不同征地合作模式社会成本分析

徐一丹，姜 海

（南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095）

不同征地合作模式社会成本分析

徐一丹，姜 海

（南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095）

研究目的：运用制度经济学和交易费用理论，从治理结构层面比较分析不同征地合作模式的社会成本，剖析现行征地制度的效率难题，探索征地制度改革方向。研究方法：比较研究、逻辑分析。研究结果：（1）政府—农民关系与合作方式决定征地的社会成本内容与阶段分布；（2）强势政府模式与弱势政府模式的社会成本均较高，平等合作征收模式的社会成本较低；（3）政府—农民地位不对等加大征地的社会成本。研究结论：（1）社会成本上升将成为倒逼征地合作模式改革的重要因素；（2）提升农民参与、谈判权利，建立政府—农民合作征收模式是征地制度改革的重要方向。

土地管理；征地；合作模式；社会成本；治理改革

强制性征地有利于降低政府获取土地的时间成本，确保了中国工业化、城镇化的快速发展。但近年来由于农民产权意识的增强以及受其他外部因素的影响，征地活动的成本快速上升，土地增值收益分配引发的社会冲突不断加剧［1］，强制性征地模式的“效率”优势明显削弱。据调查，征地引发的群体性事件占全国农村群体性事件65%以上［2］。为此，学者们对被征地农民的意愿与影响因素［3］，失地农民权益保障［4-6］等进行了广泛探讨，从补偿标准改革［7-9］、征地程序规范化［2，10］等方面提出政策改进建议。但现实表明，尽管各地征地补偿标准不断提高，征地安置方式不断调整，当前征地管理模式的社会冲突问题并未得到根本解决。鉴于此，本文从治理结构（征地参与主体、谈判地位、权利关系）、交易机制与社会成本的关系出发，比较不同征地合作模式的社会成本差异，为国家征地制度改革提供参考。

1 基于政府—农民关系的征地合作模式分类

征地过程中，因地方政府与农民的权利关系、相对谈判优势与行为选择不同，过程及征地结果表现出差异。目前被征收农民多被动进入征地博弈过程，地方政府在征地博弈中占据主导地位，表现出“强势政府”行为特征。同时，个别地区也出现了农民在征地博弈中占据主导地位的现象，地方政府倾向于尽量满足农民合理需求，避免农民上访或更加严重的社会冲突，表现出“弱势政府”行为特征。理论上，不能排除政府与农民权力关系和谈判地位相对平等的情形。根据征地过程中主体权利关系、信息对称程度与谈判地位、征地程序与结果等，从地方政府与农民的关系出发将征地管理划分为强势政府模式、弱势政府模式与平等合作模式（表1）。

表1 基于政府—农民关系的征地合作模式分类Tab.1 Classification of land acquisition cooperation modes based on relationship between government and farmers

1.1 强势政府模式

强势政府模式下，征地由政府发起，补偿方案也完全由政府制定，征地双方信息严重不对称，农民几乎没有谈判权，征地结果与补偿方案完全由政府主导。必要时，根据农民对征地的配合情况，政府可以采取强制征收保证征地顺利进行。该模式下征地可以简化为下列过程：（1）征地前阶段，政府发起征地并开展被征地农民、村集体信息前期调查，发布《拟征地告知书》，被征收农民根据《拟征地告知书》等了解现行征地政策；（2）征地中阶段，征地方案批准后，政府发布《征地公告》、《征地安置补偿方案》，被征收农民根据政府提出的补偿方案与政府进行谈判。由于政府强势、农民弱势，农民往往不得不接受征地。若农民不配合，在此阶段会产生抵制征地的行为；（3）征地后阶段，政府与农民签订《补偿安置协议》后，如果农民对征地程序与补偿方案等不满，将通过诉讼、上访等形式维护权益，矛盾严重情况下会发生过激行为（图1）。

1.2 弱势政府模式

弱势政府模式下，征地首先要得到农民正式或非正式的同意，农民实质享有参与权、谈判权。由于双方信息不对称，政府需要耗费时间来了解农民征地补偿的真实意愿与“底线”。在制定补偿方案前，往往遵循“协商先行”原则，政府需听取农民的补偿意愿，再结合国家法律、法规规定来制定补偿方案，与农民就补偿方案达成一致后才进入材料报批等程序。其一般过程可简化为：（1）征地前阶段，政府意图征地，但需在农民同意征地后才发布《拟征地告知书》，农民根据《拟征地告知书》等了解现行征地政策；（2）征地中阶段，政府通过反复谈判了解农民补偿意愿，制定补偿方案，与农民达成一致后签订《补偿安置协议》，政府再将相关材料（其中必须含有农民签订的补偿安置协议）提交审批，征地方案批准后发布《征地公告》、《征地安置补偿方案》；（3）征地后阶段，农民如果对征地工作等表示不满，继续进行调和处理（图2）。

图1 强势政府征地模式的简化流程Fig.1 General process of strong government land acquisition mode

图2 弱势政府征地模式的简化流程Fig.2 General process of weak government land acquisition mode

1.3 平等合作模式

平等合作模式下，政府与农民均拥有参与权、谈判权，且地位平等。无论是政府还是农民发起征地，通过平等谈判，达到信息互通对称，形成双方均可接受的收益分配方案。无论征地成功或不成功，双方共同分担征地成本、收益与风险。合作目的旨在优化土地资源配置，将土地价值最大化。其过程可简化为：（1）征地前阶段，政府或农民发起征地合作意向；（2）征地中阶段，政府与农民就合作形式以及征地成本、收益、风险等谈判，补偿方案共同协商制定；（3）征地后阶段，若对征地存在不满，依据前期协议处理与调和（图3）。

图3 平等合作征地模式的简化流程Fig.3 General process of equal cooperation land acquisition mode

2 征地合作模式与征地社会成本的关系及类型

2.1 征地合作模式与征地社会成本的关系

根据福利经济学理论，行为主体私人成本与其未承担的外部成本共同构成社会成本［11］。征地过程中的许多资源、人力和时间耗费，尽管未形成“价格”，但无疑也是征地的社会成本。征地实质上是一种交易，因此也存在交易成本。近年来，因征地引发的群体性事件和因此耗费的社会资源逐渐增大，表明征地的交易成本十分可观。从政府与农民土地产权交易视角出发，基于政府与农民讨价还价博弈过程，可提出一个征地社会成本分析理论框架。征地的社会成本（T）可以概括为：T=G+F+E。其中G为政府在征地过程中所产生的交易成本，F为农民在征地过程中所产生的交易成本，E为其他外部成本，例如征地对政府信誉的影响和对其他社会资本的侵蚀所导致的公共治理成本增加。

征地的社会成本是政府与农民征地博弈的结果，因此主要取决于征地合作/博弈的模式。不同征地合作模式在社会成本方面的优势与劣势并非一成不变。如果农民因缺乏对产权、政策的了解极度弱势，容易接受较低的经济补偿，在此情形下强势政府模式的征地社会成本将保持在较低水平。但是，随着农民产权意识增强，国家对地方政府行为规范性要求提高并加强农民权益保护，强势政府模式将面临极高的社会成本。弱势政府模式下，如果政府财政状况良好而农民的利益诉求不高（例如只要求补偿农地价值损失），征地的社会成本较低。但是，如果农民的利益诉求高（例如按照房地产开发收益要求土地补偿）而政府财政能力有限，弱势政府模式下征地进展可能极其缓慢，社会成本会不降反增。可见，征地的社会成本取决于政府与农民的博弈，因此征地合作模式选择对社会成本的大小具有显著影响。制度环境（土地产权体系、国家对农民产权的保护力度）、经济社会发展水平、土地市场体系发育（影响双方能够选择的交易方式）和其他外部因素会影响征地合作模式。一定时期征地的社会成本将同时决定于政府—农民的博弈行为与征地的外部环境（图4），但征地合作模式的选择与设计是影响最大、政策可控的因素，尤其值得关注。

图4 征地社会成本的理论分析框架Fig.4 A theoretical framework for social costs analysis of land acquisition

2.2 征地社会成本的类型与分布

交易成本分类主要有三种方式：一是依据对交易成本内涵与表现形式的概括与解释，分为市场搜寻费用、谈判与签约费用，以及合约监督与执行费用等［12］；二是根据交易成本的产生因素，划分为内生性交易成本和外生性交易成本［13］；三是按照行为的发生过程与组织过程，区分为交易前、交易中、交易后的成本［14］。这里，结合方法一和方法三，对征地社会成本类型进行分析。

2.2.1 信息搜寻成本 交易成本源于交易方的“有限理性”或“机会主义行为”。“经济人”有限理性假设认为，交易双方因为各种条件的限制，不可能免费获得交易过程中的所有信息，因而只能在有限信息条件下做出交易决策。机会主义行为是指在信息不对称情形下，人们不完全如实地披露所有信息及从事其他损人利己的行为，如欺诈、谎言等［15］。征地过程中，地方政府与农民在初始条件下的信息不完全对称，政府需要对农民的土地情况及受偿意愿等进行调查了解，为制定征地补偿安置方案提供基础。农民需要对征地政策进行了解，并“打听”政府征地收益、其他（村庄）农民补偿标准等信息，为与政府谈判中“不吃亏”、最大化收益做准备。

2.2.2 签订协议成本

（1）谈判成本。在补偿安置协议签订之前，地方政府和农民将对补偿标准与方式、安置方式等事项进行谈判，这些事项常常成为谈判重点与争议焦点，往往需反复协商，双方都将投入可观的人力和时间。

（2）过渡费用。在现行征地补偿安置中，若选择产权调换方式，政府提供安置房并支付农民临时安置补助费。由于安置房建设周期长，普遍需延长过渡期限，从而产生农民过渡期内费用。

2.2.3 违建成本 征地补偿包含地上附着物。部分农民为了获取更多的补偿金额，不惜违反规定在被征收土地上建造房屋，投入大量违建成本，造成资源浪费。

2.2.4 维权成本 地方政府与农民博弈过程中，农民为维护自身权益或为获取更大的补偿收益，采取不同维权方式所产生的成本。

（1）上访成本。当政府与农民博弈谈判中无法达成一致或者利益相对方违约时，农民为维护自身利益采取个人上访或集体上访方式，所支付的仲裁诉讼、交通、时间等成本。

（2）过激行为成本。政府与农民博弈谈判过程中，因意见无法达成一致，政府采取强制性措施实施征地，农民采取一些过激行为，因过激行为所支付的健康、安全等成本。

2.2.5 执法成本 征地过程中由于农民产生抗争行为，政府为推进征地，根据农民违建、抗争行为等采取一定的执法措施所产生的管理成本。

2.2.6 维稳成本 针对农民为维护自身权益所采取的一系列维权行为，政府为保障征地进行以及社会稳定所支付的管理成本。该成本往往与农民的维权成本具有正向相关性。

在不同的征地合作模式下，社会成本的类型及其在征地不同环节的分布有所区别。根据征地的发生过程与组织过程，可将相关的社会成本分为征地前社会成本、征地中社会成本、征地后社会成本（图5）。

图5 征地社会成本的过程分布Fig.5 Stage distribution of land acquisition social costs

3 不同征地合作模式的社会成本比较

由于各项成本随着征地阶段变化，社会成本指标的构建与比较均基于征地过程进行分析。

3.1 征地社会成本测度内容

社会成本可分为征地前社会成本、征地中社会成本、征地后社会成本，各阶段对应社会成本分别用C前、C中、C后表示。征地社会成本为C前、C中、C后的线性函数：T=F（C前、C中、C后） 。征地社会成本的内容主要包含信息搜寻成本（Csi），签订协议成本（Csa）、执法成本（Ces）、违建成本（Cic）、维稳成本（Cms）、维权成本（Clr）、外部成本（Cec）等。征地社会成本是Csi，Csa，Ces，Cic，Cms，Clr，Cec的线性函数。

表2 征地社会成本测度内容Tab.2 Contends of land acquisition social cost measurement

表3 征地社会成本的测度方法Tab.3 Methods of land acquisition social cost measurement

3.2 征地社会成本测度方法

威廉姆森认为制度分析应重视交易成本的相对性，而不仅是交易成本的绝对量［16］。这里，应用比较交易费用分析方法，对不同合作模式社会成本的差距进行定性比较。结合社会成本的阶段分布，确定征地前、征地中、征地后阶段的社会成本测度方法（表3）。

3.3 不同征地合作模式社会成本比较

综合不同征地合作模式特征与过程分析，厘清不同征地合作模式社会成本分布（表4）。平等合作模式涉及的社会成本类型与内容较少，将其作为比较分析的基本参照。

表4 不同征地合作模式社会成本内容及分布Tab.4 The distribution of social costs under different land acquisition cooperation patterns

3.3.1 征地前阶段社会成本比较 平等合作模式下，因存在平等合作的对话机制，信息处于公开状态，有利于双方便利地获取交易信息。当平等合作的机会增加并形成规模化“市场”，信息搜寻成本将逐步降低。强势政府模式下，政府与农民信息严重不对称，都需承担信息搜寻成本。在农民处于高度弱势时，获取信息的渠道狭窄，投入成本也不高。此时，政府获取农民信息的需求和动力也较小，政府信息成本也较低。但是，随着社会发展及土地权益意识增强，农民获取信息方式从单一的人脉关系拓宽到网络方式等途径，农民信息搜寻成本将上升。政府为了更好地应对潜在的社会风险，也将加大信息搜寻的投入。可见，强势政府模式的信息搜寻成本将会逐渐加大。弱势政府模式下，双方信息不对称，政府为制定更易让农民接受的补偿安置方案，保证征地顺利推进需详细了解农民征地补偿预期等信息，所支付的信息搜寻成本将远高于农民。

3.3.2 征地中阶段社会成本比较

（1）谈判与协议成本。平等合作模式下，政府与农民均可通过市场了解土地增值收益、开发成本等信息，双方的合作方式类似于一般市场交易，政府和农民谈判成本为正常市场谈判费用。强势政府模式下，农民普遍会对政府制定的补偿标准与方案持怀疑和抵制态度，希望通过更多的谈判进一步提高补偿标准。随着农民综合素质、维权意识提升，农民对征地工作不再表现出一味地顺从，抵制行为逐渐增加，政府为减少社会冲突会与农民进行谈判，而农民会采取试错谈判策略了解政府补偿的“天花板”，谈判需求逐渐增加。同时，虽然强势政府模式下的谈判次数、谈判费用会明显增加，但是受到政府征地进度计划的限制。当谈判成本（尤其是时间成本）达到一定规模时，政府可能选择终止谈判而强制征地。弱势政府模式下，政府无法按照强势政府模式的做法单方面决定补偿方案或终止谈判，而农民的预期收益是否合理也缺乏可参照的市场标准，谈判和协议成本主要取决于农民是否存在明确的预期收益及政府能否满足这一预期，谈判过程可能非常漫长并显著提升谈判与协议成本。可见，与平等合作模式比较，强势政府模式与弱势政府模式都存在正常协商之外的博弈过程，二者在该阶段的谈判、协议成本较高，尤其是缺乏强制性谈判终止机制的弱势政府模式。

（2）违建成本。对于社会而言，单纯为增加征地补偿而修建的违法建筑造成严重的资源浪费。平等合作模式下，由于土地市场价值与开发成本等信息对称，不理性的博弈可能导致政府与农民合作失败，违建行为只能增加成本而对收益影响较弱，存在一定的内部控制机制。强势政府模式下，地上附着物单独补偿，成为土地价值补偿的补充，加上农民难以通过正常的谈判提高补偿标准，通过增加违法建筑、地上附着物来提高谈判筹码成为常见的行为选择。弱势政府模式下，虽然农民拥有谈判权，但由于增加违法建筑面积仍然有利于后期谈判，违建也会成为普遍选择。违建属于投机行为，违建规模与农民的谈判权有关，强势政府模式和弱势政府模式都面临着较高的违建成本。

（3）执法成本。平等合作模式下土地开发由政府和农民共同决定，利益分享往往也以市场为参考，因此征地中、征地后阶段的维权、抗争成本低，但会发生协议执行成本，即对双方合作协议执行监督产生的成本。强势政府模式下，政府对农民的违建行为进行事前预防和事后处理（强制拆除）都将产生额外的治理成本。弱势政府模式下，政府往往无法对违建行为进行控制，相应的执法成本较低。

3.3.3 征地后阶段社会成本分析

（1）过渡费用。平等合作模式下，政府与农民的收益密切相关，征地补偿由政府、农民共同分担，征地安置方式以农民自愿选择为主，形式更加多样化，总成本较低。强势政府模式下，农民更加偏好房屋置换安置，安置房建设压力大、周期长，从而也导致较高的过渡费用。弱势政府模式下，农民安置方式选择的形式相对灵活，但是由于土地用途转换的非自发性，仍有较高比例的农民选择房屋置换，过渡费用略低于强势政府模式。

（2）维权成本。强势政府模式下，在与地方政府谈判失败后，因政府强制征地农民会因维护权益选择上访或群体性抗争行为，农民的维权成本高。维权成本与双方谈判博弈的对等程度相关：农民谈判权越小，利益诉求表达渠道越窄，事后就越可能采取激烈行为争取权益。弱势政府模式下，利益矛盾处理前置，征地后阶段一般不会出现大面积的上访维权行为（除非政府违反事前协议）。

（3）维稳成本。强势政府模式下，随着农民维权行为增加，政府必然动用司法、警察等资源，产生维稳成本。维稳成本的大小与农民的维权成本呈正相关性。

（4）外部成本。强势政府模式下，农民与政府信息不对称、利益博弈、维权与维稳冲突等容易导致农民丧失对政府的信任，增加其他社会事务的治理成本，带来显著的外部成本。弱势政府模式下，如果谈判、协议成本过高阻滞城市化和工业化进程，可能对地区经济发展产生不利影响。

3.3.4 不同征地合作模式社会成本综合比较 根据以上分析，对不同征地合作模式的社会成本进行综合比较（表5），可以得到以下结论：（1）征地合作模式决定征地社会成本内容。不同征地合作模式的社会成本内容及其发生阶段存在显著差异。在平等合作模式下不会出现抗争、维权、违建等行为，但是这三类成本在强势政府模式和弱势政府模式下都将显著上升。与强势政府模式比较，弱势政府模式协商先行，矛盾处理前置，征地后阶段的维权与维稳成本较低。（2）强势政府模式与弱势政府模式社会成本显著高于平等合作模式（表5）。从社会成本的类型及规模来看，平等合作模式具有明显优势，并且不会损害政府信任度等社会资本。尽管理论上强势政府模式的社会成本可以控制在较低水平，但是随着农民土地产权意识增强，国家加大农民权益保护力度，强势政府模式的社会成本，尤其是征地后阶段社会成本快速上升，目前已成为社会成本最高的征地合作模式。与强势政府模式比较，弱势政府模式社会成本内容有所减少，且主要集中于征地前和征地中阶段，但是对经济社会发展潜在的外部影响可能较大。

4 结论与建议

本文尝试提出一个分析征地社会成本的理论框架，定性比较不同合作模式社会成本的差异。研究发现，政府与农民的相对地位与合作方式决定征地的社会成本内容与发生阶段；强势政府模式与弱势政府模式的社会成本类型及规模均显著大于平等合作模式。本研究对国家征地制度改革的启示在于：（1）提升政府与农民平等合作地位应该是征地制度改革的重要方向。长期以来，完全由地方政府主导的征地积累了大量的社会矛盾，在现有经济社会环境中已丧失制度优势。部分地区出现了弱势政府征地模式，给予农民充分的参与权与谈判权，但是其社会成本也很高。2016年4月财政部、国土资源部《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的出台，标志着国家政策正在向本研究提出的方向发展。（2）改革治理结构才能有效降低征地的社会成本。无论是强势政府模式还是弱势政府模式，均在现行征地制度治理结构下演化形成，合作模式的调整只是对社会成本的分布阶段与分担情况进行了调整，征地的社会成本总量并未得到有效控制。只有从治理结构层面进行改革，才能有效降低征地的社会成本。广州、上海、杭州等地开展的集体建设用地使用权流转试点，共同点在于提高农民集体的主体地位，让市场之手来协调土地资源配置，降低土地非农化的社会成本。但征地制度要进一步改革完善，不能仅靠地方政府自觉或社会成本倒逼，需要国家从土地产权体系、土地增值收益共享机制等方面进行综合改革。

表5 不同征地合作模式社会成本比较Tab.5 Social cost comparison among different land acquisition cooperation patterns

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（本文责编：王庆日）

Social Costs of Different Land Acquisition Cooperation Modes

XU Yi-dan， JIANG Hai
（China Centre for Land Policy Research， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Purpose of this paper is to explore the reform direction for China's land acquisition system through comparing the social costs of different land acquisition cooperation modes from the perspective of governance structure based on institutional economics and transaction cost theory as well as through analyzing the efficiency dilemma faced by current land acquisition system. Methods of comparative analysis and logical analysis are employed. The results indicate that: land acquisition cooperation mode determines the types of social costs and their stage distribution； social costs of both strong government mode and weak government mode are greater than that of equal cooperation pattern； the unequal status of local government and farmers leads to the increase of land acquisition social cost. It is concluded that social costs could be one of the most important forces triggering China's land acquisition system reform； granting more participation and negotiation rights to farmers and adopting more equal land acquisition mode can be the development tendency of land acquisition system reform.

land administration； land acquisition； cooperation mode； social cost； governance reform

F301.2

A

1001-8158（2016）08-0012-09

10.11994/zgtdkx.20160921.151124

2015-06-10；

2016-07-18

教育部人文社科研究项目（15YJA630023）；中央高校基本科研业务费项目（SK2014003）。

徐一丹（1991-），女，河南洛阳人，硕士研究生。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: 2013109073@njau.edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: jianghai@njau.edu.cn