论我国推行住房反向抵押贷款的法律制度保障*

范 李 瑛



【法学研究】

论我国推行住房反向抵押贷款的法律制度保障*

范 李 瑛

我国老龄化问题日趋严重，亟须多样化的养老保障措施。住房反向抵押贷款是现有养老模式的有益补充，这一养老模式的运行前提是老年人对住房享有所有权且能实现其自由流转。我国住房反向抵押贷款市场尚处于起步阶段，相关法律制度还不健全。住房反向抵押贷款的推行需要相应的法律制度进行规范和引导，为此，要建立反向抵押贷款制度和抵押权人权利限制制度，以弥补正向抵押贷款制度调整反向抵押贷款法律关系的不足，消除老年人将住房抵押的后顾之忧；要完善住宅建设用地使用权制度，明确建设用地使用权期满后自动续期为无偿续期；要允许宅基地使用权与农民住房一并抵押，消除法律上对宅基地使用权作为抵押物的限制。

养老模式；以房养老；反向抵押贷款；法律制度完善

一、问题的提出

住房反向抵押贷款是指，老年人将自有房屋产权抵押给贷款机构，自己仍然可以终身使用该房屋，贷款机构对该房屋进行评估后根据房屋的净值向借贷人支付现金，当借贷人死亡或约定的时间到来时，贷款机构取得被抵押房屋的出售权，对其进行处置以补偿自己现金支出的一种金融制度。①住房反向抵押贷款自20世纪80年代初期在欧洲出现以来，其发展一直处于黄金时期。②在美国，20世纪80年代中期，针对老年人无力自养但所住自有房屋价值极高的所谓“住宅的富人，现金的穷人”现象，新泽西州开始尝试反向抵押型以房养老模式。1989年，美国住宅与都市发展部推出了将房屋价值转换为抵押贷款的养老措施，此后住房反向抵押贷款取得长足发展，逐渐成为主流养老模式。

我国2000年已进入老龄化社会。我国老龄化进程具有未富先老的特点，绝大多数老年人的养老金有限③，社会养老保障体系又难以独自承担老年人养老所需资金。同时，我国老年人群平均拥有的房产财富远多于总人口平均拥有的财富，出现了“住宅的富人，现金的穷人”现象。在此背景下，借鉴美国等发达国家推行住房反向抵押贷款的经验，我国一些地方进行了一系列住房反向抵押养老模式探索。自2005年至2013年，南京市汤山留园温泉老年公寓的“以房换养”模式④、上海市公积金管理中心的“以房自助养老”模式⑤、北京市寿山福海养老服务中心和中大恒基房地产有限公司的“养老房屋银行”模式⑥、中信银行的“倒按揭以房养老”模式⑦相继出现，但均以失败告终。

目前，我国养老金缺口较大，社会老龄化步伐加快，再加上经济增速放缓，整个社会的养老压力剧增。在这种形势下，推行住房反向抵押贷款养老模式具有必要性：该模式能将房屋与养老资金运用、家庭理财计划等紧密联结，通过以房养老机制将房产从长期不动产转化为可流动的资产，将老人身故后此种资产的余值提前变现以满足老人生前需求，实现住房与养老的最佳组合。该模式具有家庭生命周期、社会化养老、财富代际传递、资源优化配置等方面的理论基础和有关反向抵押的法律基础⑧，具有可行性。该模式在欧洲和美国已得到老年人的普遍认可，业务量连年快速增长，在我国却频遭冷遇。究其原因，除了我国老年人普遍具有“但存方寸地，留与子女耕”的传统伦理观念外，我国反向抵押贷款的相关法律制度尚不完善也是一个重要影响因素。2016年7月，中国保监会发布了《关于延长老年人住房反向抵押养老保险试点期间并扩大试点范围的通知》，将老年人住房反向抵押养老保险试点截止时间延长至2018年6月30日，并将试点范围扩大到各直辖市、省会城市(自治区首府)、计划单列市以及江苏省、浙江省、山东省、广东省的部分地级市。住房反向抵押贷款的推行事关我国养老大业，是一项系统工程，需要与之配套的法律制度予以规范和保障。本文探讨住房反向抵押贷款的制度条件，以期为推行这一养老模式提供法律制度保障。

二、住房反向抵押贷款的制度基础及入法路径

住房反向抵押贷款的核心是老年人以其住房作抵押向金融机构换取贷款作为养老资金，因此，老年人对住房享有所有权且能实现其自由流转是推行住房反向抵押贷款的前提。我国《物权法》确立的包括住房在内的私人财产所有权制度以及有关不动产抵押和登记的制度，使住房反向抵押贷款的推行具备了一定的制度条件，以此为基础，可以在该法中构建完整的住房反向抵押贷款制度。

1.住房反向抵押贷款的制度基础

第一，私人财产所有权保护制度。私人财产所有权是指自然人对其合法取得的不动产或动产享有占有、使用、收益、处分并排除他人干涉的权利。我国《物权法》确立了私人财产所有权保护制度。该法第4条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，第64条规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。这些规定坚持平等保护国家、集体、私人物权的原则，并明确了私人财产所有权的客体，从立法上为我国推行住房反向抵押贷款提供了前提条件。

第二，不动产抵押制度。我国《物权法》第179条规定了不动产抵押制度：抵押人得因提供担保而获得资金，并得对标的物进行继续占有、使用、收益；债权人可以通过财产登记获得效力强大的担保物权，并可以通过折价、拍卖、变卖等方式，以抵押物之价值确保其债权优先受偿。⑨上述规定为住房反向抵押贷款中的借贷人和贷款人提供了权利保障。

第三，不动产登记制度。物权的变动应当以一定的方式公开，以明确物权人的权利并加以保护，维护物权秩序和交易安全。根据我国《物权法》第9条第1款的规定，不动产登记是物权变动的生效要件。我国实行不动产统一登记制度，包括住房在内的不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等均属于登记范围，不动产权利人已经依法享有的不动产权利不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。不动产登记制度为我国推行住房反向抵押贷款提供了交易安全保障。

2.住房反向抵押贷款制度的设置

三、住房反向抵押贷款的主体制度完善

住房反向抵押贷款的主体包括抵押人和抵押权人，其中，抵押人是拥有住房、只能为自己借贷形成的债务提供抵押的老年人，抵押权人是开展反向抵押贷款业务的金融机构。

1.抵押人制度完善

第二，抵押人的权利限制。在住房反向抵押关系存续期间，为了规避可能发生的道德风险，应当对抵押人处分抵押房屋的权利进行一定的限制。(1)抵押房屋转让的限制。我国《物权法》第191条第2款规定：“抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务，消灭抵押权的除外。”该规定适用于正向抵押贷款中的抵押人。基于住房反向抵押的特殊性，立法上应当对反向抵押贷款人的处分权作出比正向抵押贷款人更为严格的限制，规定未经抵押权人同意，抵押人不得处分抵押房屋。至于抵押人能否在抵押房屋上设定其他权利，笔者认为，抵押人可以将抵押房屋出租或设定其他物权，因为后设定的物权或债权不能对抗已登记的抵押权，不影响在先抵押权的效力。(2)抵押房屋改造的限制。笔者认为，抵押人应当维护抵押房屋的正常状态，不随意改造房屋。如果抵押人违反该限制，抵押权人有权单方解除合同，要求抵押人立即偿还贷款。但为避免抵押人流离失所，抵押权人不能主张将抵押房屋处分以实现债权。

2.抵押权人制度完善

第一，抵押权人的主体资格。我国住房反向抵押贷款实践中的抵押权人，商业银行是主力军，社会保障机构(主要是住房公积金管理中心)是参与者，保险公司是新生力量。商业银行的现金流充足、持续、稳定，能够满足反向抵押贷款对启动资金的要求。并且，商业银行有从事房地产正向按揭抵押贷款业务的丰富经验。在以往的住房反向抵押贷款实践中，商业银行为了控制人均预期寿命风险，仍采用正向按揭贷款手段，在抵押期限届满而借贷人未能还款时将抵押房屋收回处置。人还在、房子就没了，这对老年人的打击很大，这是以往住房反向抵押贷款实践失败的一个重要原因。社会保障机构有资金筹措能力和丰富的养老保险基金运行及个人账户管理经验，但不具备金融信贷功能，其参与住房反向抵押贷款业务面临制度障碍。根据我国的实际情况，在技术上，目前最适合开展住房反向抵押贷款业务的金融机构应该是保险公司。保险公司承担的寿险业务中最大的风险是保户预期存活寿命与实际寿命存在差异，这一点与反向抵押贷款中借贷人的预期寿命风险有很大的相似性。保险公司在寿命风险控制方面有较多经验且形成了一整套技术分析和管理方法，能够确保在合同条款设计时预留与风险相对的收益空间。但是，我国现阶段对保险业、证券业、信托业、银行业等金融机构实行“分业经营、分业管理”政策，保险公司不具备信贷功能，其开展反向抵押贷款业务需要同银行充分合作，这无形中增加了保险公司的运营成本。鉴于此，我国应在立法上赋予保险公司信贷功能，消除其参与住房反向抵押贷款的法律政策障碍。

四、住房反向抵押贷款的客体制度完善

1.住宅建设用地使用权期限对住房反向抵押贷款的影响及其消除

2.宅基地使用权主体限制对住房反向抵押贷款的影响及其消除

我国《物权法》第184条、《担保法》第37条明确禁止宅基地使用权抵押，因此，允许宅基地使用权与农民住房一并抵押面临合法性困境。随着城镇化的推进，农村劳动力大量流向城市，农村房屋闲置率高、留守老年人多而青壮年劳动力少的现象凸显。农村老年人有可资利用的房屋却因法律对宅基地使用权主体的限制而无法利用住房进行反向抵押贷款以获取养老资金，这不利于扩大农村老年人养老保障的物质基础。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革探索农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2015年8月国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出：农民住房财产权设定抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押；试点涉及突破《物权法》第184条、《担保法》第37条等相关法律条款的，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。以上规定为农民住房抵押试点提供了政策支持，也为农民进行住房反向抵押贷款带来了机遇。在总结试点经验的基础上，建议适时通过立法构建农民住房反向抵押贷款制度。

第二，扩大抵押权人的范围，加大对抵押权人的支持力度。国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出：对于农民住房抵押贷款，人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。建议在此政策基础上，通过立法将参加住房反向抵押贷款的金融机构扩大到保险机构，以加大支持力度，调动金融机构开展住房反向抵押贷款的积极性，推动住房反向抵押贷款业务在农村的发展。

第三，突破农民住房及宅基地使用权受让人范围的限制。国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》提出：“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出：“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。”根据上述指导政策和我国法律、法规的有关规定，农民住房及宅基地使用权的受让人一般限于本集体经济组织成员。宅基地受让人的范围过小，会影响参与住房反向抵押贷款的老年人的数量。并且，宅基地受让人的范围过小，需求量就会减少，价格随之受到影响，不利于抵押权人债权的实现，影响金融机构开展住房反向抵押贷款业务的积极性。在新一轮土地改革中，国务院可以根据农民住房抵押的试点情况，扩大抵押物处置时受让人的范围，使受让人范围不再局限于本集体经济组织内部，以适应农村土地使用权市场化流转的需求。

3.不动产评估制度完善

住房反向抵押贷款实践中，房屋资产的价格评估是一个重要环节。我国《房地产管理法》关于房地产评估制度的规定为住房反向抵押贷款中房地产评估机构对抵押房屋的价值进行评估提供了法律保障，但该法关于房地产评估的规定只是原则性、概括性的，不能满足新型房地产金融产品对资产评估的要求。鉴于此，建议有关部门制定房地产评估实施条例，严格房地产评估机构的准入条件，使房地产评估机构真正专业化、中立化，切实维护住房反向抵押贷款中借贷人和贷款人的利益。

注释

责任编辑：邓林

On The Legal Institutions Guarantee of Pursuing Housing Reverse Mortgage in China

Fan Liying

With the aging of population, we need a variety of old-age security measures. Housing reverse mortgage loan would complement existing aged support pattern. The premise of the housing reverse mortgage loan is that aged people have ownership of the house and can exchange the house freely. However, the market of housing reverse mortgage loan is still in its infancy, and the legal system is unsound, its consequence is the law system needs to be improved. For this purpose，systems of reverse mortgage and the limitation to the mortgager should be built to correct imperfections that reverse mortgage loan is regulated by the laws which regulate regular mortgage loan, which would liberate aged people who mortgage their houses from economic worry. The system of the right to use construction land for dwelling houses should be improved, and that the right to use construction land automatically renewed for free should be put forward clearly. When the right to use construction land is to be mortgaged, all the buildings on such land should be allowed to be mortgaged together. Barriers that limit the right to use construction land to be mortgaged should be removed.

pattern of supporting aged people; House-For-Pension; reverse mortgage loan; the amelioration of law system

2016-08-10

山东省社会科学研究项目“老年人长期照护保险法律制度研究”(14CFXL22)。

范李瑛，女，烟台大学法学院教授(烟台264005)。

D923.2

A

1003-0751(2016)10-0054-05