新农保制度家庭捆绑缴费模式辨析

乐 　章　　　冯 　艳



【社会现象与社会问题研究】

新农保制度家庭捆绑缴费模式辨析

乐 章冯 艳

家庭捆绑缴费模式伴随着新农保制度的推行为人所熟知，在民众中和学界都引发了诸多讨论。家庭捆绑缴费模式通过外在压力敦促农村居民参加新农保制度，克服了自愿参保的种种弊端，帮助农村居民走出有限理性的困境，卓有成效地促进了农村社会养老保险制度的发展。尽管家庭捆绑缴费模式存在削弱制度普惠性、激化家庭内部矛盾、增加制度执行成本、引发基层违规操作、导致制度尴尬之嫌，但社会保险的强制属性和农村的客观实际决定了农村社会基本养老保险应遵循从自愿到强制的实施路径。

新农保制度；家庭捆绑缴费；自愿参保；有限理性；强制参保

一、引言

从城镇职工社会养老保险、城镇居民社会养老保险到新型农村居民社会养老保险，2009年新农保制度从试点到全面推广被视为养老金全民覆盖的重要标志，被誉为中华民族“老有所养”千年梦想真正实现的重大事件。在制度设置上，新农保制度采用了与城镇职工基本养老保险相同的“统账结合”筹资模式，即每个参保人员领取的养老金都由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。在参保方式上，新农保制度选择了自愿参与，并没有坚持城镇职工基本养老保险制度的强制原则。对此，人力资源和社会保障部原副部长胡晓义在接受中国政府网专访时指出，新农保制度“是农民自愿参加的，这也是根据农村现阶段实际，由政府加以引导，但是不搞强迫命令”。

自愿参保模式很容易形成所谓的逆向选择——即加入养老保险体系的都是一些年龄较大的人，年轻力壮的农村居民大多拒绝参保或者干脆等“老了再说”。为提高新农保制度的参保率，各级政府在推行新农保制度时不约而同地采用了这样的办法：已年满60周岁的农村居民不用缴费，可以直接按月领取基础养老金，但条件是其符合参保条件的子女应当参保缴费。这一规定意味着新农保制度中参保人必须以直系亲属家庭为缴费单元进行参保，否则符合条件的父母不能享受应得的养老待遇。新农保制度家庭捆绑缴费模式由此产生。

考虑到我国长期以来二元分割的社会格局和农村居民参保的经济承受能力，新农保制度允许参保人自愿参保，并具有一定程度的普惠性。在这样的制度背景下，民众和学界对家庭捆绑式缴费模式有着两种截然不同的观点和态度。

许多农村居民不认可家庭捆绑缴费模式，大部分学者对此也持反对意见。许多农村居民认为，家庭捆绑缴费模式不符合政策规定的自愿参保原则，侵害了其自身的合法权益，甚至存在强制参保之嫌。学者们对其态度虽然没有出现“一边倒”的局面，但大部分学者认为家庭捆绑缴费模式存在隐性强制问题。如李珍认为新农保制度是政府应该给农村居民提供的公共服务，家庭捆绑缴费模式在实践中会使新农保制度受欢迎程度下降；新农保制度既然原则上规定自愿参保，子女参保与否，后果就该自负，父母不应为子女的行为承担连带责任；子女不愿捆绑缴费往往同许多家庭琐事纠缠在一起。郑功成指出，捆绑参保方式存在片面追求参保率之嫌，是极为短视的政策，损害了农村老人的权利和福利。①还有学者对新农保制度及其现状进行评析后主张取消家庭捆绑缴费模式，原因在于捆绑缴费模式中“符合参保条件的子女”的甄别使数据统计与观测变得困难，增加了制度的执行成本，将具有普惠性的社会养老机制复杂化。②张思锋对三省六县新农保制度进行实地调查后发现，家庭捆绑缴费模式确实存在诸多的消极影响。③

还有一些学者对新农保制度家庭捆绑缴费模式持肯定态度或者主张借鉴其积极作用。其主要观点包括：崔红志将新农保制度看作跨期支付的特殊商品，认为农村居民缴费是享受新农保的前提条件。他通过对河南、河北、重庆、江苏四省的调研发现，家庭捆绑缴费模式对促进农村居民参保的效果十分明显，属于被捆绑对象的农村居民，其参加新农保制度的可能性是不属于被捆绑对象农村居民的6.154倍。④盛学军通过对河北省部分新农保制度试点地区的“当事人”进行考察发现，大部分农村居民能够接受家庭捆绑缴费，在家庭捆绑缴费实际推行过程中，政策的解释和宣传起到很大作用。⑤朱玲在客观分析家庭捆绑缴费模式消极影响的基础上，结合发达国家普惠性社会养老保险均包含法律强制参保模式的普遍做法，主张新农保制度参保应向法律强制过渡。⑥

新农保制度属于社会保险的范畴，社会保险本质上是以国家为主体、按照法律规定强制实施的一种社会安全制度。任何社会劳动者，只要符合有关社会保险法律的规定，都必须参加并有权享受社会保险。⑦基本养老保险从参保缴费到享受待遇中间有一个漫长的过程，而群众往往更注重眼前利益。农村居民自身的养老风险意识不强，加上老农保制度的失败，使得他们对新农保制度持观望态度。新农保家庭捆绑缴费模式的逻辑基础与实际效果如何？家庭捆绑缴费模式可能给新农保制度和农村居民的养老带来哪些负面效应？新农保家庭捆绑缴费模式的未来走向以及该如何为其松绑？这些是本研究希望探讨和解答的主要问题。

二、新农保家庭捆绑缴费模式的逻辑基础与实施背景

1.新农保制度自愿参保的诸多弊端

第三，长远来看，自愿参保可能会留下社会安全隐患。由于种种原因，年轻时未参保的农村居民年老后一旦陷入生活困境，从人道主义和社会和谐的角度出发，政府部门依然要通过最低生活保障等社会救助途径解决其养老问题，未参保农村居民早期的个人行为就会在后期消耗整个社会的养老资源，增加整个社会的不安全因素。

2.新农保制度强制参保的现实困境

第一，农村居民收入不稳定，强制缴费不具有可操作性。农村居民收入来源和渠道多样化、不固定，没有稳定的收入保证，收入的数量和周期都有较大的不确定性。种植、养殖类的生产活动需要几个月甚至一年或几年才能带来收益，生产过程中面临的诸多风险使农村居民获利的多少和时间难以把握。农村居民不可能像城镇职工一样按月领取工资，类似城镇职工强制征缴的方式在农村居民养老保险的实践中没有可操作性。

三、新农保家庭捆绑缴费模式的负面效应与现实原因

家庭捆绑缴费模式在扩大新农保制度的覆盖面、体现社会保险的权利和义务对应关系、推动新农保制度的长足发展、维护农村居民的养老权益等方面发挥了重要作用，但也存在一定的负面效应并有其现实的原因。

1.家庭捆绑缴费模式的负面效应

第一，家庭捆绑缴费模式会引发农村居民误解，弱化新农保的普惠性，降低制度吸引力。“新农保制度实施时，已年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。”基础养老金部分完全由政府财政负担，是对农村老年居民的普惠性福利，其政策初衷是为了缓解农村老年居民的养老困境。但家庭捆绑缴费模式要求符合领取基础养老金的农村老年居民子女必须参保缴费，这种含有附加条件的普惠性福利在农村居民心目中就“变了味儿”。基层负责新农保征缴的村干部对政策的理解把握不准确、对政策的宣传引导不当，也有可能会让农村居民误认为享受基础养老金得益于子女的缴费。由此，由国家财政负担的基础养老金变成了“养儿防老”的现实回报，新农保制度的普惠性和制度的吸引力显著削弱。通过实地调查发现，新农保政策宣传频率较高的地区，农村居民对制度更为了解和接受，更能认识到政府补贴为自身带来了实惠。

第三，家庭捆绑缴费模式会增加制度执行成本，引发新的社会不公。具有普惠性的新农保制度会对年满60周岁的农村老年居民无偿发放基础养老金，家庭捆绑缴费模式会使年满60周岁但子女未参保缴费的老年居民领不到基础养老金。原本普惠性的基础养老金在实际发放的时候要进行身份鉴别，会增加制度的执行成本。因子女不参保暂时未发放的基础养老金的管理也会增加制度运行成本，甚至有违规挪用、引发贪腐行为的风险。当子女转变观念缴费参保，对其父母基础养老金的重新计发既会增加工作负荷，也会产生新一轮核算成本。随着城镇化进程的推进，很多子女走出农村，在养老保险上有着其他类型的选择，这会引发新的社会不公：那些生活困顿最需要基础养老金的农村老年居民，因子女没有能力或不愿缴费参保，不能领取政府发放的基础养老金；那些子女已取得城镇非农业户口、经济条件优越的农村老年居民由于子女不属于捆绑缴费范畴，却可以直接享受基础养老金。

第四，家庭捆绑缴费模式会引发基层违规操作，影响制度的可持续性。新农保制度在推行过程中难免会出现上级下达任务指标的现象，农村基层干部在硬指标的压力下，往往会出现违规操作的行为。遇到有参保能力但参保意愿较弱的农村居民，在劝说沟通无效的情况下，部分农村基层干部为了完成任务指标，会以其他补贴和优惠政策的享受为条件变相强制要求其缴费参保。违背意愿变相强制参保会引发农村居民对新农保制度的排斥，影响制度的长远发展。遇到缴费能力有限或完全不愿意参保的农村居民，部分农村基层干部为了“政绩”，干脆在政策允许范围内动用其他集体资金先行垫付。这样做虽然一时提高了参保率，却造成了这部分农村居民享受权利和履行义务的分离，助长了这部分农村居民的依赖心理，垫付一时不能垫付一生，终究会影响新农保制度的可持续性。

第五，家庭捆绑缴费模式既模糊了社会保险的强制属性，又违背了制度规定的自愿原则，使新农保制度陷入尴尬。《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确规定了自愿参保原则，政府主导和自愿参保相结合，引导农村居民普遍参保。但实际操作中只有年龄大的身体条件较差的农村居民愿意参保，严重影响了制度覆盖面的扩大。家庭捆绑缴费模式是为缓解制度的现实困难而采取的折中之举，既希望通过自愿原则尊重农村居民的参保意愿，又期望借助捆绑缴费模式提高参保率，具有浓厚的隐性强制色彩。制度规定自愿参保，实际操作要求捆绑参保，让原本有疑虑的农村居民对新农保制度更加不信任，导致制度的公信力进一步下降。

2.家庭捆绑缴费模式负面效应的现实原因

第一，新农保待遇水平影响农村居民参保意愿。现阶段新农保的保障标准偏低、难以维持农村居民的基本养老需要，考虑到未来物价水平上涨、基金保值增值的成效以及人口老龄化程度加深等因素，新农保制度的保障能力会进一步弱化，保障水平的降低会直接弱化新农保制度的吸引力。

第四，农村基层干部对新农保制度宣传引导不当，惠民政策落实不到位。农村基层干部受管理理念或专业知识的局限，忽视了对新农保政策的宣传或存在对政策的错误解读，导致农村居民对新农保制度出现认知偏差。上级政府将新农保制度的“扩面”工作纳入基层干部考核，使农村基层干部急功近利，盲目追求参保率，甚至通过违规操作变相强迫农村居民参保。新农保政策的基层落实不当成为家庭捆绑缴费模式种种弊端的重要原因之一。

四、新农保家庭捆绑缴费模式的未来走向与松绑条件

归根结底，新农保家庭捆绑缴费模式引发的种种争议是农村社会基本养老保险到底应不应该强制参保的问题。梳理其逻辑依据可以发现，家庭捆绑缴费模式主要是为帮助农民走出有限理性的困境，通过外在压力敦促其积极参与新农保，克服自愿参保引发的种种弊端，力争卓有成效地促进农村社会养老事业的发展。国内外社会保险的实践经验也表明，强制参保对于维护社会保险制度的可持续性必不可少。基于此，农村社会基本养老保险最终应朝着强制参保的方向迈进。现阶段，新农保制度不能强制参保，只能尽快松绑。这主要基于三方面的原因：一是农村居民的参保意愿问题。只有在多数人认可制度并愿意参保的前提下才能实行强制参保，这是最基本的群众基础和现实基础。二是农村居民强制参保的费用征缴问题。由于农村居民就业的特殊性、分布的零散性、收入的不稳定性等原因，目前没有高效率且低成本的保险费用征收渠道和管理机制。三是农村居民基本养老保险的属性界定问题。该保险属于社会保险范畴，理应具有强制属性，现实中的折中性操作模糊了其强制属性，亟须通过法律规定凸显其强制属性的合法性。随着新农保制度的逐步推进，国家也采取了促进新农保从自愿到强制方向迈进的柔性举措，如通过完善多缴多得、长缴多得的激励机制来增强制度的吸引力，规定最低缴费年限和补缴规定，要求一旦参保中途不得退保等。今后，应着力营造新农保制度的松绑条件。

1.循序渐进提高新农保制度的保障水平，提高农村居民的参保意愿

2.关爱参保困难群体，建立参保困难群体的保险费代缴代偿机制

对于农村中的低保户、特殊家庭等缴费困难群体，有条件的基层政府要通过严格公开的筛选审核机制精准确定帮扶对象，为其争取财政补贴或合理利用集体经济为其代缴养老保险费，同时避免引起其他农村居民的攀比和不满。除此之外，还应建立保险费“以工代赈”代偿机制，如通过地方政府推动，让政府部门和集体企业吸纳缴费困难群体，让其通过定期定点的劳务来抵缴保险费；通过安排缴费困难群体为村里公共事务提供服务或劳务来代偿保险费；搭建邻里间帮扶照料服务平台，让缴费困难群体为经济能力较强的农户提供帮扶照料服务来换取养老保险费的代缴。

3.建立以自愿缴费和机构催缴相结合的第三方费用征缴机制

较之城镇职工，农村居民收入的特殊性和分布的零散性决定了新农保制度只能建立缴费周期更为灵活的自主缴费机制。如建立以农村信用社或邮政储蓄网点为第三方平台、以一年到三年为周期的保险费征收机制。农村居民在规定期间内自主到指定金融网点办理缴费，既能发挥金融机构的专业性提高基金征收效率、减轻农村基层干部的工作负担、降低保险费征缴成本，也可以避免基层村干部收缴发放引起的基金挪用的风险。同时，建立超期未缴费群体的催缴和惩戒机制。催缴工作可以尝试由代收金融网点统计未缴费对象和金额，由基层村干部利用村广播或村务公开栏等途径及时通知未缴费农村居民，营造舆论氛围敦促其缴费。惩戒机制可以尝试通过收取滞纳金或累计欠缴费超过规定期限即执行财政补贴或村集体分红来扣缴保险费等做法。

4.从养老理念和制度解读入手，加强农村社会养老保险的社会动员工作力度

注释

责任编辑：海玉

Analysis on the "Binding" Individual Payment of "NREI"

Yue ZhangFeng Yan

The "binding" individual payment is well known for the implementation of "NREI" and has provoked discussion between the public and scholars. The "binding" individual payment has improved the insurance rates by external pressure, overcome the shortcomings of voluntary insurance, kept them out of limited rationality trouble, and filled the gap of the rural social endowment insurance. It has reduced the level of universal benefit nature, intensified family squabbles, increased the system costs, triggered the irregularities and affected the sustainability. But the compulsory endowment of the rural social insurance and the rural objective facts will decide the insurance taking a path from the voluntary one to the compulsory one.

NREI; "binding" individual payment; voluntary insurance; limited rationality; compulsory insurance

2016-06-23

乐章，男，中南财经政法大学公共管理学院教授，博士生导师，中南财经政法大学社会政策研究所所长(武汉430073)。

C913.7

A

1003-0751(2016)10-0072-06

冯艳，女，中南财经政法大学公共管理学院博士生(武汉430073)。