重庆宅基地退出中农民土地收益保护研究——基于比较收益的视角

王兆林，杨庆媛，王 娜

（1. 重庆工商大学旅游与国土资源学院，重庆 400067；2. 西南大学地理科学学院，重庆 400715；3. 重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆 400067）

重庆宅基地退出中农民土地收益保护研究
——基于比较收益的视角

王兆林1，杨庆媛2，王 娜3

（1. 重庆工商大学旅游与国土资源学院，重庆 400067；2. 西南大学地理科学学院，重庆 400715；3. 重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆 400067）

研究目的：基于理论收益与实际收益比较收益的视角，分析农民退地收益是否存在损失，探讨重庆宅基地退出中农民土地收益保护问题。研究方法：基于重庆市现行的宅基地退出补偿政策，构建退地收益理论模型与实际收益模型，结合实证分别测算农民退地的理论收益与实际收益，计算比较收益，分析农民退地收益是否存在损失。研究结果：（1）理论分析与实证验证均表明，重庆市农民退地比较收益（R农民理论-R农民实际）大于零；说明现行政策下，重庆宅基地退出中农民面临土地收益损失。（2）重庆市农民退地理论总收益为21.44万元/亩，实际总收益为14.81万元/亩，农民退地比较收益（收益损失）为6.63万元/亩；退地补偿偏低是造成农民退地收益受损的主要因素，而复垦成本偏高则是造成农民退地收益损失的次要因素。（3）不同区位区县农民退地比较收益（收益损失）存在差异，区位条件与农民退地比较收益（收益损失）呈现反相关，区位条件好的地区农民退地比较收益（收益损失）更大。研究结论：应从提高宅基地补偿标准、强化宅基地复垦成本控制，实施区域差异化退地补偿与复垦成本拨付措施等方面完善现行的宅基地退出复垦补偿政策，保护退地农民合法土地收益。

土地经济；退地收益保护；比较收益；农民；退地收益损失；重庆市

1 引言

宅基地有偿退出是宅基地制度改革的一项重要内容。当前中国农村宅基地利用普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置废弃等一系列问题，加大了耕地保护的压力［1-2］，实行宅基地资源有偿退出是解决上述问题的重要途径。通过宅基地退出复垦既可以增加区域有效耕地面积，提高农村土地集约利用水平，增加农民财产性收入，又可以将节余的农村建设用地指标经“增减挂”转变为城镇建设用地指标，保障区域城镇化发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等中央政策文件，均明确了农民对宅基地的收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利。从各地实践来看，一些地方由于退地政策不完善，存在退地农民权益受损现象，如何在宅基地退出中有效保护农民土地权益就成了目前学界亟待研究的问题。当前理论界有关宅基地退出中保护农民权益的研究成果总体偏少，主要从资政视角定性开展有关研究［3-5］，方法较单一，理论分析相对缺乏，鲜有从农民退地理论收益与实际收益的比较收益方面考虑农民退地收益受损问题；事实上，只有厘清农民退地收益是否受损，并找到受损原因，才能完善相关政策的措施，真正保护宅基地退出中农民合法土地收益。

鉴于此，本文以党的“十八大”及十八届三中全会提出的改革宅基地制度，提高农民在土地增值收益分配中的比例，保护农民合法土地权益等精神为指导，基于重庆市的实践，尝试构建退地收益理论模型与实际模型，并结合实证分别计算农民退地理论与实际总收益，分析农民宅基地退出收益损失状况，提出完善现行宅基地退出补偿政策，保障退地农民合法土地收益的对策建议，为地方政府完善相关退地补偿政策提供参考。

2 分析框架

2.1 重庆宅基地退出收益分配分析

宅基地退出收益是指宅基地退出复垦，节余的农村建设用地指标，经“增减挂”进入区域农村土地产权交易市场，形成的指标市场化、货币化的价值。本研究所指的宅基地退出收益是狭义的概念。

重庆市农村宅基地有偿退出复垦，经过土地管理部门验收后产生的农村建设用地指标称为“地票”；地票进入重庆农村土地产权交易所，经市场竞争，形成了地票市场化价值。关于地票市场化价值（地票价款）如何分配，重庆市《关于完善地票价款分配的补充意见》（以下简称“意见”）和《关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（以下简称“通知”）均明确复垦农村宅基地及其附属设施用地的地票平均价款扣除复垦项目成本（工程成本、管理成本和融资成本）后，按12万元/亩支付给退出宅基地的农户（农民宅基地退出补偿）；按2.1万元/亩支付给该农村集体经济组织（集体宅基地退出补偿）；若地票交易价款扣除宅基地复垦成本和宅基地退出补偿（农民补偿和集体补偿）后，仍有剩余溢价，则按照85∶15的比例分别再次支付给退出宅基地的农户和集体经济组织。分析上述政策可知，区县政府在扣除必要复垦成本后，不参与地票价款分配，因而参与宅基地退出收益分配只包含农民、村集体两个主体；同时由于地票价款扣除复垦成本后通过直拨方式经由区县政府分别按比例拨付给农民和集体，故农民和集体之间并不存在地票价款利益博弈过程。因而双方具体收益分配额分别为：

农民退地总收益= 农民宅基地退出补偿+地票剩余溢价×85%

= 农民宅基地退出补偿+［地票交易价款-宅基地退出补偿（农民宅基地退出补偿+集体宅基地退出补偿）-复垦成本］×85%。其中，农民宅基地退出补偿=宅基地退出补偿× 12/（12 + 2.1）。

集体退地总收益=集体宅基地退出补偿+地票剩余溢价×15%

= 集体宅基地退出补偿+［地票交易价款-宅基地退出补偿（农民宅基地退出补偿+集体宅基地退出补偿）-复垦成本］×15%。其中，集体宅基地退出补偿=宅基地退出补偿× 2.1/（12 + 2.1）。

2.2 重庆宅基地退出收益模型构建

2.2.1 实际收益模型构建 基于上述分析，按照重庆市颁布的“意见”和“通知”中有关宅基地退出补偿、剩余溢价分配及复垦成本之规定，构建重庆市宅基退出实际收益模型（图1）。OC，而保留P1C'。

模型1显示：宅基地复垦形成的地票，经过农村土地产权交易所的充分市场竞争形成地票平均市场价格OP2，按重庆市“意见”规定，在扣除退地补偿OP1和复垦成本标准P1C'（OC）后，剩余的C'P2的溢价应按照85∶15的比例分别再次支付给退地农户和集体经济组织。因而农民实际获得退地总收益为：

图1 重庆宅基地退出实际收益模型Fig.1 The model of total actual revenue in homestead exit

图2 宅基地退出理论收益模型Fig.2 The model of total theoretical revenue in homestead exit

该模型是依据重庆现行政策构建的农民退地实际收益模型，重庆市各区县实际按照该模型执行宅基地退出收益分配。

2.2.2 理论收益模型构建 通过梳理有关重庆宅基地退出与“地票”等方面的研究成果发现，当前学术界已对重庆宅基地退出中“退地补偿偏低、复垦成本偏高”的问题形成共识（表1）。本文基于重庆现行宅基地退出复垦补偿政策的规定，从解决问题、完善政策的视角出发，在实际收益模型（图1）基础上，“提高宅基地退出补偿标准，降低宅基地复垦成本”，构建重庆宅基地退出理论收益模型（图2）。

表1 有关重庆宅基地退出补偿及复垦成本论断的文献梳理Tab.1 The literature review of claims about the compensation and reclamation cost of homestead in Chongqing

理论收益模型中，鉴于宅基地理论补偿价值受其功能、区位、利用状况等影响，直接测算其功能价值往往存在较大误差，而通过市场反映的宅基地价值更具有合理性，故本文采用市场化的地票交易价格衡量宅基地理论补偿，以此提高宅基地实际补偿标准，故在模型1基础上，将宅基地退出实际补偿由OP1提升至理论补偿OP2，增加了P1P2（ΔP）；同时将宅基地退出复垦成本由OC降低至OC1，降低了CC1（ΔC）。因而在理论模型中，在地票价格维持在OP2水平上，扣除宅基地复垦实际成本P1C'（OC1）和宅基地退出实际补偿OP1后，剩余的C'1P2的溢价应按照85∶15的比例分别再次支付给退地农户和集体经济组织。因而农民理论获得退地总收益为：

2.3 比较收益下的退地收益损失判断

比较实际收益模型与理论收益模型可知，由于OP2＞OP1，且C'1P2＞C'P2，因而有：R农民理论＞R农民实际，显然理论模型中农民退地总收益大于实际模型中农民退地总收益，因而重庆市宅基地退出中农民面临土地收益损失。本文结合实证，分别计算农民退地实际总收益（R农民实际）和农民退地理论总收益（R农民理论），并在此基础上计算农民退地收益损失，分析其主导因素，提出完善现行宅基地退出复垦补偿政策，保护退地农民土地收益的建议。

3 实证研究

3.1 数据来源

（1）调查区选择。为准确地测算农民退地比较收益，实证检验重庆市宅基地退出中农民土地收益是否存在损失，本文选择不同区位条件的区县开展研究。按照重庆市委、市政府确定的“五大功能区战略”发展格局，本文选择区位条件较好的都市功能拓展区的渝北区、区位条件中等的城市发展新区的永川区、区位条件较差的渝东北生态涵养发展区的开县与渝东南生态保护发展区的秀山县进行研究。

（2）数据来源。本文数据来源总体分为两部分：一是有关职能部门公布的统计数据，如《重庆市统计年鉴（2015）》、重庆市农村土地产权交易所的地票交易统计资料，上述统计数据主要用于核算不同区县的宅基地市场化的理论补偿价值。二是实地调查数据，此数据主要核算宅基地复垦实际平均成本。2014年7月—2015年5月课题组分别对开县谭家镇、温泉镇、大进镇、关面镇、河堰镇的235个宅基地复垦项目，永川区陈食街道、双石镇的58个宅基地复垦项目，渝北区茨竹镇的22个宅基地复垦项目，秀山县溪口镇、清溪场镇、岑溪乡、官庄镇的178个宅基地复垦项目进行随机调查，获取重庆市不同区位条件、不同地形条件下的宅基地复垦实际平均成本。

3.2 参量确定

3.2.1 宅基地退出理论补偿价值（OP2）的确定 前述由于宅基地具有功能多样性、区位性、利用程度差异等特征，以其功能价值核算宅基地理论补偿价值，往往存在较大误差，如宅基地出租功能，偏远农区的宅基地出租市场近似为零，升值潜力较小；而通过市场反映的宅基地价值比其功能价值更具有合理性，故本文用宅基地复垦后形成的指标交易市场价格（地票交易价格）来衡量宅基地的理论补偿价值。

课题组通过对重庆市农村土地产权交易所调查，获取2010—2014年重庆市域及其不同区位条件的渝北区、永川区、开县、秀山县4个区县的年度地票交易平均价格数据，并对原始数据进行价格指数平减处理，形成图3。

分析图3，不难发现重庆市地票交易价格存在两大特征：（1）同年度不同区位条件下的4个区县的地票交易价格与同期全市平均交易价格差别不大。2010年4个区县平均交易价格为18.8万元/亩，同期全市平均价格为19.0万元/亩；2012年4个区县平均交易价格为20.3万元/亩，同期全市平均价格为20.9万元/亩。主要原因是不论是区位条件较好的渝北区、中等的永川区，还是区域条件相对较差的开县与秀山县，其宅基地退出复垦后形成的农村建设用地指标都要进入重庆市农村土地产权交易所进行交易。一方面，指标（地票）在拍卖过程中均有统一的年度起拍价，低于年度起拍价不可能交易；另一方面，获得指标（地票）的开发企业，其指标落地或开发项目选址绝大多数在那些符合规划但缺乏建设用地指标的、区位条件较好的重庆市都市功能拓展区，而通常不会将项目选址到偏远的宅基地复垦区域（地票生产区）①《2015年重庆地票分析报告》：“2015年全年使用地票17310亩。都市功能核心区和都市功能拓展区使用地票面积13921亩，占比80.42%；城市发展新区2028亩，占比11.72%；渝东北和渝东南两大生态区1361亩，占比7.86%。”http: //www.ccle.cn/tzgg/tzkb/html-1896/10739.html。；在此过程中，只是区位较差的农村建设用地指标经“增减挂”向区位条件较好的区域转移的过程，地票交易市场在空间上基本是均质的，因而区位条件对地票交易价格影响不大。（2）重庆市地票交易价格虽然存在小幅波动，但总体稳定。2010年重庆市地票均价维持在19万元/亩，到2011年达到24.42万元/亩，2014年又下降到19.11万元/亩。总体来看重庆市地票交易价格存在小幅波动，这主要是由地票市场供需关系决定的②2014年7月—2015年5月课题组通过对重庆市渝北区、永川区、开县、秀山县、巫溪县、铜梁区、黔江区、潼南县、巫山县9区县调查发现，重庆市各区县当前“地票”普遍存在“过剩”问题，由此导致近两年地票交易价格降低。；同时由于地票定价机制中的年度最低交易价格决定了地票价格不可能出现大幅下跌，维持相对稳定。

图3 重庆不同区位条件下地票交易价格Fig.3 The Dipiao price of different location in Chongqing

通过计算可知，2010—2014年重庆市地票交易价格（宅基地退出理论补偿）平均值为21.10万元/亩，这与胡银根等［14］在不考虑期权价值前提下对宅基地退出补偿（功能价值）的测算结果（317.597元/m2，约21.17万元/亩）及陈丽娜等［15］在兼顾效率与公平前提下对宅基地退出补偿标准的测算结果（21.76万元/亩）基本一致。因而，可以用宅基地复垦后形成的指标交易市场价格（地票交易价格）来衡量宅基地退出理论补偿价值。同理求取的2010—2014年渝北区、永川区、开县、秀山县地票交易价格平均值分别为21.40万元/亩、21.08万元/亩、20.17万元/亩和20.17万元/亩，作为4个区县各自的宅基地退出理论补偿（OP2，包括农民和集体的退地补偿之和）。按照“通知”规定，重庆市及其渝北区、永川区、开县、秀山县的退地农民获得的理论补偿应为上述OP2扣除集体退地理论补偿之后的剩余；即为宅基地退出理论补偿的0.85倍，分别为17.94万元/亩、18.19万元/亩、17.92万元/亩、17.15万元/亩和17.15万元/亩。上述退地农民理论补偿与“通知”所规定的，全市一刀切的12万元/亩的农民宅基地退出实际补偿标准相比，显然存在宅基地退出补偿偏低问题。

3.2.2 宅基地复垦实际成本（OC1）的确定 宅基地复垦成本是由省级财政按照政策标准拨付给区县用于复垦及管理的成本，主要包括工程成本、管理成本与融资成本三项内容。工程成本是指工程施工过程、验收系列过程中产生的必要费用；管理成本是指宅基地复垦后，后期国土部门，农村土地整治机构，乡镇、村社等对复垦土地的管理支出；融资成本是指复垦项目前期开发、复垦过程中区县政府（区县土地整治机构）向金融机构贷款融资产生的还贷成本等。

本文宅基地退出复垦实际成本的确定，主要通过2014年7月—2015年5月课题组对4个区县不同地貌类型、不同区位条件下的宅基地复垦项目随机调查获得。调查样本点具体涵盖开县谭家镇、温泉镇、大进镇、关面镇、河堰镇的235个宅基地复垦项目，永川区陈食街道、双石镇的58个宅基地复垦项目，渝北区茨竹镇的22个宅基地复垦项目，秀山县溪口镇、清溪场镇、岑溪乡、官庄镇的178个宅基地复垦项目。具体过程：（1）通过对复垦项目施工方调查获取这4个区县项目样本点的房屋拆除费、院坝拆除费、土地平整费、土地深翻费、农田水利建设费、田间道路建设费及其他工程费的平均支出，累加分别获得这4个区县宅基地复垦工程项目施工平均费用。（2）通过对这4个区县的农村土地整治中心调查获取这4个区县项目前期工作费、竣工验收费、工程监理费、安全配套费、各项管理成本和融资成本的平均支出，以此分别形成其宅基地退出复垦实际平均成本（表2）。

表2 重庆市宅基地复垦实际平均成本 单位：104元/亩Tab.2 The average cost of homestead reclamation in Chongqing unit: 104yuan/mu

分析表2可知，（1）宅基地复垦实际成本各区县存在差异，区位条件较好的区县，宅基地复垦实际成本较高。（2）宅基地复垦实际成本中工程成本所占比例较大，且区位较好区县的工程成本所占实际总成本比例更大，这与区位条件较好的区域人工成本较高存在密切联系。（3）管理成本中的区县、乡镇级村社管理成本存在区位差异，区位条件较差的开县、秀山高于区位条件较好的渝北、永川，这与偏远地区为增加农民收入实施更多的宅基地复垦项目、复垦面积更大有关。（4）融资成本同样存在区位差异，同样存在区位条件较差的开县、秀山高于区位条件较好的渝北、永川，同样是由于偏远地区复垦项目多、面积广，加之地方财政有限，该地区土地整治机构向金融机构融更多资金进行复垦项目运作，由此增加其还贷成本。通过对比复垦实际成本（表2）与全市复垦执行成本（表3），不难发现：（1）区位条件较好的渝北区、永川区工程成本实际高于“通知”执行的1.5万元/亩，而区位条件较差的开县、秀山县工程成本实际低于“通知”执行的1.5万元/亩。这与区位条件较好的地区劳动力成本更高有关。（2）重庆市宅基地复垦管理成本中的区县、乡镇级村社平均管理成本及平均融资成本实际分别低于“通知”规定的、地方实际执行的1.0万元与1.1万元的标准。（3）“通知”规定的、各区县执行的宅基地复垦执行成本（3.7万元/亩）高于宅基地复垦实际成本（2.9万元/亩），这显然存在宅基地复垦成本偏高的问题。

表3 重庆宅基地退出复垦成本标准 单位：104元/亩Tab.3 The standard of homestead reclamation cost unit: 104yuan/mu

4 结论及建议

本文在确定重庆市及其不同区位的4个区县的宅基地退出理论补偿（OP2）和宅基地复垦实际成本（OC1）后，结合《关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》中规定的、全市执行的宅基地退出实际补偿标准（OP1= 14.1万元/亩），宅基地复垦执行成本（OC = 3.7万元/亩），按照由政策构建的退地收益理论模型和实际模型，计算R农民实际、R农民理论，并将农民退地理论总收益（R农民理论）与农民退地实际总收益（R农民实际）核减，计算现行政策下的农民退地比较收益，即退地收益损失（R农民理论- R农民实际），计算过程及结果如表4所示。

分析表4可知：（1）现行政策下，理论分析与实证验证均表明，重庆市及其4区县农民退地理论总收益大于农民退地实际总收益，比较收益大于零（R农民理论- R农民实际＞0），说明现行政策下，重庆市宅基地退出中农民面临土地收益损失。（2）重庆市农民退地理论总收益平均为21.44万元/亩，农民退地实际总收益平均为14.81万元/亩，比较收益为 6.63万元/亩，即重庆市宅基地退出中农民面临土地收益损失程度平均为6.63万元/亩；进一步分析发现，在这6.63万元/亩的损失中，有5.94万元/亩是因退地补偿偏低引起的，因而退地补偿偏低是造成农民退地收益受损的主要因素；而复垦成本偏高则是造成农民退地收益损失的次要因素。（3）不同区位区县的农民退地比较收益（收益损失）存在差异，区位条件与农民退地比较收益（收益损失）之间呈现反相关。区位较好的渝北区、永川区农民退地比较收益（收益损失）较大，分别为6.71万元/亩和6.57万元/亩；反而区位较差的开县、秀山县的农民退地比较收益（收益损失）较小，分别为5.95万元/亩和5.94万元/亩。

因此，本文建议从以下几方面完善重庆市宅基地退出复垦补偿相关政策，保障退地农民合法土地收益：（1）提高宅基地退出复垦补偿标准，试行区域差异化补偿。比照征地补偿标准，按照宅基地退出后农民生活水平不降低原则，尝试建立与宅基地发展权挂钩的弹性补偿机制，提高退地补偿标准；依据各区县经济发展水平，充分考虑区域等因素，实施区域差异化的退地补偿。（2）强化宅基地复垦成本控制，实施区域差异化复垦成本拨付标准。强化对宅基地复垦成本控制，政府通过科学测算，降低宅基地复垦成本拨付标准；建议省级政府为各区县建立专门的复垦成本上缴财政账户，确保剩余成本能够及时入库，并用于后期退地农民生产生活。同时按照各区县区位因素、经济因素实施区域差异化的复垦成本拨付标准，还应建立健全复垦成本执行监督机制。

表4 重庆市宅基地退出农民土地收益比较收益（收益损失）测算表 单位：104元/亩Tab.4 The extent of loss on farmer’ land interests during the homestead exit in Chongqing unit: 104yuan/mu

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（本文责编：戴晴）

A Study of the Protection of Farmers’ Homestead Exit Revenue in Chongqing: Basing on Comparative Revenue

WANG Zhao-lin1， YANG Qing-yuan2， WANG Na3
（1. School of Tourism and Land Resource， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China；2. The College of Geography Science， Southwest University， Chongqing 400715， China； 3. National Research Center for Upper Yangze Economy， Changqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China）

The purpose is to analyze the extent of farmer' land revenue loss during the rural homestead exit to protect the farmers' interests from the perspective comparative revenue. The method is to build a theoretical revenue model and an actual revenue model to measure the theoretical and actual revenue farmers attained from homestead exit. Theresults show that: 1）the comparative revenue of homestead is greater than zero， showing that the farmers in Chongqing are suffering the loss. 2）the theoretical total revenue farmer gained from homestead exit in Chongqing is 214400 yuan/mu，while the actual total revenue is 148100 yuan/mu， so the comparative profit reach 66300 yuan/mu； the main factor that caused the loss is the low compensation and the secondary factor is higher cost of reclamation. 3）the farmer in different location are suffering from different loss， there is a negative relationship between location and the loss of homestead exit. The conclusion is that: local government should raise land compensation standard， should strengthen land reclamation cost control， and should implement the regional differentiated compensation and reclamation costs repayment， in order to protect farmers' interests.

land economy； protection of homestead exit revenue； comparative revenue； farmers； loss of homestead exit revenue； Chongqing

F301.3

A

1001-8158（2016）08-0047-09

10.11994/zgtdkx.20160922.090227

2016-03-15；

2016-05-06

国家社科基金项目“基于微观退地主体的宅基地退出增值收益分享研究”（14CJY043）；重庆市教委高校人文社科规划项目“重庆市集体经营性建设用地入市流转增值收益分配研究”（16SKGH094）。

王兆林（1979-），男，山东临沂人，博士研究生，副教授，硕士生导师。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: wzhaolin@163.com

杨庆媛（1966-），女，云南腾冲人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地整治与土地经济。E-mail: yizyang@swu.edu.cn