基于海绵城市实施途径

金云峰　蒋神　汪翼飞

摘要：海绵城市建设的推进及其实施途径的落实是我国生态文明发展与建设方面的一项内容。在多规合一背景下，市域层面的绿地系统规划作为建设海绵城市的重要实施途径，然而其具体规划对象乃至功能类型仍然没有形成统一认知。通过研究市域绿地的核心概念与相关问题，提出市域绿地不同于单类用地，复合了多功能的市域绿地类型应以主导功能为依据进行分类。

关键词：海绵喊市；绿地系统；市域绿地；绿地类型；多规合一

1.海绵城市建设实施——绿地

“海绵城市”的理论基础是最佳管理措施（BMPs）、低影响开发（LID）和绿色基础设施（GI）。BMPs是指利用绿地控制雨水径流进行生态维护，保护生态及养分，并减少人为活动污染的综合性保护措施。LID是指以由绿地系统、水系统等要素形成的生态系统为基础。从源头控制雨水径流、减少开发影响的开发思路。GI是指自然生命保障系统，是一个由水系、湿地、林地、野生生物的栖息地以及其他自然区。绿色通道、公园以及其他自然环境保护区。农场、牧场、森林、荒野。和其他支持本土物种生存空间组成的相互联系的网络。不论从哪种理论来看，绿地都是海绵城市建设实施的重要对象。

绿地。作为城市中的开放空间体系。其主导功能除了改善和维护城市生态环境的健康外，还承担着市民休闲游憩等功能。当下，城市和乡村的生态问题日益严重。而城市居民的休闲游憩需求在不断上升，休闲游憩延伸至城区外乡村区域，而该区域的绿地由于用地属性复杂，呈现多头管理状态。因此，在城乡范围内进行有效的绿地系统规划关乎海绵城市的建设，更关乎整个城市本身的规划管理。

城乡规划类型众多。互为依存限制。各类专项规划从不同部门、不同侧重点约束着各类城乡的建设活动。但是。由于各专业规划的编制依据及技术规范不同。各规划间的一系列问题造成了规划管理体系和空间资源利用的交叉重叠。由此。规划编制的多规合一应运而生，即将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及环保、产业、市政等专项规划的编制、实施进行融合。

在现有的规划体制下。绿地作为城市建设用地已形成了相对成熟的管理模式，而非城市建设用地的“绿地”由于权属复杂、管理主体不明。亟需明确类型及边界。多规合一的工作需要建立在各功能空间用地边界一致的基础上。因此需要统一城市绿地的类型以及绿地边界的界定。将城市绿地系统规划与城市总体规划进行对接，推进多规合一的土地利用规划。本文将对城市绿地系统中的市域绿地类型进行具体分析探讨，为市域绿地边界划线提供依据。使市域绿地系统能在多规合一的背景下发挥作用，促进海绵城市的建设。

2.市域绿地的核心概念及相关问题

2002年9月建设部下发《城市绿地分类标准》（CJJ/T 85-2002），同年10月建设部下发《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》，并明确规定必须进行“市域绿地系统规划”。进一步将城市绿地系统规划的范围扩展到整个市域。2008年实施的《城乡规划法》打破了城乡二元结构的管理制度。市域绿地系统的作用将得到更好的发挥。从更加宏观的层面来协调城乡关系。

2.1市域绿地的相关定义

2.1.1市域绿地

《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-98）中将“市域”界定为“城市行政管辖的全部地域”。市域绿地作为一种大绿地的概念。是指非建设用地中包含多种不同性质、不具备独立绿地权属的绿化空间区域。并不完全等同于G5。

2.1.2城区绿地与市域绿地

城市行政管辖区域分为“城”与“乡”，对应的绿地即为城区绿地与市域绿地。城区绿地是指城市建设用地规定的G类用地“绿地与广场”，即城区内的公园绿地、防护绿地及广场等公共开放空间。而市域绿地则指城市建设用地以外，即“乡”这部分空间范围内的绿地。

严格来说。城市绿地可看成是城区绿地与市域绿地的总和（图1）。

2.2市域绿地的界定与用地特征

2.2.1市域绿地的界定

“用地”是赋予了一定功能用途的土地。是经目的性改造过的土地。绿地既然具备“用地”属性，则应该是基于绿地主导功能而改造过的土地。因此，绿地是以绿色植物为特征，以土地为承载。拥有明确边界的土地，并具有一定的绿地主导功能。

而非建设用地内的一些林地、农业用地虽拥有明确的绿地特征。却不具备绿地主导功能。因此不能将其简单地统一划归为市域绿地。

2.2.2市域绿地的用地特征

绿地作为一种用地，以土地为载体，一旦在规划图纸上被划出。须对土地进行有目的性的改造。保留并加强其内在功能。剔除不符合、不适应的功能要素。

城区绿地是需要与居住用地、工业用地等建设用地保持平衡占比而存在的土地利用类型，用地功能性质单一并明确；而市域“绿地”（如林地、农业用地等）在被规划为绿地之前。更多是以多性质多类型围合形成的一定区域，区块形式出现。不具备独立的绿地权属，如风景名胜区、农业观光园等。它涉及多类土地使用性质。因此在规划实施中。市域绿地除了应承载与城市绿地相同的功能外，还要承载一些其他功能。

2.3市域绿地的规划内容与方法

在现有体制下，简单套用作为城市建设用地的城区绿地分类方式而进行市域“绿地”分类的规划不具有可操作性。非城市建设用地的绿地系统往往承担着多种功能。而并不如城区绿地的功能性质那么明确。因此市域绿地规划应该拥有针对性的规划理念。

事实上。市域绿地可以是一个空间区域概念，有别于单个的土地利用类型。并可以是几种土地利用类型的组合，同时有着用地载体。可以将其统称为“绿化控制区”，简称绿区。因此在市域绿地系统规划中，只需基于一定目标，在土地利用规划分区基础上以一个或多个用地类型组合出不同的“绿化控制区”并划出空间边界。市域绿地便有了实际意义。成为明确的管控区域。endprint

3.市域绿地的类型

城区绿地与市域绿地存在本质区别。城区绿地是城市建设用地类型的一种，而市域绿地大多是非建设用地，并且大部分是农林生产用地。因此，不能简单沿用城市建设用地的分类方式处理这些农林生产用地的规划问题。

3.1绿地功能发展与功能体系构建

3.1.1市域绿地功能发展态势

绿地有生态安全、防护隔离、风景游憩的功能，这正是与绿化、绿色空间的区别。也是用地跟土地资源的区别。2011年版《城市用地分类与规划建设用地标准》中“绿地与广场用地”（G）针对的是城市建设用地，而建设用地以外的绿地都笼统归人非建设用地。对市域绿地而言，非建设用地的绿地占了极大比重，其主要功能包括满足市民活动的游憩功能、防护自然突发问题的防护功能以及维护城市生态循环的生态功能等。

而对于市域绿地生产功能的解释大都指农林生产。同时还包括一定的园林生产。即为城市绿化建设提供苗圃功能。但市域绿地的园林生产功能并非该绿地的主导功能。市域绿地的主导功能将朝着联系城市间绿地系统的方向发展。以形成可控的更大范围的生态区域。

3.1.2构建市域绿地的功能系统

不论是在城市建设用地以内还是以外，绿地本质上都是为城市及居民服务，为城市各功能用地作配套。虽然同为绿色空间，但市域绿地区明显区别于某些林地、园地、耕地等。不仅保留着原有功能。原有土地利用类型和功能性质不被改变，还承担着游憩等其他功能。

3.2现行各类法规对绿地的分类

从现行的各类法规及规范中的土地分类里。可以获得已有绿地的描述，便于分析其主导功能来进行分类探讨。

1）《土地管理法》规定国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地与未利用地。其中“农用地是指直接用于农业生产的土地。包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地。包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”

2）《全国土地分类（试行）》（国土资发[2001]255号）2002年元旦开始试行。它是城乡一体化的土地分类。适用于城镇和村庄大比例尺的地籍调查。采用三级分类体系，一级类设3个：农用地、建设用地、未利用地。二级类设15个，耕地、园地、林地、牧草地、公用设施、公共建筑、住宅、特殊用地、未利用土地（除田坎）等。三级地类设71个。

3）《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）于2007年8月发布实施，将现状土地分为农地、林地、耕地、草地以及商服、工矿仓储、居住、公共管理与公共服务、特殊用地、交通运输、水域及水利设施用地和其他土地。

4）《城乡用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）采用大、中、小3级分类。大类2个。为建设用地和非建设用地；中类9个。包括城乡居民点建设用地、水域、农林用地和其他非建设用地等。

实际上，在城区外，还有一些“法律规定属于国家所有”的土地。也就是“国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地”等等。我国宪法和法律还规定。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。但法律规定属于集体所有的除外。城区外的土地权属关系复杂。当前城镇化很大一部分难题就出在集体土地国有化的过程当中。在集体土地所有权与使用权分离后。城市绿化部门无法直接管控使用权流转问题。所以市域绿地系统规划的实施只能是划线进行空间管制，明确开发限制准则。而具体操作还是在明确各部门职责的基础上归于各有关部门。

3.3基于主导功能的市域绿地分类

城市绿地系统中的城区绿地类型在2011版城市总体规划指导下的《城市用地分类与规划建设用地标准》中已有了统一的分类：G1公园绿地、G2防护绿地、G3广场用地。对应的主导功能分别是游憩、防护与景观风貌。根据2002年发布的《城市绿地分类标准》。城区绿地还可继续细分为公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地以及其他绿地。这里不再赘述。

根据前文对市域绿地功能的归纳，其主导功能主要为风景游憩功能、防灾隔离功能、生态安全功能。市域绿地类型的划分可基于此主导功能进行。

3.3.1风景游憩型绿地

风景游憩型绿地除了具备基本视觉上的美感之外，还具有传承历史文化、激发社会活力的作用。风景是吸引游憩活动的关键所在。而绿地常常是风景的载体。市域范围内经常发生观光游憩活动的绿地类型通常为：风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、旅游度假区、农业观光园、郊野公园、野生动物园等。

3.3.2防护隔离型绿地

绿地的防护功能应该包括应对人为灾害和自然灾害两方面。对非城区的绿地而言。主要的防护功能为应对自然灾害，减小灾害对人们生命财产的侵害。这些绿地主要为：基础设施隔离带、防护林地、公害防护隔离带、楔形绿地、环城绿带、组团隔离带等。

3.3.3生态安全型绿地

拥有生态安全功能的绿地主要承担保护、恢复、整治这三个功能目标，对维护区域生态系统健康、完整和可持续发展具有重大作用。或能为人类提供完善的生态服务。这些绿地分属的部门较多。管理实施的难度也相对较大。因此基于该功能的绿地分类可以明确绿地边界，利于划线进行进一步管控。这类绿地主要有：自然保护区、水源保护区、基本农田保护区、其他生态敏感区等。

3.4市域绿地类型细分

基于主导功能对市域绿地类型进行归纳细分。详见表1。

4.结语

学界总认为绿地在城市和乡村的关系中处于一种弱势地位，导致其在城市建设用地发展中总是成为被侵蚀的对象。然而随着海绵城市建设的实施。以及新型城镇化与城乡统筹发展进程的不断推进，市域绿地也受到越来越多的关注。本文针对市域绿地进行了重点研究。归纳了市域绿地的概念与界定。探究了市域绿地的功能与类型。

当下，海绵城市的建设正在全国范围内如火如荼地展开。虽然在实施道路上仍然面对着城乡二元结构所带来的各种问题。但是“多规合一”的规划理念为统一规划带来契机。在此大背景下。还需要对市域绿地系统乃至整个城市绿地系统的发展与规划进行不断尝试与探索。作为实现海绵城市建设的重要实施途径，市域绿地的系统规划还需在实践中发展与进步。endprint