征地利益冲突：地方政府与失地农民的行为选择机制及其实证证据

鲍海君，方 妍，雷 佩

（浙江财经大学公共管理学院，浙江 杭州 310018）

征地利益冲突：地方政府与失地农民的行为选择机制及其实证证据

鲍海君，方 妍，雷 佩

（浙江财经大学公共管理学院，浙江 杭州 310018）

研究目的：构建地方政府与失地农民在征地中的行为选择机制，为征地利益冲突的缓解提供规制策略。研究方法：博弈论、案例分析法。研究结果：理论分析和实证证据表明，提高失地农民维权意识，降低失地农民维权成本，构建合理有效的违法征地行为处罚机制，能有效增加失地农民的征地收益，控制地方政府的违法征地冲动。研究结论：（1）在全面依法治国过程中，普及相关征地法律知识，提高失地农民组织化程度，畅通失地农民利益表达机制，能降低失地农民的维权成本；（2）完善现有土地督察制度，构建事前预防、事中监控、事后追惩的一体化惩罚体系，能加强对地方政府违法征地的整体性约束。

土地管理；征地冲突；博弈模型

1 引言

“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定”［1］。当前，中国正处于全面深化改革、经济发展方式转型的现代化进程中，这一历史演进引起了社会经济结构的两项巨大变化：以农业转向非农业为主的工业化过程，从农村人口向城市人口转变的城市化进程。随着城市化的快速推进，土地作为重要的经济资源在不同部门中的收益差距日趋明显，非农用地收益远远高于传统农用地收益。当前社会经济发展对土地的需求量居高不下，农地征收为中国工业化和城市化的快速发展提供了大规模非农建设用地保障。然而，现行的征收制度和土地出让制度存在明显的“双轨”特征，即土地征收计划方式和土地出让市场方式的双轨运行，这一特征使得土地征收和土地出让价格有较大差距。经济因素叠加社会转型引发的不确定和风险，在城乡结合部产生了大量的以利益诉求为主要特征的征地冲突［2］。

在征地中，作为利益相关者的地方政府、失地农民群体、开发商以及农村集体经济组织等矛盾较为突出，对利益相关者的冲突研究一直是学术界关注的焦点。20世纪50年代美国社会学家Coser［3］最先提出了冲突理论，这是一种与结构功能分析相结合的社会冲突分析模式。帕森斯［4］指出冲突是健康社会的“毒瘤”，达伦多夫［5］基于权利冲突理论提出了消除“病态”恢复“常态”的冲突协调机制。事实上，所有冲突都有两个或两个以上局中人，各局中人在冲突系统中相互作用、相互制约［6］。因此，学者们提出采用博弈论构建系统性、结构化模型来解释征地冲突现象，以预测分析冲突的可能解。当前学术界针对征地利益博弈的研究主要包括静态博弈和动态博弈两方面，如谭术魁等［7］将静态博弈模型引入中国农村征地冲突解决机制，而李红波［8］则对征地过程运用了动态博弈的方法。

从现有研究文献来看，博弈论与实证证据相结合的征地冲突研究仍存在较大空间。本文将融合冲突理论和博弈论，以地方政府和失地农民在征地过程中的利益冲突为主线，构建博弈模型对征地中二者的利益冲突进行博弈分析，寻求最优均衡解，并以NH城际铁路（CX段）征地项目为例，验证博弈模型，以期为当前土地征收中地方政府与失地农民利益冲突化解提出对策。

2 征地中地方政府与失地农民利益关系分析

地方政府与失地农民都是征地活动的重要参与者，是征地冲突中的主要利益相关者。地方政府与失地农民的利益关系不仅涉及到二者本身，还涉及开发商与农村集体经济组织。

2.1 地方政府与失地农民的利益关系

2.1.1 失地农民数量扩大化：地方政府的土地财政驱动 城市化过程中土地资源价值分异不可避免地导致了土地由传统低价值部门向新兴高价值部门转移。由于当前中国集体农地产权归属问题仍未得到明确界定，土地很难按照市场化途径实现完全市场交易，因此地方政府填补空缺承担起土地价值转移中间人的角色。中间人角色与财政分权意识融合，迅速点燃了地方政府对财政利益的追求。在农地征收过程中，地方政府成为追求自身利益最大化的利益主体之一，利用垄断性行政权力与相对方利益相关者特别是失地农民进行土地增值利益的博弈。

按照中国现行法律规定，地方政府为了公共利益的需要，可以按照相关规定启动征地权，然而征地中的自由裁量权并没有得到法律的严格管控。从现状看，较多地方政府迫于财政压力，在法律漏洞下对农地过度征收转用，导致了失地农民数量快速增长。

2.1.2 失地农民困境严峻化：地方政府的双重身份 农地征收过程中，地方政府扮演着双重角色：其一是利益竞争者，参与农地征收的利益分配；其二是竞争规则的制定者，从制度上保障自身利益。

在征地制度改革中，农地征收在按照原用途补偿的基础上，进一步考虑了区位等因素，事实上提高了发达地区的征地补偿标准，但欠发达地区补偿标准提高极为有限。有些欠发达地区因为财政紧张等因素利用集体土地产权的模糊性、隐蔽性截留征地补偿款，使得失地农民处境更为严峻。

当前地方政府对失地农民的主要安置方式可概括为货币安置、留地安置、就业安置3种，而其中一次性货币安置是常用方式。选择一次性货币安置，地方政府内部可操作空间更大。调查表明［9］，如果成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为100%，拥有集体土地使用权的失地农民只得5%，拥有集体土地所有权的农村集体经济组织得25%—30%，剩下60%—70%为政府及各主管部门所得。

2.1.3 失地农民可持续发展缓慢化：地方政府的公共服务缺失 在世界各国的实践中，为了公共利益征地是较为通行的做法。但在启动征地权的同时，地方政府也需要履行对失地农民管理与服务的职能。常用的一次性货币安置方式，对于缺乏理性消费观念的失地农民来说难以解决持续发展问题，这些问题包括失地农民的市民化问题、社会保障问题、就业技能问题等。

失地农民的生活方式、就业方式、身份和心理状态介于传统农民与普通市民之间，户籍上的市民身份却并未满足其社会保障福利要求。失地农民市民化问题与社会福利保障不到位问题均为地方政府公共服务缺失的重要体现。此外，由于失地农民缺乏必要就业技能，缺乏未来生活规划，手握征地拆迁补偿款甚至陷入炫耀性消费、赌博等不良生活习惯，成为全社会的不稳定因素。地方政府将如何为失地农民提供就业培训、辅导与支持是检验其公共服务是否完善的标准之一，而建立失地农民社会保障体系，既可使他们获得基本的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展［10］。

2.2 利益相关者征地利益冲突的分析

在征地中，地方政府可以选择合法征地或违法征地；失地农民可以选择维权或不维权。但是在实际的征地行为中［11］，地方政府作出的最大可能决策是将那些具有社会价值属性的土地资源进行征收。从实践角度看，土地征收产生的社会矛盾与地方政府“以地生财”行为关系密切［12］。此时，失地农民为了维护自身权利选择维权行为，这样就产生了地方政府与失地农民的征地利益冲突。

图1 参与征地补偿标准制定的利益主体间关系示意图Fig.1 The relationship between stakeholders of ruling farmland-acquisition compensation standard

由图1可看出，在征地中，相关利益主体包括地方政府、失地农民、开发商以及农村集体经济组织，4者之间存在相互作用关系。

首先从地方政府角度出发，当前城市建设用地规模剧增直接推动了部分农村土地以合法或非法、公开或隐蔽等手段被征为城市建设用地［13］。除了失地农民以外，一定程度上地方政府也可以被认为是“理性经济人”，他们不仅是征地博弈制度的制定者和维护者，也是征地中土地增值收益的追逐者。在这场不公平的博弈中，地方政府对失地农民可采取合法征地与违法征地两种途径，享有制度设计权利的地方政府优先占领了博弈中的主动权，控制整个博弈动态发展并获取博弈最大收益［14］。在征地行为下地方政府与开发商在具有共同目标的前提下分别行动，因而二者之间必然存在通过博弈以最大化自身利益的行为。地方政府对开发商可采取寻租或不寻租的方式，相应地开发商可选择常规手段或灰色手段对政府决策进行干预。农村集体经济组织一方面需要考虑村集体内失地农民的利益以获取其支持，另一方面还要考虑使其自身利益最大化。因此地方政府与农村集体经济组织之间存在合法或违法征地以及接受或不接受征地两种关系。

其次从失地农民角度出发，在与地方政府的博弈过程中，失地农民对政府的合法或违法征地行为可采取维权或不维权方式来捍卫自身权益，虽然现实中他们的维权方式有限，上访渠道不畅；失地农民与开发商之间也存在相关的利益竞争关系，开发商为降低成本绕开地方政府部门，对失地农民进行常规手段或灰色手段控制，失地农民可采取接受或反抗方式；失地农民与农村集体经济组织在共同利益目标下多持统一态度，然而共同态度的达成离不开二者之间互相竞争与妥协，农村集体经济组织采用合法或违法执行征地政策，而失地农民对此采取接受或反抗的方式。

3 地方政府与失地农民征地利益冲突的博弈分析

3.1 模型构建

在博弈中，经济主体的决策不仅受其他经济主体的影响，反过来又会影响其他经济主体的决策。本文将在现有文献的基础上［7-8，13-14］，构建博弈模型并给出实证证据。

3.1.1 博弈参与人 参与人也称为博弈方，是指在博弈策略中具有独立决策、对征地博弈模型中自身和对方的特征、策略空间以及支付函数有准确的认知能力，追求自身利益最大化来进行行为选择并能承担后果的决策主体。在本文模型中，参与人主要为地方政府与失地农民。

（1）地方政府。地方政府对征地活动可采取合法或违法两种方式，在理性状态下，地方政府会追求自身利益最大化；

（2）失地农民。失地农民可对地方政府合法或违法征地采取维权或不维权的方式，在理性状态下，失地农民同样追求自身利益最大化。

3.1.2 信息结构 尽管在现实中地方政府与失地农民之间存在着土地价值、市场行情、征地政策等信息不对称的情况，但双方主体都可以通过付出不同成本来获取这些信息。为了便于分析，在本模型中假定信息是对称的，是完全信息下的静态博弈。

3.1.3 博弈策略 博弈策略是指各博弈方可选择的策略总和。本模型中，地方政府和失地农民的策略包括：地方政府合法或违法征地，失地农民维权或不维权。博弈双方采取不同的策略以保证自身利益最大化。

3.1.4 收益函数 博弈方的收益是指其在做出博弈策略抉择后的收益（正或负），是博弈方策略的行为函数。用Ei来表示博弈模型中第i个博弈方的收益，则地方政府与失地农民在征地行为中的收益分别为E1和E2。

博弈方的收益支付存在以下两种情景：

（1）地方政府合法征地，失地农民不维权，此时双方的效用均为0，此为本文模型假设的基准点；

（2）地方政府违法征地，存在以下两种情景：

失地农民不维权时，失地农民收益为0，地方政府收益为S（S＞0）；

失地农民维权时，假定地方政府必将受罚，惩罚金额为K（K＞0）。失地农民维权成功，设征地补偿为V①此时的征地补偿V为失地农民维权成功后新的征地补偿款，大于不维权行为下的征地补偿款。（V＞0），维权成本为C（C＞0）；若维权失败，征地补偿为0，维权成本为C（C＞0），此时失地农民征地收益期望函数为：E = P（V - C） - （1 - P）C + 0 = PV - C。

3.1.5 模型建立 根据以上利益支付中地方政府与失地农民的收益分析，建立博弈模型（图2）。

图2 地方政府与失地农民的博弈模型Fig.2 The game model of local government and land-lost peasants

3.2 模型分析

3.2.1 博弈模型的均衡 根据上文建立的博弈模型，求解纳什均衡：

（1）当失地农民维权时，地方政府受罚金额为K（K＞0），则收益为-K，此时地方政府将选择合法征地；而当失地农民不维权时，地方政府将额外获得征地补偿款S（S＞0），地方政府将选择违法征地。

（2）地方政府选择合法征地时，由于-C＜0，失地农民选择不维权；当地方政府违法征地时，失地农民则根据收益期望函数进行行为选择：

当PV - C＜0（即0≤P＜C/V≤1）时，无论地方政府采取合法或违法征地，失地农民都将选择不维权；其中失地农民选择不维权时，地方政府将选择违法征地，此种情景下地方政府与失地农民的博弈模型为纯策略纳什均衡；

当PV - C = 0（即0≤P = C/V≤1）时，失地农民维权与不维权的选择概率都为0.5，不讨论该情景；

当PV - C＞0（即0≤C/V＜P≤1）时，此时模型存在混合策略纳什均衡。即当地方政府选择合法征地时，因为-C＜0，失地农民选择不维权；而当地方政府选择违法征地时，因为PV - C＞0，失地农民选择维权。

此情景下假设地方政府违法征地的概率为X（0≤X≤1），失地农民维权的概率为Y（0≤Y≤1），那么：

X（PV - C）-（1 - X）C = 0 得出：X = C/PV

（1 - Y）S - YK = 0 得出：Y = S/（S + K）

由上述公式可得，地方政府违法征地的概率为C/PV，合法征地的概率则为1 - C/PV；失地农民选择维权的概率为S/（S + K），不维权概率为1 - S/（S + K）。

综上，地方政府与失地农民纳什均衡分为以下两种情景：

均衡1：当0≤P＜C/V≤1时，存在纯策略的纳什均衡，即地方政府违法征地，失地农民不维权；

均衡2：当0≤C/V＜P≤1时，存在混合策略纳什均衡：地方政府违法征地的概率为C/PV，合法征地的概率则为1 - C/PV；失地农民选择维权的概率为S/（S + K），不维权概率为1 - S/（S + K）。

3.2.2 模型结果 当前，中国正处于城市化和工业化高速发展时期，需要征收大量农村土地，增加土地资源储备。纯策略均衡状态（均衡1）不符合现阶段国情，地方政府违法征地却不受失地农民维权控制，征地将朝着恶性方向发展，二者关系更加紧张，不仅导致失地农民自身利益受损，还会引发较大范围的土地安全、粮食安全、社会安全风险等。

均衡2为地方政府与失地农民征地博弈中达到纳什均衡的选项。在此选项中博弈双方均具有一定的概率选择自身行为以追求利益最大化。

此时，得出地方政府与失地农民的实际征地收益E1和E2分别为：

因此，从公式中可以提炼以下两种方法控制博弈双方的行为选择，实现纳什均衡：

方法一：在失地农民维权成功概率P一定的情况下，失地农民的维权成本C与征地补偿V的比值决定了博弈双方的行为选择——当C/V的值越小，失地农民选择维权的可能性越大，地方政府选择合法征地的可能性就越大，越有可能实现博弈双方的纳什均衡。因此，当：

维权成本（C）变小，征地补偿（V）不变，C/V变小；

维权成本（C）不变，征地补偿（V）增加，C/V变小；

维权成本（C）与征地补偿（V）同时增加，但后者幅度大于前者，C/V变小。

事实上，征地补偿标准的提高反而会在一定程度上麻痹失地农民对地方政府违法征地行为的反感。与维权成本降低相比，提高征地补偿标准难以激发失地农民的维权意识，因此本文将降低维权成本作为方法一。

方法二：构建合理有效的违法征地行为处罚机制，提高地方政府违法征地的成本①此时的惩罚成本主要是指地方政府被查处后重新发放至失地农民手中的金额K。。此时，地方政府由于失地农民的维权行为将受惩罚，惩罚金设为K（K＞0）。K将以征地补偿方式返还至选择维权的失地农民手中，意味着征地收益得以二次分配，失地农民的利益因惩罚力度的提高得到增长。

4 实证证据：以NH城际铁路（CX段）征地为例

4.1 案例基本情况

NH城际铁路建设（CX段）是CX县一项重点工程。涉及该县4个镇11个沿线行政村和县经济开发区，征地农户共187户，征收土地面积725.37亩，以及200亩临时用地。

笔者实地调查了该项目中被征地农民和该县政府之间的征地利益矛盾，通过被征地农民征地收益的调整，验证了地方政府与失地农民实际征地收益函数的变化。

针对NH城际铁路（CX段）征迁项目时间短的特点，县征迁小组提前入户调研11个行政村，按照征地拆迁程序开展征地信息公示、实地丈量等工作。按征地片区划分和土地等级评估，确定征收的725.37亩土地平均出让金为150万元/亩，总额为150万元/亩×725.37亩=108805.5万元。每个被征地农民得到土地出让金总额的10%—15%，每亩土地的补偿金额幅度在15万—22.5万之间，统一采用货币补偿方式。

在此次调查的100位被征地农民中，被征地数量在2亩—3亩的农民共87户，每户得到的征地补偿在30万元—67.5万元之间，直接签订协议搬入安置房。被征地量少于2亩的农民共13户，每户得到的征地补偿少于30万元，最少的为10万元，这部分农户在征地中有上访、拒签等维权行为。在上级政府督办压力下，县政府与维权农户协商，最后每户获得5万元以内的额外补偿。最终，所有农户都与县政府签订了征地合同。

4.2 案例分析

此次NH城际铁路（CX段）征地项目中的地方政府存在较为隐蔽的违法行为，部分失地农民选择了能力范围内的维权行为，符合博弈模型及收益函数成立的假设条件。在以上条件下选取两位维权成功的失地农民：

（1）被征地量均为1亩；

（2）在两者采取了维权行为后，获取相同的额外补偿金额，为5万元（记为K）。农民m的征地补偿增至15万元（记为Vm），农民N的征地补偿增至22.5万元（记为Vn）；

（3）假设维权成功的概率P为一确定常数。土地出让金为150万元/亩（记为S），维权成本为1.2万元，此时有：Vm= 15万元，Vn= 22.5万元，S = 150万元，K = 5万元，C = 1.2万元。根据以上条件，在地方政府选择违法征地、失地农民选择维权的情景下，得出地方政府与失地农民的实际征地收益函数变化为表1和表2。

表1 地方政府的实际征地收益 单位：104元Tab.1 Actual revenue of local government in farmland-acquisition unit: 104yuan

表2 失地农民的实际征地收益 单位：104元Tab.2 Actual revenue of land-lost peasants in farmland-acquisition unit: 104yuan

从地方政府的实际征地收益（表1）和失地农民的实际征地收益（表2）来看，当地方政府违法征地，失地农民选择维权行为时，两者的实际征地收益由C/V决定：

（1）两者的征地收益始终大于0；

（2）C/V的值越小，地方政府违法征地的可能性越低。此时地方政府的收益值E1= （S - K）（C/PV）降低，而失地农民的收益值E2= ［S/（S + K）］（PV - C）增高，征地收益得以重新分配；

（3）失地农民的最大征地收益出现在最大征地补偿发放时，此时C/V最小。

以上结论验证了地方政府与失地农民博弈的纳什均衡，符合讨论的促使C/V变小的情景。

5 结语

本文阐明了失地农民与地方政府在征地中的行为选择机制。实证证据表明失地农民的维权行为在上级政府部门的介入下部分实现了其目标，并在一定程度上抑制了地方政府的违法征地冲动，征地利益分配实现了纳什均衡。为缓和征地行动中地方政府与失地农民的利益冲突，本文得出两点政策启示：

（1）提高失地农民维权意识，降低失地农民的维权成本。失地农民维权意识的提高与维权通道的多样化为失地农民保障自身利益、揭发地方政府违法行为提供保障，维持博弈天平均衡。首先，应从法律途径上为失地农民普及相关法律知识，为失地农民提供多种方式的法律援助，提升失地农民自身维权意识；其次，通过社区建设提高失地农民组织化程度，增加集体谈判的可能性，降低博弈成本；此外，还应更加畅通失地农民的利益表达机制，为失地农民维权的合理发声提供平台和渠道。

（2）构建合理有效的违法征地行为处罚机制，提高地方政府违法征地成本。地方政府的规则制定者身份为其谋取的私利远超其违法征地的成本，这将进一步刺激各地政府违法征地的侥幸心理。因此，必须完善现有土地督察制度，将土地利用纳入地方政府的政绩考核，采取互联网大数据技术、地理信息技术对土地利用行为进行动态监控，从而构建事前预防、事中监控、事后追惩的一体化惩罚体系，加强对地方政府违法征地的整体性约束。

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）：

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（本文责编：王庆日）

The Conflicts of Farmland-acquisition: Behavior Mechanism of Local Government and Land-lost Peasants and Its Empirical Evidence

BAO Hai-jun， FANG Yan， LEI Pei
（College of Public Administration， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

The purpose of this study is to establish a behavior mechanism of local government and land-lost peasants during farmland-acquisition. Suggestions are provided to counter the conflicts of farmland-acquisition. The method of the game theory and case analysis were employed.The results from theoretical analysis and empirical evidence indicate that improving consciousness， reducing cost of peasants' rights protection and strengthening punishment of local government's illegal behaviors in farmland-acquisition can improve land-lost peasants' income and control local governments' illegal acquisition behaviors effectively. It concludes that propagating legal knowledge of land acquisition to land-lost peasants， establishing land-lost peasants' organization and building their interest claiming mechanism can reduce the rights protection cost； building land supervised system which includes ex-ante prevention， mid-stage monitoring and ex-post punishment can reinforce comprehensive constraint of local governments' behaviors in farmlandacquisition.

land administration； conflicts of farmland acquisition； game model

F301.2

A

1001-8158（2016）08-0021-07

10.11994/zgtdkx.20160922.104658

2016-06-03；

2016-07-21

国家自然科学基金（41371187） ；浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）（2016R414041）。

鲍海君（1977-），男，浙江台州人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策研究。E-mail: baohaijun@sina.com