外部性理论下的环境管理工具分析

吴新祥+范英杰

摘要：传统经济模式下企业生产对环境造成了严重影响，发展循环经济需要完善的环境管理体系。文章综合分析外部性理论与环境管理的联系，阐述了我国现有环境管理手段，并通过借鉴发达国家环境管理经验，针对性分析了现有环境管理手段的局限性并提出相应建议。

关键词：外部性 环境管理工具 局限性

中图分类号：F231 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）18-0061-03

一、引言

随着我国经济的高速发展，资源与环境的压力日益扩大，现有的物质资源和环境条件将无以为继和无力承担。企业在追求利润的过程中，总是希望把环境污染和开发资源的成本转移给他人或者搭他人治理和修复环境资源的便车，外部性便成为导致环境问题的根源。在环境保护领域中，解决环境污染造成的外部性，不可能靠市场自发解决，政府对此必须起到主导作用，而科学合理的管理体制则是避免“政府失灵” 的必要条件”（宋国君等，2008）。完善的环境管理体制作为一种通行、有效的手段，具有改善环境和促进经济可持续发展的双重效应。要建立美丽中国，优化环境管理手段是必然选择。

二、外部性理论及对环境管理的分析

（一）外部性理论

外部性理论源于人们对自由市场经济的运行机制及其缺陷的认识。1910年著名经济学家马歇尔首次提出“外部不经济性”理论，随后，其学生英国福利经济学家庇古进一步丰富和发展了该理论，提出外部性理论。马歇尔在其《经济学原理》一书讨论作为第四种生产要素的“工业组织”时提出了“内部经济”和“外部经济”的概念。他认为，“我们可把因任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类：第一是有赖于这工业的一般发达的经济；第二是有赖于从事这工业的个别企业的资源、组织和效率的经济。我们可称前者为外部经济，后者为内部经济”。可见，内部经济主要来自于企业由于规模扩大从更细的分工和专业化、管理的改善等因素导致的生产效率的提高，而外部经济则是指受益于其他企业而导致的效率的提高。从上可以看出，马歇尔当时并没有提及外部不经济概念，庇古1920年在其著作《福利经济学》中从社会福利的角度系统分析了外部性问题，提出了私人边际成本、社会边际成本、边际私人纯产值和边际社会纯产值等概念，并以此作为理论分析工具建立了外部性理论。按照庇古的理论，当一个经济主体对另一个经济主体产生一种外在影响时，即存在外部性，并且这种外在影响很难通过市场机制得以纠正。庇古认为，外部性的存在使资源配置难以实现帕累托最优，在这种情况下，由政府出面对负外部性的产生者进行征税，或者对正外部性的产生者给予一定的补贴，使得私人成本和私人利益与相应的社会成本和社会利益相等，从而保证市场机制正常发挥优化资源配置的作用。

由以上外部性定义可以看出外部性呈现如下特征：（1）外部性是经济活动中的一种溢出效应，在受影响者看来，这种溢出效应不是自愿接受的，而是由对方强加的。（2）这种经济活动对他人的影响反映在市场运行机制之外。

（二）外部性对环境管理的分析

从外部性视角分析环境问题，企业的环境行为具有外部性特征。因为环境资源具有公共物品性质，企业在追求利润的过程中，总是希望把环境污染和开发资源的成本转移给他人或者搭他人治理和修复环境资源的便车，负外部性便成为导致环境、生态恶化的根源。

由于污染者承担成本远小于社会承担的成本，环境污染具有很强的负外部性，日积月累的环境污染终将会超过环境的耐受值。与此相反，环境保护则表现为很强的正外部性，保护者获得的收益远小于社会获得的收益，只单纯依靠自身利益驱动的保护者很难有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。因此，在环保领域，解决负外部性导致的环境污染问题，无法依靠市场自发解决，政府在这一过程必须发挥主导作用，而完善的管理体制则是避免“政府失灵”的决定条件。

三、外部性理论下的环境管理工具

按照外部性理论，纠正外部性的方案是政府采取措施有效地消除私人成本与社会成本、私人利益与社会利益之间的偏差，则资源配置就可以达到帕累托最优状态。因此，外部性理论为各国的环境管理提供了依据，20世纪50至70年代，世界各国在环境管理方面实施的以强制性制度形式参与环境治理的手段都是基于外部性理论。主要管制工具包括了颁布环境法律法规、政府部门的目标责任制、环境规制方法体系以及其他形式的规章等工具。

（一）环境规制法律体系

环境规制法律体系主要是指借助于国家权力确认环境规制主体的权、责、利的范围，法律体系对环境规制的作用主要通过环境执法体现其强制力和权威。

早在1863年，英国议会通过了第一个《工业发展环境法》，该法对制碱工艺所产生的毒气进行有效的控制。20世纪60年代以来，环境问题得到了广泛的关注，各个国家逐渐认识到加强环境保护工作迫在眉睫，环境法在这一阶段迅速发展。日本于1967年通过了《公害对策基本法》；1969年，美国通过了《国家环境政策法》等，随后发达国家很快配套形成了较为完整的法律体系。我国从20世纪70年代重视用法律手段推动环境保护和资源的综合利用，1973年第一次全国环境保护工作会议《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺以实现不生产或者少生产废气、废水、废渣；1985年国务院颁布的《关于加强资源综合利用的若干规定》，对企业的资源综合利用活动规定了一系列的优惠政策和措施。1989年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，该法规定了环境法律基本制度。1996年国务院又发布《关于环境保护若干问题的决定》，规定所有新建、扩建、改建的技术改造项目，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺。1997年国家环保局又发布了《关于推行清洁生产的若干意见》，规定地方环保部门需将清洁生产纳入已有的环境管理政策。1998年国务院发布《建设项目环境保护管理条例》，要求工业建设项目要防止环境污染和生态破坏。2003年实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》是专门规范企业清洁生产的法律规范。2015年1月新《中华人民共和国环境保护法》实施，新环保法对违法破坏环境的行为加重了处罚力度，对罚款采取按日累计不设上限、对污染违法者增加了限制人身的行政拘留措施，还赋予了环保监管部门查封扣押排污设施的权力。

（二）环境保护目标责任制

政府环境保护目标责任制，即通过建立责任制的形式将各级政府行政领导人应当承担的环境保护责任、权利、义务等固定下来，实现对各级政府负责人的管控与追责，增加其保护环境的压力和动力。

环境保护目标责任制是我国政府为实现环境保护而创立的一项制度。我国1996年发布《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，“明确目标，实行环境质量行政领导负责制”，国家正式把污染物排放总量控制政策列入“九五”期间的环保考核目标，并将总量控制指标分解到各省市，各省市再层层分解，最终分到各排污单位。2013年《环境保护法》修订草案三审稿中对我国政府环境保护目标责任制有了明确规定。2014年4月通过环保法修订案，其中第二十六条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”在国家层面建立健全政府环境保护目标责任制的同时，地方政府对环境保护目标责任制的重视程度也日渐加强，如上海市已经以地方法规的形式出台了“污染物排放许可证管理规定”。国际上，“20世纪90年代， 欧洲两次可持续城市大会后，地方环境举措国际理事会欧洲区理事提出了生态预算。生态预算吸收了政府预算和企业预算理论研究成果，转变预算管理对象， 为生态环境管理服务”（徐莉萍等，2010）。自创立以来，生态预算在欧洲的地方政府展开了试用并取得了成功，如德国的比勒菲尔德市将生态预算作为永久程序一直实行至今。到2006年，生态预算逐渐开始向亚洲地区推广，印度的贡土尔已成功完成了生态预算的一个周期。

（三）环境影响评价制度

环境影响评价制度是指在某一地区进行可能会对环境造成影响的工程建设之前，对其活动可能造成的环境影响进行充分调查、预测和评价，据此提出预防环境污染和破坏的对策并制定相应解决方案。

环境影响评价制度起源于20世纪60年代，1969年美国国会通过《美国国家环境政策法》首先建立了环境影响评价的法律制度，规定对人类环境质量有重大影响的每一项行动都要进行环境影响评价。目前该制度已在全球建立并普及。如法国规定除城市规划必须作环境影响评价外，以建设城市、工业、开发资源为目的的造地项目，超过占地面积三千平方米或投资金额六百万法郎的有关项目都需要进行环境评价。瑞典也出台制度规定，对于产生污染的任何项目都须事先获得批准，同时对其中使用较大不动产的项目必须进行环境影响评价。1973年我国首先提出环境影响评价的概念，1981 年发布的《基本建设项目环境保护管理办法》专门对环境影响评价的基本内容和程序作了规定。后在1986 年颁布的《建设项目环境保护管理办法》中对环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任等做出了进一步明确的规定。1989 年颁布的《环境保护法》第13 条规定：“建设污染环境的项目，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。环境影响报告书经批准后， 计划部门方可批准建设项目设计任务书。”1998 年国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》进一步提高了环境影响评价制度的立法规格。2003 年施行的《环境影响评价法》对规划的环境影响评价范围、程序、评价的内容、评价结论的法律地位及规划编制和审批部门的职责等都做出了明确规定，强调为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构必须取得相应资质、对公众参与环境影响评价等做出了明确规定。

（四）排污许可证制度

排污许可证制度是指对于任何需要向环境排放污染物的单位，都必须事先向环保部门申请办理排污许可证，各单位只有通过环保部门批准并获得排污许可证后才能向环境排放污染物的制度。

美国是最早建立排污许可制度的国家之一，20世纪70年代颁布的《清洁水法》规定任何向水体排放污染物的行为，必须获得排污许可证并遵守相关规定的排放限制标准和污染排放时间表。英国根据工业污染物排放的情况，决定不同工业活动是否需要进行申请许可证，同时确定英国环保局和地方机构为许可证体系的监管方。欧盟2010年通过了《工业排放指令》，搭建了一套完整的排污许可体系。我国自20世纪80年代起始也实施排污许可证制度，最初在上海等城市进行了排污许可证制度试点，1989年排污许可证制度作为环境管理的制度正式实施，2015年《排污许可证管理办法》全国范围推行。按照《排污许可证管理暂行办法》规定，包括排放工业废气或排放国家规定的有毒有害大气污染物的排污单位、直接或间接向水体排放工业废水等排污单位按照规定应当取得排污许可证。根据办法规定，需满足以下条件方可取得许可证：污染物排放方式、去向等需符合生态保护红线和环境功能区划要求；建设项目环境影响评价文件经环保主管部门批复或备案，拥有符合国家或地方规定的防治污染设备或污染物处理能力等。此外，重点排污单位还应当按照国家有关规定安装使用监测设备并保证其正常运行等。

四、外部性理论下环境管理工具的局限性分析

外部性理论下的规制体系，在各个国家的环境管理中取得了一定的成效，但尚存在着诸多缺陷。

（一）政府负担高昂的制度成本

制度成本是为实现环境管理而发生的一系列费用。体现为政府支付的制度管理和运行成本，不仅包含政府设立专门部门指定和实施有关政策所要耗费的人力物力等发生的行政成本，还包含着为实施环境制度所引起的制度实施和执行成本、信息成本、奖惩成本。环境规制使政府负担高昂的制度成本。据统计，欧盟的直接环境开支目前每年大约占欧盟800亿欧元预算的7%。美国在1991年环保局估计清理尾箱场地的成本总计是7 520亿美元。美国国家每年将超过1 000亿的资金用于污染消除和控制支出，在2000年末环境治理费用达1 700亿美元，占国民收入的2.6%。同样，我国在环境层面的支出金额也数目惊人，2009年我国中央财政安排300亿元资金作为节能减排支出。2014年公共财政投入中的环保决算为2 033.03亿元，其撬动社会资金量已经逐渐高于文化体育传媒业绩医疗卫生支出。2015年，山东省级财政合计发放生态补偿资金11 290万元。

为了在环境规制中降低制度成本，提高环境规制政策的执行率，从政府的角度就是要制订完备的环境规制政策，增强环境规制政策的精确度，明确企业履行环境责任的权利、责任和义务，减少企业签约合同时的讨价还价机会和降低政府对企业的监督成本。新制度经济学认为，降低制度成本的有效途径之一就是利用市场的方式。因此，政府在健全环境政策的基础上，在环境规制工具的选择上，不断完善基于市场的环境规制工具，通过市场的价格机制，调节企业自主的选择行为，达到降低制度成本的目的。

（二）地方政府机会主义行为导致的制度政策棚架

地方政府会对国家规定的正式规制手段从自身利益角度进行理解并执行，尤其在影响地方政府GDP等考核业绩因素时，地方政府就会以机会主义的态度对待相关的环境法律法规，“修正”并作出符合自身利益的制度安排（张秋，2009）。一方面是财政分权制度中机会主义行为导致的制度政策棚架。目前实行的分税制强化了中央财权，省级、市级政府又层层分税，强化各自的财权，而极不对称的支出重担却落在了基层。在如此重担之下，地方政府纷纷以做大经济规模为取向，高强度的开发土地、资源以获取效益，环境和资源的破坏便在所难免。另一方面是政绩考核制度中机会主义行为导致的制度政策棚架。制度决定了人们利益实现方式选择的成本与收益。现阶段的政绩考核制度是一种经济目标为主导的压力型考核制度。在这种考核制度下，政府的主要任务被理解为发展经济，各级政府官员普遍把GDP高速增长作为唯一的绩效目标，而对于生态环境的破坏则不甚关心。地方政府虽作为环境保护的主体，但由于和当地企业利益的趋同，对企业污染行为的规制逐渐演变为地方政府对自身利益的取缔，国家环境保护法规在地方自然成了“软约束”。

针对地方政府机会主义行为导致的制度政策棚架，我国需要完善相关法律政策和地方政府履行环保职责的激励机制。首先，完善财政分权制度，合理划分各级政府间的事权和财权，减轻地方政府的财政负担。其次，完善政绩考核制度，增加环保指标，调动地方政府履行环保职责的积极性。最后，完善监督问责制度，加强外部监督、事前监督，约束地方政府的“经济人”动机。

（三）环境规制降低企业积极性

我国目前的环境管理制度和体系还不完善，并不利于国家有效地控制企业的环境污染，对企业的发展也产生了一定的负面影响，不仅使其成本增加，而且使其生产率也有所降低，无形中加重了企业的经济负担（王玉振等，2012）。企业接受环境规制，自然要为环境行为分配一些企业资源，例如更多的工作量、加大资金投入等来降低污染，这从企业经济发展的角度来看会降低企业的生产效率。解垩（2008）研究了环境规制对企业发展的影响，认为环境政策的实施使企业治污投资增加，而技术进步却不是很明显，降低了企业的生产效率，不利于企业发展。

对于环境规制带来的企业资源占用和成本上升，这确实在一定程度上给企业造成了负担，发达国家在颁布环境政策后，政府会对企业进行引导或补助以降低企业环境成本，而我国这方面有所欠缺。为了减少环境成本，政府应加强与企业间的沟通与协作。政府在制订法规之初，提供更多的机会让企业参与决策，新政策出台后，政府应与企业建立良好的沟通机制，积极向企业提供信息及指导，同时追踪了解政策合理性及有效性等。在达到环境保护要求的同时，力求企业能获得更多的经济效益。对于在环保层面进行技术创新的企业实施补贴、税收减免等激励措施，使企业对环境政策的应对态度更积极。

参考文献：

[1]宋国君，金书秦.基于外部性理论的中国环境管理体制设计[J].中国人口·资源与环境，2008，（2）.

[2]徐莉萍，王雄武.生态预算模式在中国的价值实现研究[J].中国人口·资源与环境，2010，（12）.

[3]张秋.环境治理制度的逆向选择与矫正[J].华南师范法学学报（社会科学版），2009，（6）.

[4]王玉振，徐震.环境政策对企业绩效的影响[J].中国环境管理，2012，（5）.

[5]解垩.环境规制与中国工业生产率增长[J].产业经济研究，2008，（1）.