中国农业对外合作：现状、问题与对策

李艳君

农业对外合作是中国“走出去”战略的重要组成部分，是有效提升中国农业全球竞争力的重要途径。随着中国深化改革，扩大对外开放，中国农业对外合作快速发展。“一带一路”战略的推出，助力中国农业对外合作开创新局面。目前以对外投资为主的农业对外合作，仍存在诸多问题和制约因素，需要采取有力的政策措施加以应对和解决。

一、中国农业对外合作发展现状

2013年国家“一带一路”战略推出，促使中国农业对外合作进入新的发展阶段。

（一）农业对外投资

投资规模加速扩张。根据中国商务部统计，2006—2014年，中国农业（农林牧渔，下同）对外投资流量从1.85亿美元增加到20.4亿美元，增长了10倍，年均增长35%，占中国对外投资流量的比重从0.87%上升到1.66%。农业对外投资存量从2006年的8.2亿美元增长到2014年的96.9亿美元，增长近11倍，年均增长36.2%，占中国对外投资存量的比重从0.9%上升到1.1%。

投资领域更加广泛。目前中国农业对外投资已经从最初的渔业发展到多个行业和领域，包括粮油作物种植、农畜产品养殖加工、仓储物流体系建设、森林资源开发、园艺产品生产、橡胶产品生产、水产品生产与加工、设施农业、农村能源与生物质能源及远洋渔业捕捞等。其中，以大豆、玉米、水稻、天然橡胶、棕榈油、木薯等产品的种植、加工及仓储物流设施建设等领域发展规模更大、发展速度更快。

投资主体、投资模式趋于多元化。我国农业对外投资逐步形成以国企为主导、民营企业为新生力量的多元投资主体结构，投资方式也由最初的独资为主向多种投资方式并举方向发展。作为农业对外投资主要形式的海外耕地投资快速发展，根据全球土地交易联机公共数据库LandMatrix的统计数据，目前中国海外耕地投资项目近100个，总面积达400多万公顷。国有企业是海外耕地投资的主力，但从项目数量上看，民营企业已经成为海外耕地投资的主力军，此外，黑龙江等边境省份还有大农户、农户联合开发等投资模式。

投资地区分布广，主要集中在亚洲。亚洲是境外中国农业对外投资企业最为集中的地区，占比近70%，其次为非洲、欧洲、大洋洲、北美洲和南美洲。从投资存量来看，主要集中在东盟和俄罗斯，2014年占比分别为25.2%、21.7%。

“一带一路”沿线国家投资潜力大。目前中国在“一带一路”沿线国家的农业投资主要集中在东南亚和俄罗斯，未来在中亚的粮食和棉花，南亚的经济作物种植，东欧的耕地和粮食生产，北非的粮食、棉花和经济作物的种植，中国投资合作开发的空间很大。

（二）农产品国际贸易

贸易规模迅速扩大。根据中国海关统计，我国农产品贸易总额从2001年的274.5亿美元增长到2015年的1861亿美元，增长近6倍。其中，出口额增长近4倍；进口额增长10倍。我国已成为世界第三大农产品贸易国，世界第一大农产品进口国。

贸易逆差问题日益突出。自2004年开始，我国农产品贸易出现逆差，且呈逐步扩大趋势。2004—2015年，我国农产品贸易逆差从46.4亿美元增至457.4亿美元，增长近9倍。农产品贸易逆差常态化，进口依存度不断提升，使我国受国际市场影响加深。

贸易的结构性特征明显。我国已逐步形成了以蔬菜、水果、畜禽、水产品及各类加工制品为主的劳动密集型优势农产品出口体系，农产品进口则集中在大豆、棉花、食糖等土地密集型的大宗农产品。随着我国农业资源约束加大，各国贸易壁垒发展，我国传统优势出口产品增长乏力。玉米、食糖等大宗农产品国内外价格倒挂，国外农产品大量低价进口，已显著抑制和打压国内农业发展。

出口市场趋向多元化，进口市场集中度较高。随着中国与东盟、新西兰、智利、秘鲁自贸协定的实施，自贸区效应逐步显现，双边农产品贸易快速增长。近年，我国加强同对南美、中亚、中东、以及非洲国家农产品贸易，我国农产品出口市场趋向多元化。但进口集中度依然较高，美国、东盟、澳大利亚、阿根廷、欧盟和巴西为6大进口来源地，2015年我国自上述国家和地区农产品进口额占比近80%。农产品尤其粮食进口市场集中度较高，增加了粮食安全不稳定因素。

“一带一路”战略对农产品贸易将产生重要影响。我国与“一带一路”沿线国家在农产品领域具有较强的贸易互补性，在中国农产品贸易中占有重要地位，未来提升的空间很大。通过加强与“一带一路”国家的贸易合作，一方面，可实现我国粮食等大宗农产品进口市场多元化，由此增强对国内紧缺农产品的管控力，防范和化解粮食进口风险。另一方面，可输出我国劳动密集和资本密集型优势产品，扩大农产品出口规模。

（三）农业对外援助

农业对外援助方式的转变。20世纪90年代末期，我国调整对外援助政策，农业对外援助从无偿援助转向实现双方互利共赢。近年来，粮食安全问题成为国际社会高度关注的全球性问题，为此，中国采取了一系列对外援助举措，不断加大在农业和粮食生产领域的援助力度。目前，我国在非洲、亚洲和拉美发展中国家和最不发达国家，启动实施了一大批农业技术示范中心项目，促进了受援国农业技术进步，粮食增产，赢得受援国广泛赞誉。农业技术示范中心项目不仅提升了中国在国际上的地位和影响力，也带动了中国农业人才、技术、和生产资料的输出，成为扩大双边农业合作的重要平台。在我国农业“走出去”总体水平不高的情况下，农业对外援助项目与农业对外投资有机结合，为我国在境外进行农业资源开发提供了新的可持续发展模式。

“一带一路”战略将增强农业对外援助的带动作用。随着“一带一路”战略的实施，可充分利用现有的多双边农业合作机制，积极发挥援外农业技术示范中心的引领和桥梁作用，建设境外经贸合作区等产业园区合作新模式，提升农业投资合作水平。

二、中国农业对外合作存在的问题和制约因素

（一）企业自身存在短板

企业投资能力不足，应对风险能力差。中国农业对外投资企业大多为中小企业，龙头企业和大型集团较少。普遍融资能力弱，很难通过国内银行抵押担保贷款条件，资金不足严重制约了农业企业“走出去”的发展。

国际化经营能力弱，难以适应走出去发展需要。大部分企业跨国经营管理经验不足，缺乏国际化人才，这是制约我国企业境外农业投资发展的关键因素。

企业社会责任意识不强，对投资项目产生负面影响。大部分企业管理理念落后，企业社会责任还没有成为普遍的价值观。部分企业没有积极融入当地的文化和环境，在履行企业社会责任上存在一定差距，无视农业资源的可持续发展和环境保护，与当地社区缺乏交流等，引发当地的争议和不满。

（二）国际环境约束

国别投资风险大。我国农业对外投资主要目标区域是发展中国家，大部分国家营商环境较差，投资综合成本较高。尽管一些国家农业资源丰富，但政局变化大，产业政策连续性较差。此外，也有一些国家对本国农业和农产品市场采取保护政策，人为设置障碍，给我国企业进行投资合作开发带来了很大风险和损失。

全球农业资源竞争激烈。跨国公司对全球农业资源垄断加强，通过全产业链布局，控制全球农产品贸易，目前已经控制全球80%的粮食贸易和70%的油籽贸易。未来对全球农业资源的掌控与竞争制高点的争夺将更趋激烈，给实力不强的中国企业农业投资带来更大的挑战。

国际负面舆论影响。由于农业“走出去”项目多涉及土地等敏感资源，关系到粮食安全等战略物资。作为发展中大国，大规模进行农业海外投资，备受国际社会关注，有舆论认为中国的在非洲等发展中国家的耕地投资是一种“新殖民主义”。

（三）国家层面规划缺失

目前我国还没有根据工业化、城镇化快速发展对粮食安全与农产品有效供给的需求，总体设计规划全球农业资源利用战略，建立基于全球视野的国家粮食安全保障机制。我国农业对外直接投资项目主要集中在附加值不高、技术含量低等劳动密集型行业和传统领域，没有从战略上建立农业投资、贸易等互为一体的全球农产品供应链。没有形成统一协调高效的农产品贸易战略与对外投资管理的体制，不能适应服务于新形势下农产品大规模进口，实施农业“走出去”战略，以及农业产业安全管理的需要。

（四）国内政策支持力度不强

财政政策：现有的直接补助费用（补助海外投资企业前期开发、资源回运、境外突发事件处置等）不仅支持的比例小、范围窄，而且要求非常严格，很多中小型企业很难申请。

金融政策：仅有贷款贴息政策，缺乏专门针对农业“走出去”企业的融资支持政策。

保险政策：农业“走出去”因土地权属、自然条件等要承担更多的风险和压力，但目前我国仍缺乏相应的政策保险制度。此外，农产品出口保险范围过窄，难以最大限度帮助企业规避风险。

税收政策：中国鼓励企业在海外进行农业投资以有效保障粮食安全，但企业将粮食返销国内尚无优惠政策，均按同类进口产品处理，如大豆返销国内要交纳关税和增值税，玉米还需进口配额。而且当前我国还尚未与所有国家签订避免双重征税协定，在操作中仍存在涉外企业双重征税问题。税负较重挫伤境外农业开发的积极性，不利于对国外资源的开发和利用。

三、加强农业对外合作的政策建议

（一）制定农业对外合作总体规划

一是做好农业对外合作与目标国农业发展需求的规划结合，立足双方需求找准结合点。二是做好中央、地方与企业对外投资目标的规划结合，实现规划体系、管理体系与企业行动的协同一致。三是做好重点技术、重点产业与目标区域的规划结合。基于地缘优势和合作便利性，采取差异化策略。突出我国与亚洲周边、“一带一路”沿线国家、南美、非洲等区域的贸易和投资空间布局。

（二）创新发展农业对外合作模式

农业对外投资。一是要增强农业对外投资主体实力和全球竞争力。加快培育具有国际竞争力的跨国农业企业集团，注重构建企业联盟，提高全球资源整合能力。二是要优化全球农业投资布局。构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的农业对外投资伙伴关系网络，借助资本市场运作、国际基础设施投资等契机，使我国与相关国家及地区的农业对外合作更加紧密、形成区域新优势。与目标国、目标区域以及全球农产品的供给、统筹、平衡相结合，在境外逐步建立稳定的农产品生产与储运渠道，创造新的外部市场，提高我国农业对外投资的市场竞争力与国际影响力。

农产品贸易。优化国际农产品贸易格局，支持国内农产品供给侧结构性改革，形成保障国家粮食安全的有力外部支撑。合理谋划并对重要大宗农产品国内生产和国外进口的关系进行科学化、精细化、中长期研判和全球布局。提高国内外市场协调管理的水平，确定合理的进口规模，把进口对国内市场的冲击力度控制在可控范围。推动进口市场多元化，降低进口集中度，克服对少数国家的过度依赖，增加后备渠道的多样性，强化中国在交易过程和价格形成过程中的话语权。

农业对外援助。应积极创新以“南南合作”为代表的农业对外援助与合作模式，讲好“中国故事”，加强“中国农业发展经验”输出。要有计划地实施重点农业援外项目，着眼农业产业链上的重点产业环节。要有侧重地选择农业援助区域，以周边国家和非洲为主，开拓拉美，加大对重点国别的支持，带动和配合境外农业资源合作开发与利用。在做好全球范围内农业“走出去”整体布局的前提下，要以区域或次区域为单位，依托农业援外成果，打造境外农业资源合作开发区域大平台，发挥整体联动效应。

（三）强化国家对农业对外投资的政策支持

加大对农业企业的资金支持力度。已设立的中小企业国际市场开拓基金，可适当向农业对外投资合作企业倾斜。正在实施的财政支持资金，可适当降低海外农业企业尤其是粮食生产企业申请支持的门槛。建立专项基金对海外粮食生产给予重点支持；商业金融机构对农业海外投资信贷提供担保等支持。

减轻农业对外投资企业税收负担。争取与更多国家签订避免双重征税协议，对于暂时未签订避免双重征税协议的国家，可考虑在国内给予适当减免抵扣。对于农业对外投资项目需出口的生产资料机械设备等，应降低或减免关税。境外农产品回运，应减免进口关税和增值税。建立境外农产品回运绿色通道，对粮棉油糖回运优先检测验关和通行。

建立和完善海外农业投资保险体系。设立农业海外投资特别保险，针对有较高国别风险、特别是耕地投资具有的特殊风险，提供政策性保险产品。通过财税优惠、补贴等方式鼓励商业保险机构开展农业海外投资的保险支持，扩大保险覆盖面，提高保险额度，降低海外农业投资面临的各种风险。

（四）营造良好的外部环境

积极推动改革和完善全球农业治理，构建公平、合理、可持续的全球农业新秩序。积极与世界粮食计划署、世界银行、国际农业发展基金等国际组织开展合作，推动国际社会扩大对外农业援助，切实履行援助承诺，妥善回应发展中国家要求改革不合理的农产品国际贸易体系的关切。

在全球推动建立农业战略贸易伙伴关系，谋划建立全球大宗商品贸易中心，掌握大宗农产品定价的话语权。

积极推动农业贸易投资谈判，把农业境外资源开发纳入双边或多边经贸谈判框架中，通过外交谈判协商解决双重征税、人员签证期限过短、劳务人员限制入境等问题。