空心村治理的困境与出路*

刘 　锐



【社会现象与社会问题研究】

空心村治理的困境与出路*

刘 锐

空心村是我国城乡经济发展的产物，我们既应看到其存在的必然性，也应采取措施缓解空心村问题。目前，国内主流的空心村治理思路只考虑地利而不考虑农民权益，没有厘清空心村的资源资产属性及其治理实质。空心村治理的困境是多重制度变迁的结果，其根源是乡村组织的治理能力和动力缺失。从空心村的公共池塘资源属性出发，要一手加强乡村建设规划，一手强化对违规建房的治理能力。依托非正式制度、培育社会资本，能够实现空心村治理的目标，促进村庄发展。

空心村问题；治理困境；关系网络；公共池塘资源

一、问题的提出

空心村是城市化、工业化的伴生物，是乡村人地关系变迁过程中出现的社会空间现象。围绕空心村的内涵、形成原因、整治意义、治理模式等，学者们从地理学、社会学、管理学等角度进行过热烈讨论。按照研究路径的差异，可以将现有研究概括为三类：第一类从应然角度讨论土地利用效率提升。有学者认为，使用权模糊是造成宅基地闲置的根本原因，只有改革宅基地产权制度，允许宅基地自由交易，才能适应市场经济要求，提高宅基地利用效率。①也有学者持相反观点，认为物的效率与制度结构有关，制度效率并不总是指经济效率，从小农家计和社会保障的角度看，当前农村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有阶段合理性。②第二类从政策角度讨论空心村治理。有学者从人的视角出发，认为空心村形成与农民向城市流动不完全有关，用行政手段快速消灭空心村不太现实，以规划为媒介、以管理为主体的方案值得相关部门探索实践。③有学者从地的视角出发，提出应先搞清空心村土地现状和整治潜力，再利用增减挂钩政策开展土地整治试验，因地制宜地探索空心村整治策略。④第三类从实证角度讨论宅基地空心化的原因，探讨宅基地有偿使用方案和宅基地有偿退出制度。⑤相较于前两类研究，该类研究尚处于起步阶段，对空心村造成的社会问题着墨较多，对空心村治理目标的论述比较含糊。

总体而言，已有研究有三大不足：一是对空心村治理的应然性的讨论较多，对空心村问题的实质缺乏深刻分析；二是从微观、抽象层面探讨空心村问题的成果较多，从中观、具体层面探讨的较少；三是受学科视角影响，相关成果的系统性较差、研究视野不够开阔。笔者认为，空心村既是一个理论问题，又是一个现实问题；既涉及资源利用，又涉及农民家计。只有将人与地结合起来，先厘清空心村问题的实质及其治理困境，再从实践层面进行经验提炼，才能找到空心村治理的出路。

二、空心村问题的实质

空心村作为一种社会空间现象虽被广泛讨论，但迄今为止没有统一的概念。有学者从聚落形态、土地利用等视角，认为村庄空置率在30%以上即为空心村。⑥这种界定忽略了带有人口学特征的宅基地闲置现象。其实，只有少数村庄在城市化拉力下彻底空心化，大部分空心村是多重因素影响下的产物。要制定切实有效的空心村治理策略，需要立体化地讨论空心村的形成，在此基础上对空心村问题的实质进行剖析。

1.空心村的形成原因

改革开放以来，随着城市经济快速增长和户籍管制逐步放开，农村青壮年大量流入城市。这种人口流动带来两大变化：一是宅基地闲置(长期或短时间内)现象增多；二是农民收入增长，建房需求高涨。空心村现象是上述变化的伴生物。笔者根据人口、土地与空心村治理的关系，将全国农村分为山区、平原、丘陵三类，将不同区域农村空心化的主要原因归纳为以下三个方面。

第一，地理原因。山区农村如长江上游地区，交通不便，土壤贫瘠，农业生产非常辛苦且收益低，农民在田地不远处建房，居住分散、呈点状分布。如果家庭经济能力允许，农民会从山区搬到交通便利的地方居住。如果家庭再生产依赖山地，农民会将老屋当作休息室，对新房的选址考虑农业耕作半径，有的农民会复垦老宅基地搞种植。如果生产生活不依赖农业收益，农民会任由老房子废弃。近年来，随着城市经济的进一步发展，农业收益在农民家庭财力中的地位持续下降，农民逐渐放弃本就不多的山地收益，农村宅基地得以自发地退出。换言之，山区农村空心化是小农家计变迁的结果，这种情况下的农村土地理应纳入退耕还林政策的调整范围。

第二，社会原因。在平原地区如黄淮海平原，农村土地多是碱性沙土，地形平坦便于农机运输，农业耕作半径相对较大。平原农村的土地开发较早，人地关系紧张，农民居住紧凑、呈团状分布。改革开放以来，随着家庭人口增加及农民生活水平提高，农民对宅基地功能的要求增多，提出小胡同过不了大车、小院子停不下机械等，但要改建房屋或拓宽邻里通道，又可能带来土地边界纠纷。在这种情况下，一些经济宽裕的村民便搬离村庄，宅基地于是闲置；一些村民分家后年轻人外迁居住，老人一旦去世，老宅基地就闲置着。目前在平原农村，除少数贫弱者外，大部分村民都在村庄外围建有房屋，“外扩内空”型空心村现象非常普遍。

第三，治理原因。丘陵农村如长江中游地区，土质黏性强，农民为了耕作方便多将房屋建在田边，居住格局呈点状或带状。由于土地开发历史不长，人地关系不太紧张，丘陵农村的宅基地面积普遍较大，村民不需要用院子划定居住边界。同时，由于村民居住分散且村庄占地面积大，农村公共设施的辐射范围问题较难解决，不少居住点的水、路、电至今未通。如果乡村组织不适时进行规划管理，农民一有闲钱就可能在路边建房，部分偏僻的居住点会逐渐空心化。另外，地方政府推动的小城镇建设、教育部出台的小学合并政策也会加剧一般农村(依据城市扩张带来的级差地租差异，可以将全国农村分为沿海发达地区或城郊农村，以及中西部一般农村两大类)的空心化速度。笔者在调研中发现，目前城市经济的拉力有限，农民还不会彻底放弃农业收益，宅基地仍有较强的保障功能和生产功能，完全的空心村仅在少数地方存在。相较而言，目前行政主导的空心村治理策略会在一定程度上切断家庭再生产的来源，加剧贫弱者的生存窘境，扩大空心村的规模。

2.把握空心村问题的三重维度

从城乡经济发展的角度看，空心村是一个客观现象，难以在短期内消除，只有当大部分村民都能在城市体面地生活，宅基地的政治社会功能基本实现时，空心村整治政策才会有战略价值。在宏观经济约束下，空心村整治应该是策略性的，以方便农民生产生活为宗旨。当前以增减挂钩政策为载体的空心村治理方案之所以在操作中屡出问题，除了制度不完善、制度实施中没有很好地遵守程序等原因，还有空心村的内涵被误解、宅基地的性质被忽视等认识层面的原因。从资源利用的角度看，空心村本身不导致土地浪费，空心村治理的关键在人而不在地。

第一，宅基地闲置不构成问题。宅基地作为土地资源之一，其资源性质来源于人的利用活动、体现在具体的经济实践中。如果市场经济尚不能瓦解农村结构，农民的经济活动仍深嵌于社会关系之中，宅基地就难以作为资源要素被认识。笔者在调研中发现，农民根据宅基地在生产生活中的作用界定的宅基地性质与正式的土地管理制度关于宅基地性质的规定差异较大。如不少农民认为，宅基地是产出较差的耕地，土壤贫瘠、地力较弱。农民对宅基地资产属性的认知模糊，源于一般农村土地的商品化程度较低，宅基地具有高使用价值、低交换价值的特点。⑦如果将宅基地定义为类耕地而非城市建设用地，就能很好地理解现实中农民对宅基地的各种利用活动。如不少农民认为宅基地不如耕地有价值，典型表现是他们会适时自发地复垦宅基地，而不是把宅基地放在那里等着升值。现在的问题是种粮效益不高，无论是集体还是农民都没有动力退出宅基地，宅基地就作为潜在的耕地暂时闲置着。⑧

三、空心村治理的困境

无论是激进的还是保守的空心村治理方案，都主张以宅基地整治为媒介开展空心村治理。以人为目标的整治方案要求从农民的宅基地诉求出发，尽可能低成本改善农民居住条件。一般农村的宅基地交易价值不大，农民选择宅基地主要考虑两个因素，即方便农业生产和有便利的公共设施。社会治理主体要回应农民诉求，因地制宜地制定乡村建设规划，制裁不遵守宅基地使用规则的人。从宅基地的公共池塘资源性质来看，只要地方政府保证集体层次完整，调动村组织的积极性并给予支持，空心村就能顺利实施自主治理。分田到户以来，国家权力的上移及村民自治的推行使乡村建设规划编制主体变为乡村两级，制裁违规建房需要乡村组织配合，乡村组织的治理能力不足使空心村协同治理面临困境。

1.村级治理乏力

宅基地与耕地关系密切，退出或占用宅基地涉及耕地增减。我国1998年《农村土地承包法》的颁布实施对农村宅基地利用的影响是革命性的。该法将贵州省湄潭县“增人不增地、减人不减地”的试验以法律的形式推广至全国，使农地制度向永佃化方向迈进了一大步，村组织从此不再有集体土地调整权。如果村组织规划建房区，就需要与农民协商调地。规划的约束性带来特定位置的土地升值，村集体又不具备宅基地无偿分配权，加上基础设施和公共服务设施建设投入，农民在规划区建房需支付不低的费用。那些家庭经济条件差、别人不愿与他换地的农户，部分在老宅基地附近建房，部分在自家路边地上建房。村干部知道其中原委，多数情况下不会追究，宅基地空心化现象于是扩大。

相较于乡镇政府国土资源管理所，村集体离农民生活更近，更能因地制宜地治理宅基地。在很长一段时间内，国土资源管理所依托村集体进行自主治理，村组织不但编制村庄规划，而且打击恶意违规建房者，只要村组织的治理行为没有触碰底线，乡镇一般会予以支持。我国1998年《村民委员会自治法》规定，村组织是自我管理、自我服务的自治组织，实行民主决策、民主管理。村干部的产生由任命制转向竞选制放大了村庄社会关系结构，包括宅基地在内的村庄治理受到较大影响。村干部任期一般是四年一届，如果在任期内因严格管理宅基地而得罪了村民，换届选举时村民就可能不选他，他连任的可能性就会大大减小。“精明”的村干部一般不愿得罪人，违规建房的治理绩效因此打了折扣。

2002年启动的税费改革及乡村体制改革使村组织治理村庄公共事务的能力降低，改革后的村组织人数大大减少，有些上千人的村只有四五个村干部，湖北省还制度性地取消了村民小组长。国家转移支付尚不足以维持村组织运转，不少村干部就到外地打工以补贴家用。编制一个村庄规划至少需要2万—3万元，缺乏人力财力的村组织大多会放弃编制。另外，税费改革后村组织的职能由管理变为服务，不再有能力制止村民违规建房。村组织的权威来源于三个方面：一是制度授权，二是村民认可，三是传统赋予。近年来，正式制度削弱了村组织的治理能力，市场经济的冲击使村庄社会关系越发松散，传统伦理赋予个体的非正式权威逐渐被瓦解。村干部如果在宅基地治理上过于坚持原则，就会影响自己的家庭生活和村庄交往，其因此奉行“不得罪逻辑”。当村组织监管的动力减弱时，乡镇管理宅基地的成本增大，违规建房很难被及时发现和治理。

2.乡镇治理效果不彰

村组织治理宅基地乏力，乡镇本应对其赋权并给予支持。现在的问题是，税费改革后乡镇治理能力不足，同时缺乏治理宅基地的动力。在农业税时代，乡镇获得的上级补助和农业税费仅够维持本级政府基本运转，提供公共物品的财力相对不足，宅基地治理因无关政绩而被忽视。税费改革后中西部乡镇政府财政困难的局面不仅没有改善反而更加严重，不少乡镇财政甚至可以用“空壳化”来形容，以精简机构、分流人员为核心的乡镇改革使本就困难的乡镇政府运转更缺人力资源。治理资源不足使乡镇进行规划的能力不足，村镇建设规划因此只是“在墙上挂挂、纸上画画”。

当乡村组织治理宅基地不力时，村民会无序占用宅基地，“居者有其屋”制度被破坏，宅基地利用效率问题凸显。如果没有相应的规则明确宅基地使用人的权利和义务，没有相应的治理主体维护宅基地使用秩序、制裁机会主义者，一户多宅、住宅空心化就会成为乡村发展之殇。

四、空心村治理的出路

1.借用传统关系网络来治理

利用传统关系网络治理空心村，能够克服集体行动的困境。山东省东营市孙村村民中孙姓占90%，其他姓与孙姓有亲戚关系，家族一般以五服为单位。只要孙村有公共事务需要协商，村委会就会要求各家族出代表。各家族选出的代表多是本家族有威望的人，他们讲话公道，晚辈能接受。孙村只要召开村民代表大会，所议之事经村民代表同意后，各家族人就要遵从并执行。孙村居住格局紧凑，老宅基地面积较小，历史上形成的胡同有2—3米。随着家庭收入水平提高，村民陆续搬到村庄外围居住，使得老村空心化加速，村庄外围的宅基地也很快用尽。2006年中央提出新农村建设后，村组织设想将老村复垦，腾出的土地用来规划宅基地，以满足新增人口建房需要。村组织召开代表大会，讲明复垦的理由和设想，各家族代表纷纷赞成，很快成立了拆旧理事会。对于不理解不愿拆的村民，由代表做本家族成员的工作。代表们辈分高、有威望，为村庄公益而奔走，即使有些村民想趁机谋利，也经不住代表们的苦口婆心规劝。几轮工作做下来，只有3户不愿拆除老屋。丈量老屋由代表们组成专门班子进行，村民出于信任很快签订了拆旧协议，之后村组织统一扒老屋。旧屋补偿资金平均2000元/户，部分由集体出、部分由县乡政府支持，空心村治理进展顺利。

传统关系网络覆盖范围较广，既包括文化惯习构造的非正式制度，又包括影响个体行动的现实关系结构。文化惯习在人们长期共同生活中形成，它源于历史记忆，有社会连续性。如基于对共同祖先的认同，村民对家族权威人士很尊重，会遵从其讲话。共同的伦理价值规范着个体的行为，村民们会因家族习惯法的威慑而不敢造次。新中国成立后，代表共同记忆的家族符号逐渐消失，那些深刻的家族性记忆却不容易抹去，它通过习俗观念再生产出来。尽管很难从理性角度理出原因，但人们都认可家族长老、权威的言行，都在乎家族成员的评价，空心村治理中因而少有钉子户。

2.通过培育社会资本来治理

湖北省襄阳市的下村离城镇距离适中，便利的交通条件使该村的农民家计快速转型。由于村庄土地面积广阔、村级土地治理不到位，在很长一段时间内，村民占地建房现象严重。经济发展带来农村新建住房快速增加，分散的居住点因路边建房而很快空心化。村庄经济的活跃一方面消解了守望相扶的村庄关系，另一方面使村庄交往更加平等和理性。村民以核心家庭为生活重心，对他人和村庄公共事务比较淡漠，“家门口的陌生人”现象逐渐增多。下村最早的规划始于1998年，主要是为了引导农民集中居住，以节约基础设施建设资金，腾出的土地用于发展经济。村民建新房必须到规划区，建新与拆旧同时进行。因村庄规划切合实际，村民建新房会利用旧材料，空心化住宅被顺利复垦。2000年以后，村庄结构剧烈转型，村庄舆论的约束力减弱。2005年第二轮规划时有村民表示反对，理由是自己需要更大面积的宅基地，而土地不能调整，要花钱买地，要缴纳的基建设施费又太高。下村支书先后召开了十余次会议凝聚规划共识，并走访不合作者对其做思想工作。村民们最终达成决议：集体可以基于公益留存机动地且有权调整土地；村民须在规划区建房，并且要缴纳1000元钱(其中700元上交相关部门，其余用于基础设施建设)，其他刚性费用由集体收益和项目经费补贴。需要注意的是，尽管第二轮规划由村支书倡导，但县住房和城乡建设委员会以及乡镇政府均给予了支持。

不论村社建制与自然村有何种关联，经过以村集体为单位的共同生产生活实践以及“三级所有、队为基础”的制度塑造，多数自组织治理单位都定位在了行政村一级。传统的情感性、认同性村庄关系瓦解，意味着自组织面临委托—代理困境。仅有政治能人是远远不够的，没有集体成员的共同参与，就可能出现威权型村庄治理模式，空心村治理中就会出现专断和压制。下村的治理很好地避免了这一点，其成功源于以下两类举措。

第二，获得制度支持，有良好的治理策略。自主治理既需要关键人物动员，也需要制度和行政力量支持。如果不是上级给予行政支持和物质支持，如果不是村民自治制度得到体制保障，村民们达成的规划决议就不会具有村宪法的效力，少数人就可能破坏自主治理机制，甚至利用现行体制谋取私利，空心村治理就会因违规者不受制裁而失败。另外，村庄治理中能人既可能做好事，也可能有败德行为。除了具有较强的责任感，村庄治理中能人应避免搞“一言堂”，应通过良性沟通引导村民遵守规范。下村支书利用自身的社会资本劝慰不合作者，将其带入新型村社关系网络，使集体社会资本像滚雪球般迅速增大。

五、结语

注释

责任编辑：邓林

Dilemma and Solutions of Hollow Village Governance

Liu Rui

Hollow village is a product of the urban and rural economic development in our country, we should see the necessity of its existence and should take measures to ease the hollow village problems. Domestic mainstream hollow village governance idea considers land interests without considering the farmer′s rights and interests, and does not clarify hollow village resources, assets and governance essence. Hollow village governance dilemma is the result of multiple institutional changes, its root cause is that the capacity and power of rural organization is lost. From the public pool resources properties of the hollow village, we should strengthen the rural construction planning, meanwhile, strengthen the governing capacity for illegal building. Relying on informal institutions and fostering social capital advantage, we can achieve the goal of hollow village governance, and promote the development of villages.

hollow village problem; governance dilemma; relational network; public pool resources

2016-07-26

四川大学中央高校基本科研业务费项目“增减挂钩政策背景下的农民集中居住问题研究”(skq201609)。

刘锐，男，四川大学公共管理学院副研究员(成都610064)。

C912.82

A

1003-0751(2016)10-0078-07