基于利益相关者的政府审计整改机制分析及其发展

陈凯

（南京审计大学，南京 211815）

基于利益相关者的政府审计整改机制分析及其发展

陈凯

（南京审计大学，南京 211815）

文章通过分析审计整改的利益相关者，确定不同利益相关者的权责，研究不同利益相关者的制度需求和制度供给，探索基于利益相关者的审计整改机制发展方向，以期充实审计整改的理论研究。

利益相关者；审计整改；制度分析；机制；发展

1 引言

《国务院关于加强审计工作的意见》（国发［2014］48号）明确提出，从建立健全整改责任制、加强整改督促检查和严肃整改问责三个方面，狠抓审计发现问题的整改落实。自中国审计署2003年公布第一份审计结果公告以后，审计整改结果公告也逐年公开。这些都对审计整改机制的理论提出新的要求。

现阶段，针对审计整改的研究分为审计决定的执行和审计建议采纳两部分。审计决定的相关文献主要研究了审计处罚的执行效率、审计处罚权以及落实审计决定难等。审计建议的相关文献主要研究了审计建议质量不高的原因以及相应对策。现有文献并没有从审计整改机制的需求和供给角度来研究审计整改问题。本文通过分析审计整改的利益相关者，研究不同利益相关者的制度需求和制度供给，以期建立更加完善的审计整改机制，进而更好地服务于国家治理。

2 利益相关者角色分析

审计整改的利益相关者来源于审计的受托责任关系。社会公众是受托经济责任的第一委托人。而人民代表大会本身是社会公众的委托代理人，本级人民政府又是本级人民代表大会的代理人。同时，本级人民政府委托被审计单位主管部门和协管部门对相关部门进行管理。审计机关受本级人民政府的委托，对被审计单位开展审计，向本级人民政府报告审计结果，并出具审计决定和提出审计整改建议。其整改后角色关系见图1。

图1 政府审计整改的利益相关者角色关系图

按照与审计之间是否存在直接的影响关系，将利益相关者分为第一级利益相关者和第二级利益相关者。第一级利益相关者是人民代表大会、人民政府、被审计单位主管部门、协管部门和审计机关，他们与审计之间存在直接的审计、领导和监督等关系。第二级的利益相关者是社会公众。社会公众与被审计单位之间并不存在直接的影响关系，但是社会公众是政府审计中最高层的委托方，对审计整改具有监督权。

3 利益相关者的审计整改制度需求和制度供给分析

审计整改存在多层委托代理关系，有效的制度设计能够通过信息的揭示和传递满足委托代理链条上利益相关者的预期需求。从供求关系来看，制度需求和制度供给共同影响着制度的安排和结构。审计整改制度的设计和结构同样取决于制度供需关系。

从审计整改包含的内容方面来讲，政府审计整改机制包括审计决定执行机制和审计建议实施机制。不同的利益相关者应尽义务和拥有权利不同，对于审计整改机制的制度需求和制度供给也不相同。具体见表1。

3.1 一级利益相关者

（1）被审计单位主管部门。主管部门应监督被审计单位落实审计决定和实施审计建议，并针对其具体表现进行奖惩。审计整改需建立监督和奖惩制度。该项制度供给具体包括：①审计整改问责制度。权责明晰是被审计单位正确履行自己责任的前提条件。主管部门对不按规定期限和要求进行审计整改的单位和部门，根据其相应权责进行追究。②审计整改联动制度。主管部门提供相关信息，参与由政府领导的审计整改工作联席会议，配合各部门积极落实审计整改。③审计整改奖惩制度。审计决定的执行具有强制性，针对拒不执行审计决定或者恶劣的行为，主管机关应给予处罚。而审计建议是否采纳不具有强制性，一般不存在奖惩问题。但是，被审计机关针对某项审计建议有突出表现或者有恶劣影响的，主管部门也可进行奖励或者处罚。

（2）被审计单位协管部门。协管部门包括纪检、监察、组织人事、公安、财政、税务、工商等部门，有权联合监督审计整改情况，参与审计整改联席会议并提出审计整改工作意见。基于此，应建立健全审计整改联动制度，确保审计整改得到执行。

表1 利益相关者的审计整改制度分析表

（3）人民政府。本级人民政府应督促各级预算部门执行审计决定，包括被审计单位和被审计单位主管部门和协管部门并有权进行奖惩。基于此，审计整改需建立督查制度、奖惩制度和报告制度。

（4）人民代表大会。本级人民代表大会有权监督政府执行审计决定和审查预算和决定报告。基于此，审计整改需要建立报告制度。审计整改的报告制度具体内容为受政府委托，审计机关需向同级人民代表大会报送审计整改报告，人大常委会批准做出的决定或提出的建议后，再经由同级人民政府组织实施。

（5）审计机关。根据审计法规定，审计机关有权进行审计评价，在法定职权范围内做出审计决定，并对违规行为，在法定职权范围内，采取规定的处理措施，并可依法给予处罚。基于此，审计整改需建立后续跟踪审计制度、审计报告制度和审计处罚制度。

3.2 二级利益相关者

社会公众是审计整改利益相关者关系中的最高层级，对审计决定的执行和审计建议的落实具有知情权。但是鉴于依法保守国家秘密和被审计单位商业秘密的要求，公众的知情权受到一定的限制。因此，审计整改机制需要满足公众一定程度的知情权，发布审计整改的公告。

4 基于利益相关者的审计整改机制发展

政府审计整改机制的发展有利于保障落实审计监督权和促进审计制度的不断创新与完善。而基于利益相关方的审计整改机制应建立全面的制度体系，充分考虑委托代理方、委托管理方和其他利益相关者的制度需求，确保审计整改落到实处。因而，针对利益相关者的审计整改机制发展应注重以下几个方面。

4.1 不断完善审计整改机制，全面进行整改制度设计

制度设计本身并不是以单个主体利益为目标，而是以集团利益为目标的。从委托代理角度出发，应建立审计整改报告制度和公告制度；从委托管理角度出发，应建立审计整改问责制度、联动制度、奖惩制度和报告制度；从审计机关角度出发，应建立审计整改后续跟踪检查制度、整改协同处罚制度和报告制度。除此之外，从被审计单位角度出发，制度落实的效率和效果也是影响审计整改机制设计的重要因素。因而，建立健全审计整改机制是基于利益相关者权利和义务，统筹各方利益的全面制度建设。

4.2 不断健全审计整改问责机制，推动责任追究和奖惩制度发展

经济问责机制是解决委托代理问题的有效途径。健全审计发现问题的问责机制，要进一步加大对审计整改情况的跟踪调查力度，落实被审计单位主要负责人审计整改责任，审计整改中的利益相关者也应承担相应责任。具有直接监管权力的主管部门切实督促和监督被审计单位部门执行审计决定和落实审计建议并对被审计单位奖惩，相关协管部门要依法协助审计机关履行审计监督职责。基于问责机制，审计整改还应建立健全奖惩制度。

4.3 不断推进审计整改协同机制，提高审计整改效率

在国家治理的框架下，政府审计是通过提供监督服务实现治理目标的。政府审计整改的效率受到国家治理框架下审计关系影响。通过建立以本级人民政府为主导的，审计机关、被审计机关主管部门、协管部门、被审计单位以及其他相关部门的协同整改机制，切实发挥联席会议作用，强化整改联动机制建设，加强审计沟通，认真有效的做好审计整改责任落实工作，形成审计整改合力，协同提高审计整改效率。审计整改的协同机制主要包括各相关部门在审计整改的监督、提供相关信息和进行处罚三个方面。人民政府、各主管部门和协管部门应加强对审计整改的监督，共享相关信息，配合审计机关进行审计整改的处理处罚，以切实提高审计整改的效果。

4.4 不断提升审计整改报告质量，加强审计整改监督

审计整改报告包括三部分内容：其一，被审计单位向审计机关报送审计整改报告。审计整改报告由被审计单位提供，质量相对不高。其二，审计机关每年向本级人民政府报告审计整改工作情况。审计整改报告的质量取决于所出具的报告是审计机关自己跟踪的结果，还是由被审计单位提供。若是由审计机关后续跟踪检查后出具整改报告，报告的质量相对较高。其三，审计机关受本级人民政府委托向本级人大报告全年审计整改情况。因而，提升审计整改报告质量，一方面要确保审计整改情况经由审计机关跟踪检查，另一方面应保证提供的报告信息的充分性，以保证人大常委会能做出合适的处理意见。

4.5 不断加大审计整改情况的公开力度，确保权力在阳光下运行审计机关在做好审计结果公告的基础上，逐步公告审计结果整改公告，使得审计公开有效促使政府政策制定、执行和管理等过程依法公开，为人民群众参与国家治理提供信息和渠道，以最终确保在人民群众的监督下执行职务并使得人民赋予的权利在阳光下运行。审计整改公告是审计整改情况公开的主要表现形式。社会公众期望审计整改完全透明，以消除信息不对称；被审计单位则期望审计结果完全保密，反对实质上的公开；政府和审计机关也希望审计结果透明公开。因而，审计整改公告应在保障被审计单位机密和降低公开风险的基础上，逐步加大审计整改公开的力度，确保权力在阳光下运行。

主要参考文献

［1］郑小荣，尹平.中国政府审计结果公告机制研究——基于利益相关者视角的数理分析［J］.审计研究，2013（3）：16-21.

［2］郑石桥，尹平.审计机关地位、审计妥协与审计处理执行效率［J］.审计研究，2010（6）：53-58.

［3］王祯昌，闫泽滢.中国政府预算审计制度博弈分析——基于利益相关者理论的视角［J］.审计与经济研究，2012（5）：11-19.

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.15.001

F239.44

A

1673-0194（2016）15-0004-03

2016-04-18