整合资源推进共治——临汾路街道创新建筑垃圾清运模式的启示

□容　志

整合资源推进共治——临汾路街道创新建筑垃圾清运模式的启示

□容志

社区建筑垃圾也称居民区“二次装修垃圾”，主要是居民个体在修缮、改造和装修房屋过程中产生的固体废弃物。建筑垃圾属于特殊垃圾，必须采取专门方式，单独收集，送往指定的专门垃圾处理处置场进行处理处置。但由于居民个体力量有限，且分散化处理的成本太高，目前社区内建筑垃圾普遍存在堆积时间长、清运效率低、卫生环境差等问题，常常为居民所投诉和诟病。上海市临汾路街道大胆探索，创新了现有清运模式，取得了良好的经济和社会效果，为创新社会治理方式提供诸多有益经验和启示。

一、现有“分散式”清运模式的主要问题

现有清运的一般流程是：居民首先按照物业要求将建筑垃圾堆放在物业指定的地点（如楼前小道、绿化带等），物业随后联系有资质的环卫公司进行清运，然后向居民收取一定清运费。这一模式的主要问题有：

第一，清运不及时。目前我国居民区通常没有建筑垃圾堆放点，且具有资质的清运主体的建筑垃圾堆积到一定数量之后（即达到整车的规模），才会联系有关企业前来清运。等待时间长短往往视小区情况而定，有的甚至长达几个月。堆放时间一长，建筑垃圾既挤占道路、绿化带等公共空间，形成一定的安全隐患，又影响社区环境整洁美观，如果居民再倾倒生活垃圾，还会造成废弃物腐败变质，尤其在盛夏引来苍蝇、蚊虫，影响社区卫生，近距离的居民往往苦不堪言。据市民热线统计，每年有关小区建筑垃圾清运不及时的投诉都较多。

第二，处理不规范。建筑垃圾必须由具有专业资质的企业进行封闭式清理运输，防止对城市环境造成破坏。但在居民投诉增多，社会压力增大的情况下，部分物业公司既想加快清运周期，又力图节约成本，故有时私下联系没有任何资质的运输队，以较低的费用清理建筑垃圾。这种非规范化处理，一方面违反了国家有关规定，降低了建筑垃圾无害化处理水平，以及回收利用效率；另一方面，随意处置引发的偷倒到江河湖泊等行为时有发生，进一步危害到生态环境，引发环境问题。

第三，协调不顺畅。在现有分散化的处理机制下，居民、物业和环卫所这三方之间的关系时有龃龉，并不顺畅。一是居民与物业之间的矛盾。部分居民不愿意付费，想通过搭便车的方式处理自己产生的建筑垃圾，往往造成垃圾长期堆积，与物业公司和其他居民之间形成矛盾。其他居民在不堪其扰的情况下，往往一概归咎于物业不作为，不愿及时缴纳物业费，又增加新的社会治理冲突。二是物业与环卫所之间的矛盾。相对生活垃圾而言，建筑垃圾清运一般要求更高，更为繁重，还要受到堆放形态、小区道路等细节的影响，环卫所清运激励不足，与物业之间的协调配合不顺，常常互相指责。同时，有的环卫所又多按照车次而非垃圾重量收费（每车收费460元），故物业公司出于经济利益考虑，一般会等小区里居民不将废弃家具视为垃圾，不愿意缴纳清理费，长期堆积在小区；有的将建筑垃圾偷放到小区院墙之外，物业鞭长莫及，也就是变成了无主垃圾。这些情况都会影响社区环境。

二、临汾模式的创新与效果

2016年上半年，上海临汾路街道办事处坚持“问题导向、需求导向和社会导向”的原则，通过政府购买服务的方式，委托社会组织——“和宜业主委员会事务所”承接住宅小区建筑垃圾的清运统筹管理工作，探索以社会化、项目化、专业化的方式解决小区物业管理瓶颈难题，创造出了一种新的拼车式、市场化的清运模式，找到了市场机制与社会机制有效衔接点。主要做法是：

第一，搭建平台，统筹协调。在街道物业管理中心的支持下，社会组织“和宜业主委员会事务所”发起构建了街道辖区内的建筑垃圾清运“三方联合体”，“三方”是指和宜业主委员会事务所、自愿参加的小区物业服务企业，以及环卫运输公司。三方联合体就建筑垃圾清运事务达成“契约”：和宜业主委员会事务所负责统筹安排，联系环卫公司，统一组织小区零星建筑垃圾的清运动作；参与联合体的小区物业服务企业及时向事务所报告建筑垃圾信息，便于后者统筹安排，同时享有先清运后结算的权利；环卫公司为建筑垃圾清运的实施主体，仅与和宜业主委员会事务所对接，每周至少保证两次调度车辆满足临汾街道建筑垃圾清运需求。

第二，化零为整，统一对接。从操作流程看，居民小区一旦产生建筑垃圾，该小区的物业服务企业就立刻上报数量信息，事务所在整合这些信息的基础上，形成覆盖全街道的建筑垃圾清运表，然后统一与环卫所运输队对接，并负责清运作业现场调度指挥。运输队接到任务后，按照清运表对小区逐个收集建筑垃圾。各小区的实际运量由以上三方在现场共同确认，并根据“按实结算”的原则，由事务所与环卫公司按整车结算。事务所再以月为单位与各小区物业服务企业按实际清运量进行核算。这就改变了从前物业服务企业独自、分散与环卫公司联系的机制，一举克服了信息碎片化、协调成本高、监管不严、私自偷运等问题。

第三，全程管理，全域覆盖。一是事务所统筹管理联合体内所有小区的建筑垃圾清运，并据此形成了社区建筑垃圾的“一本帐”。每个小区的建筑垃圾数量、堆放时间、清运时间，以及街道整体清运情况全部一目了然。每次清运时，事务所人员到场核实，确保整个清运过程清晰可控。二是成立“蓝猫特种部队微信群”，“三方联合体”成员通过统一平台传递信息，确保整个管理过程公开透明，避免信息不对称引起的误解和矛盾分享经验，也便于加深理解，促进合作。三是对物业服务企业建立激励机制，如支付押金承诺不再联系“黑车”私运；按照“先报知先清运”原则确定清运顺序，以提高其积极性。四是对少量无主的建筑垃圾，也可以通过这个机制兜底，一并清运，实现了建筑垃圾清运的全过程管理和全街道覆盖。

第四，理顺关系，形成合力。为了协调好居民、物业、环卫公司、事务所之间的关系，提高合作效率，还建立了几项机制：一是每月例会，三方联合体定时开一次沙龙，交流工作经验，讨论突出问题，争取早发现、早解决，也利于联络感情、沟通信息。二是免费就餐，为保证清运效率，清运日环卫工人午餐在临汾路街道就餐，餐费及饮水由和宜业主委员会事务所承担，既提高了环卫工人福利，也没有增加物业服务企业的经济负担，两方都同声叫好。三是奖励激励，街道每季度开展物业服务企业达标奖励工作，把小区建筑垃圾清运效率作为重要考核指标，“倒逼”物业服务企业主动要求清运建筑垃圾，为事务所顺利推进项目创造环境。

自今年6月1日实施以来，临汾街道37个居民小区中已有30个小区自愿参加“三方联合体”平台，每月共清运建筑垃圾（包括废弃家具等）1000吨左右，较以往增加近50%；环卫公司每周两次的定时排班，保证了72小时快速清运，并最终向“日产日清”目标迈进。

不仅建筑垃圾清运效率明显大幅提升，多方主体还在这个“共治”过程中实现了利益平衡、沟通顺畅。对和宜业主委员会事务所来说，通过政府让渡空间和资源，壮大了力量，提升了影响力；对物业服务企业来说，组团式的规模效应、拼车清运的模式有效降低了其清运成本，缩短了堆放时间，获得居民的认可与好评；对环卫公司来说，由事务所进行调度指挥，作业更加顺畅，也减少了“黑车”的不正当竞争，经济效益同步提升；对居民来说，建筑垃圾实现快清快运，居住环境得到改善，生活质量进一步提升。可以说，这个基层治理创新实现了“多方共治、多方共赢”的可喜局面。

三、临汾创新的启示与思考

第一，通过机制创新解决基层难题。创新发展是“十三五”时期乃至更长一段时间内我国经济社会发展的一个总纲要和总指针，贯穿在党和国家一切工作之中。从根本上说，创新发展所要求的制度创新和机制创新首先指向的是政府治理体系和社会治理体系，没有政府治理理念、形态和方式的创新，其他领域的创新就没有基础和条件。放到基层来说，就需要通过基层治理理念和治理方式的创新，对不能适应新形势和新要求的工作流程和机制进行再造和重塑，不断提升基层治理体系和治理能力。社区建筑垃圾清运滞后是个普遍现象，困扰居民社区多年，如果仅从市场失灵和体制不顺角度看，可能会成为一个“无解”的难题。临汾巧妙借鉴“滴答拼车”等软件灵活、高效、低成本的运作思路，将“拼车”理念嫁接到小区建筑垃圾清运工作中来，大胆创新，勇于探索，取得很大的成功。这一实践说明，办法总会比困难多，通过机制创新，发挥政府主导作用，充分调动市场、社会和居民的力量，往往能够产生意想不到的效果，甚至根治多年的“顽症”。

第二，通过整合资源提高生产效率。创新不是简单的改变，也不是简单的投入，而是针对既有问题的关键，用新的理念和方式来解决问题。临汾实践并没有简单依靠增加投入，或者由政府“埋单”来提高市场主体的清运频率，而是抓住信息不对称、资源分散这一核心问题，通过“三方联合体”“社会组织搭平台”的方式进行信息整合和资源整合，弥补了公共服务的“供”（清运主体）“需”（物业主体）之间的对接缝隙和机制失灵，创造性地解决了分散化运输建筑垃圾成本较高的问题，既没有增加成本，又收获明显的经济和社会效益，一举数得，多方共赢。现实中很多公共服务效率不高的主要原因，往往在于服务主体与需求主体，服务主体之间的信息壁垒、条块分割和碎片机制，人为割裂了需求与供给的有效对接。通过搭建平台、整合资源，弥补这些潜在的沟壑与缝隙，就能够提升和创造新的生产力，提高公共服务的便捷度和有效性，并最终提高居民群众的满意度。

第三，通过正确引导撬动社会资源。党的三中全会将“社会管理”改为“社会治理”，标志着社会建设思路的重大创新和变革。社会治理现代化首先表现为治理主体的多元化、协调化，也就是在加强党委领导，发挥政府主导作用的基础上，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。临汾实践中，和宜业主委员会事务所这一社会组织，有比较专业的物业管理经验和长期的小区治理实践，主要负责人又热心公益事业，在社区中有较好的口碑和影响。通过长期观察和思考，他们设计出了建筑垃圾清运的新机制，并愿意承担协调调度工作，助力社区解决“老大难”问题，为美丽家园建设做出贡献。充分尊重基层创造，充分发挥社会组织的积极性和能动性，正是“垃圾拼车”的一大亮点和特色，也是其能够灵活机动、持续运行的重要保证。事实说明，放手发动群众，撬动社会资源，基层治理的新思路和新创造就会如源头活水不断涌现。

第四，通过职能转变形成社会共治。受到计划经济惯性思维的影响，基层治理实践中重政府包揽、轻多方参与的现象还较为普遍，社会治理创新还是习惯看政府做什么，怎么做，容易成为政府的“独角戏”而非“协奏曲”。在建筑垃圾清运机制创新中，临汾街道办事处及其有关部门（如物业管理中心）并没有亲自上阵、大包大揽，而是变“划桨”为“掌舵”，做好搭平台、建网络、创环境、优保障的“外围”工作，以“润物细无声”的方式推进了社会共治。“搭平台”即构建联合载体，囊括起政府、市场、社会、居民等多方主体，充分尊重他们的积极性和创造性；“建网络”则是进行流程再造和机制创新，在多元主体之间建立新的链接方式和沟通渠道；“创环境”是为整个共治和自治营造良好氛围，如优秀物业评比机制，美丽家园建设工程等，确保多方得益、互利共赢；“优保障”则是提供一定的资金和人员支持，推动自治形态走上自我持续发展之路。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑张敏）