模化利用，其目标主要为发展现代农业。新型农业经营主体在利用耕地生产经营过程中，由于前期未参与所用土地的实际整治过程，不满足其实际需求，往往需要再进行整治，造成了较大的资源浪费。因此，各类新型农业主体对于参与耕地整治投资过程有较大的热情，希望能将需求带入到耕地整治实施过程中，也期望通过土地整治项目降低其发展现代农业的前期投入成本。新型农业主体有一定的经济实力，其投资土地整治的目标明确，主要为规模化发展现代农业，整治前一般需要对耕地进行前期流转，并对耕地区位条件、耕地质量有较高要求。

3.3 农户

农户是耕地的直接使用者，对耕地有深厚的感情，也是投资实施耕地整治项目的重要力量，农户参与实施整治可以通过整治自愿进行权属调整，适当进行小块合大块，整治后的耕地再归于农户自我经营，农民对土地的利用情况最为熟悉，因此将其作为土地整治的实施主体，更能解决耕地的实际问题。农户投资实施耕地整治项目，主要目的是解决耕地利用的限制条件，便于耕种和发展农业，因此，其对耕地质量改善，有较高的要求，但由于农户的经济实力有限，而对于投资整治项目有一定的限制。

4 耕地整治投资实施模式影响因素

区域选择何种耕地整治投资实施模式，受到一系列影响因素，在确定耕地整治项目立项、投资及实施过程中，主要从主导产业、耕地质量、整治潜力、生态保护及投资实施环境等几个方面进行考虑。

4.1 主导产业

耕地整治后要符合区域的产业发展实际，主导产业不同，则整治标准、投资实施主体不同，要充分考虑区域的产业背景，通过土地整治项目实施以及政策引导，促进产业发展，实现耕地资源的合理有序流动和高效节约集约利用，带动区域内的农业现代化进程。

4.2 耕地质量

提高耕地质量是耕地整治的重要目标，但是耕地原本质量状况对投资实施模式的影响较大。对于政府来说，投资实施耕地整治带有公益性性质，其主要目的是为提高区域的耕地生产力，其进行耕地整治投资与实施中，原有耕地质量的高低对于政府投资实施整治行为的影响不大；对于农户来说，其整治目标为解决耕地的限制性因素；而对于新型农业经营主体来说，其发展现代农业生产对耕地质量有较高的要求，更希望投资实施一些原有耕地质量，特别是土壤条件较好、限制性因素小的区域，因此，对于耕地本底质量条件要求相对较高。

4.3 整治潜力

整治潜力分为数量、质量和生态潜力，耕地投资实施主体整治潜力的要求有一定差异。对于政府来说，其整治目的较为综合，期望提高耕地综合潜力，早期中国耕地整治对提高数量有较为明确的要求，后期侧重于质量潜力，主要是对其提高耕地生产能力即产能，这与中国保护粮食安全的背景有重要关系，而目前的中国耕地整治开始重视提高耕地生态潜力，期望通过改善耕地生产条件，降低污染风险，从而改善耕地生态条件、降低生产风险和提高生态价值。而对于农户和新型农业经营主体而言，其更重视耕地整治的质量潜力，希望通过整治，提高耕地质量，有利于农业生产。

4.4 投资实施环境

投资实施环境主要体现了耕地整治投资实施的难易程度，区域土地利用差异和土地利用中存在的限制因素以及农业发展的基本态势，主要从区位条件、区域社会经济综合条件及群众流转意愿等方面考虑。区位指标反映耕地产品运输的难易程度，距离高速公路、中心城镇越近，其交通便利性越好；区域社会经济综合条件反映了当地农业发展水平及投资能力；群众流转意愿反映了群众对土地流转的意愿，群众流转意愿越高，耕地整治中权属调整的阻力越小。一般来说，投资实施环境对农业新型经营主体投资实施耕地整治的影响最大，农户和政府的影响相对较低。

5 耕地整治投资实施模式分类与路径分析

在符合区域农业发展规划的前提下，耕地整治投资实施模式的确定主要从耕地质量、整治潜力和投资实施环境几个方面进行分析，并根据以上分析将中国耕地整治投资实施模式划分为以下几种类型（图1）。

5.1 新型农业经营主体主导模式

新型农业经营主体有一定的经济实力，能够投入一定的资金进行耕地整治投资，并有实施耕地整治工程的基础，同时，新型农业经营主体对耕地的利用方向有明确的目标，对投资参与实施耕地整治的热情较高。新型农业经营主体在选择耕地整治项目过程中，对耕地质量和投资实施环境的要求较高，对耕地整治潜力的要求相对较低，因此，“耕地质量高、整治潜力高、投资环境好”与“耕地质量高、整治潜力低、投资环境好”两种类型的区域，适合由新型农业经营主体为主导进行耕地整治的投资与实施。对于耕地质量条件较好的区域，区域地势平坦，海拔低，坡度小，土壤肥沃，自然地理条件较好，限制性因素小，基础设施配套较为完善，整治难度小；另外，区域交通发达，经济发展水平高，群众流转整治意愿高，适合发展现代农业。而“耕地质量低、整治潜力高、投资环境好”的区域，耕地基础条件差，但通过整治能较大幅度的提高耕地质量和潜能，区位条件好，适合发展现代农业，新型农业经营主体对这部分耕地也有较大的投资实施热情。

图1 耕地整治投资实施模式分类Fig.1 The category of investment implementation models of CLC in China

新型农业经营主体主导的耕地整治可采取“先建后补，以补促建”的模式，由新型农业经营主体先投资实施耕地整治，等整治项目验收合格后再由政府根据一定的标准进行费用补助，通过补助的方式更好地促进项目建设，同时保证新型农业经营主体在耕地整治项目中总的投资金额不低于一定比例。新型农业经营主体投资实施耕地整治可以根据发展现代农业的需求进行整治，可以有效提高整治效率和项目工程质量，并减少项目变更，降低项目施工成本。新型农业经营主体投资实施土地整治项目应“先流转、后实施”，保证项目区内土地承包经营权先行流转面积达到较高的比例，以便于后期规模化经营。

5.2 政府主导模式

政府主导的耕地整治投资与实施，由于有一定的公益性性质，其对于整治潜力和投资环境的要求相对较低。其中，耕地本底质量低的区域，耕地限制性因素多，整治难度较大，投资金额较高，社会力量对其进行整治的投资实施热情不高，这部分区域的整治项目需要由政府来主导投资实施。这些区域包括“耕地质量低、整治潜力低、投资环境好”、“耕地质量低、整治潜力高、投资环境差”、“耕地质量低、整治潜力低、投资环境低”三类区域，这三类区域耕地土壤养分含量低，基础设施配套不足，耕地布局分散，整治难度大，经过整治后耕地生产能力能得到有效提高，但需要资金投资额度较高，目前发展现代农业面临较大的限制，社会力量投资实施整治的热情较低，区域耕地投资主要以传统政府投资为主，投资目的为改善耕地耕作条件，完善基础设施，为下一步发展现代农业奠定基础。政府主导的耕地整治已经有较为成熟的程序和实施路径。

5.3 农户主导模式

农户投资实施土地整治，主要目的是为了提高区域耕地质量，降低耕地限制性因素，便于今后的农业生产与经营。由于农户的总体经济水平有限，农户参与耕地整治行为主要为实施者，其进行投资的难度较大，因此，农户参与的耕地整治类型多为耕地质量条件较好的区域，区域内有较为良好的农业基础，农业经营条件好，农业产值高，整治难度不大，相对容易实施。农户对于提高整治潜力有一定的要求，投资实施环境的影响较小。“耕地质量高、整治潜力高、投资环境差”区域的耕地基础条件好，通过整治能较好的提高区域耕地质量，增加产能，但是区位条件差，经济发展水平低。而“耕地质量高、整治潜力低、投资环境差”的区域，耕地本底条件较好，通过整治从一定程度上促进生产能力提高，但是投资环境相对较差，这两类区域农户实施耕地整治的积极性较高，适合由农户主导进行耕地整治实施，整治后应鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，为发展多种形式适度规模经营打下基础。

农户主导的耕地整治项目应控制项目规模，严格保护耕地，注重改善农业生产条件，加强配套设施建设，以耕地质量提高、粮食增产、农民增收为目标，进一步完善农田基础设施，改善农民生产生活环境，积极鼓励农户自发开展以“小块并大块”为主的田块合并与平整、土地承包经营权调整，并推动土地适度流转和规模经营。

农户主导的耕地整治投资实施模型应由政府主导进行投资，采取“政府投资、农户实施”的方式进行整治，可以由农民组织提出申请，土地管理部门进行统一规划，再由群众具体实施建设，统一资金管理，边建边补。农户为主导的耕地整治模式实施与区域经济发展阶段、用地状况和规划等因素相关，也受区域经济发展水平和政府领导力等关键因素的影响。开展耕地整治要从各地实际出发，综合考虑高标准基本农田建设管理情况、资金保障能力和项目申报情况，安排乡镇和行政村组织得力、农民积极性较高的地区先行开展，取得经验后有序推开。

6 结论与讨论

本文结合中国耕地整治投资实施中的实际情况及存在问题，结合中国耕地整治投资实施的主要主体，从主导产业、耕地质量、整治潜力和投资实施环境4个方面出发，将耕地整治投资实施模式划分了政府主导型、新型农业经营主体主导型和和农户主导型三种类型，并对各种类型的适应环境和优劣势进行了详细阐述，研究对于指导中国耕地整治项目立项及投资实施有重要意义。

以政府为主体投资实施的耕地整治对于改善区域耕地质量、提高耕作条件，促进区域经济发展有重要的作用，与传统土地整治模式相比较，社会力量投资实施耕地整治项目可按照社会投资主体的实施计划启动项目实施。此外，社会投资实施模式将项目的组织、管理和实施全部下放至投资实施主体，县市区国土资源部门可更好地履行指导和监督职能。社会投资实施模式可以取消招投标环节，开工建设时期灵活，可以缩短施工准备期。同时，社会投资实施的耕地整治项目由耕地使用主体进行实施，整治信息公开透明，施工工艺和水平符合投资主体的利益和要求，大大提高了施工效果。

但是，社会力量参与投资实施耕地整治也有一定的限制，首先，实施耕地整治需要大量资金投入，对于一般社会力量难以承受，整治过程中面临资金筹集难度大，并涉及财务税费改革等问题；其次，由于缺乏成熟的施工体系，项目工程质量，施工工艺水平和施工质量难以统一；另外，目前的相关政策依据和配套制度文件尚不完善，社会力量投资实施耕地整治过程中遇到较多制度保障问题，项目实施也会遇到与现政策法规相冲突的问题。因此，社会资本投资实施需要国土部门进行合理引导，并由县级国土资源部门作为监督管理单位，负责项目实施管理工作，提高实施过程中的专业性，由专业监理单位监督项目工程质量，国土等相关部门进行验收，切实保证工程质量。

总而言之，将社会力量引入到耕地整治投资实施中是对耕地投资模式的重要探索，也是目前对于传统耕地整治模式的重要补充形式，对于创新土地整治投资模式，提高资金效率，但新模式有一些不成熟的地方，需要在实践中不断完善，逐步索适合中国特色的投资模式，促进中国的耕地整治与现代农业发展。

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（本文责编：陈美景）

The Investment and Implementation Model and Path Analysis of Cultivated Land Consolidation in China

TANG Xiu-mei1，2，3，4， PAN Yu-chun1，2，3，4， LIU Yu1，2，3，4， GUAN Ning5， WEI Yong5
（1. Beijing Research Center for Information Technology in Agriculture， Beijing Academy of Agriculture and Forestry Sciences， Beijing 100097， China； 2. National Engineering Research Center for Information Technology in Agriculture，Beijing 100097， China； 3. Key Laboratory of Agri-informatics， Ministry of Agriculture， Beijing 100097， China；4. Beijing Engineering Research Center of Agricultural Internet of Things， Beijing 100097， China；5. Bureau of Land and Resources of Shouguang， Shouguang 262700， China）

The purpose of this paper is to analyze the investment implementation model and path of the cultivated land consolidation（CLC）in China， in order to serve the implementation and reasonable arrangement of land remediation projects and to promote land consolidation efficiency， as well as to improve the utilization efficiency of funds. The method used in this paper is theoretical analysis and case study. The result is: 1）China's CLC investment implementation models are categorized into three types， namely new-type agricultural operation subject led model， government-led model and farmer-led model. 2）A systematic analysis of implementation paths for various models is conducted. Results showthat it can instruct regional CLC investment implementation and enhance implementation efficiency of cultivated land investment. It is concluded it is an important trial of the cultivated land investment mode to integrate the social force into investment in the implementation of CLC， which contributes to the innovation of land consolidation investment mode and the increase of capital efficiency. But it needs to be gradually improved in practice so as to find an appropriate way to implement the investment of CLC in China.

land consolidation； investment； implementation； potential

F301. 2

A

1001-8158（2016）08-0056-07

10.11994/zgtdkx.20160921.131157

2016-05-20；

2016-07-18

国家自然科学基金（41301093，41401193）。

唐秀美（1982-），女，山东莱芜人，博士，助理研究员。主要研究方向为土地利用与土地信息技术。E-mail: tangxm@nercita.org.cn

潘瑜春（1971-），男，安徽歙县人，研究员。主要研究方向为土地信息技术。E-mail: panyc@nercita.org.cn