以精准扶贫为导向的综合型普惠金融体系建设

□匡贤明　杨冬月

(中国(海南)改革发展研究院 经济研究所，海南 海口　570311)



以精准扶贫为导向的综合型普惠金融体系建设

□匡贤明杨冬月

(中国(海南)改革发展研究院 经济研究所，海南 海口570311)

过去十多年来，中国在普惠金融上做了大量探索，积累了丰富经验，也提出了相当多亟需解决的问题。其中如何既实现普惠金融的普惠性，又实现其商业可持续性的问题尤其重要。本文在梳理国内外普惠金融研究的基础上，剖析中国普惠金融的实践历程和国际经验，剖析海南省农信社在“一小通”的探索，提炼其有利于我国建设综合型普惠金融体系的带规律性的经验。

精准扶贫；综合型；普惠金融体系；普惠性；可持续性

普惠金融(financial inclusion)强调金融服务覆盖的广度，是与金融排斥(financial exclusion)相对的概念[1]。“普惠金融体系”(inclusive financial system)被定义为“能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”[2]。在我国，通常把普惠金融定位为“立足机会平等要求和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务”[3]。十八大后，中央决策层将“发展普惠金融”列为“完善金融市场体系”的重要组成部分。从我国实践出发，普惠金融要发挥作用，不仅需要发挥金融部门的有效作用，而且需要获得其他部门的有效扶持，形成综合型普惠金融体系。这也是尤努斯探索的格莱珉模式的核心所在。过去十多年来，我国在普惠金融上做了大量探索，积累了丰富经验，其中海南省农信社“一小通”探索取得了比较好的成效。本文将在综述普惠金融研究的基础上，综合分析各相关经济社会部门在普惠金融体系发展中的作用，剖析海南农信社案例经验，提出以精准扶贫为导向的综合型普惠金融体系建设的基本思路和建议。

一、综合型普惠金融：国内外研究简要述评

(一)对普惠金融工具的讨论

普惠金融已经成为国际金融体系的重要发展方向，但小额信贷的社会价值仍然颇受争议：在个体层面，Todd(1992)通过对孟加拉格莱珉银行用户的问卷调查发现，“小额信贷能提高孟加拉妇女在家庭财物决策中的影响力”；但在随后的跟踪调查中，Todd(1996)更换了问题，并怀疑先前的结论可能源于“调查者感到家庭应该表现的样子，而不是他们真的做了”；在群体层面，小额信贷的减贫作用也受到了质疑，Roodman(2012)在《微型金融》中提出，现有的随机抽样的实证分析方法并不可靠，不同用途、应用结果、复杂因果关系网络以及客户能力的决定性作用等四个因素，使小额信贷减贫作用有着巨大的不确定性[4]；在宏观政策层面，Mehrotra和Yetman(2014)在国际清算银行工作报告中使用跨国数据，检验了普惠金融对福利最大化货币政策的影响，证实普惠金融能够平滑消费波动[5]；但随后Mehrotra和Yetman(2015)又指出，如果普惠金融发展是由于过度的信贷增长或机构不受管制的快速扩张，那么普惠金融风险也会提高[6]。

(二)对普惠金融发展方式的讨论

世界银行的Klapper(2012)对金融机构成年储户的贷款客户调查结果表明，虽然不同区域和个体特点有明显不同，但各地普惠金融均面临高成本、地理距离以及缺少标准化文件的共同挑战[7]；尼日利亚央行研究人员Kama和Adigun (2013)比较了不同国家普惠金融实践经验，发现各地区普惠金融性质、形式和面临的挑战各不相同，发展普惠金融没有“通用之策”，各国需要根据本国环境制定普惠金融方案[8]；Chakravarty和Pal(2013)分析了印度1972-2009年的数据，发现社区银行在1977-1990年间对普惠金融推进发挥了重要作用，并识别出了银行渗透和信贷可得性这两项普惠金融的政策目标[9]；Cámara和David(2015)分析了秘鲁金融服务排斥的主要形式，结果表明，对于企业而言规章和教育是影响普惠金融障碍的显著因素，对于个体而言，年龄、性别、教育背景和收入水平是影响普惠金融障碍的主要因素[10]。茅于轼(2014)指出，由于“事实上如果没有特别关系，农民根本不可能从信用社借到钱”，高利贷甚至从农信社攫取资金的转贷行为都能够提高资金利用效率，应当允许私人资本进入农村金融，使高利贷慢慢回归成正常贷款[11]；高晓燕(2014)提出，由于存在一定的风险和难点，转制为村镇银行并非是小额贷款公司唯一的发展出路，鼓励协调和合作更有利于普惠金融的持续发展[12]；潘功胜(2015)认为，中国普惠金融体系建设关键是深化金融改革，完善顶层设计、创新普惠金融市场体系、完善普惠金融的组织体系、建立普惠金融政策保障体系和加强金融消费者保护和教育[13]；胡文涛(2015)从金融消费者保护的视角出发，认为普惠金融发展与金融参与权、公平交易权和受教育权紧密相关[14]；杜晓山(2015)认为发展普惠金融需要从顶层设计着手，协调发展政策性、商业性、合作性金融及民间金融[15]；焦瑾璞(2015)提出，以手机为载体的移动支付是农村普惠金融发展的重要契合点，但移动支付自身又存在协调困难、消费者认同度低和商业模式选择困难等问题[16]。

(三)具有综合性特征的普惠金融研究

亚洲开发银行(2007)曾经提出包容性增长理论(inclusive growth)，从机会平等的角度全方位地看待对经济增长的分享，但这一理论项中包容性金融观念仍然孤立于其他经济部门之外。随着普惠金融体系建设以及微型金融风险的爆发，近年来普惠金融的研究出现了综合性的倾向。在普惠金融的理论层面，徐少君(2013)结合地理经济学意义上金融排斥和发展经济学中的金融深化指标，从广度和深度两方面对包容性金融进行了学术探讨[17]；在政府干预的实践层面，张晓燕(2014)按照小额信贷机构是否凭社会组织身份得到税费减免，将普惠金融国际经验分为福利主义和制度主义，二者在商业化运营以及可持续性方面存在相似特征[18]；在普惠金融微观需求层面，世界银行(2015)在普惠金融指标问卷中加入了教育、收入、创业等非金融方面的考虑[19]。

(四)综合简评

以上关于普惠金融的研究，为后续研究奠定坚实基础，更提出了值得深思的重大问题。例如，我们从文献研读中发出，普惠金融对减贫的效果并非是直接而清晰的。一个重要原因在于这些研究有一个共同的基础：孤立观察普惠金融对减贫的作用，而没有考虑经济社会因素。也就是说，大部分普惠金融研究，更多地从金融的特性出发，没有把金融内嵌在经济社会体系中进行综合分析。这使得相当多的研究，缺乏对普惠金融的“普惠性”与“商业可持续性”的统筹考虑，得出的结论可能缺乏普遍意义。

因此，普惠金融要取得预期的减贫效果，还有大量非金融因素需要进一步考虑在内。这就需要摆脱“就金融谈金融”的思路，从综合型普惠金融的角度进行分析。这是笔者在实地调研、思考普惠金融发展的一个基本出发点。

二、我国普惠金融体系建设的实践探索

过去十多年来，我国在普惠金融发展中积极探索，大体上经历了原生综合型发展阶段、福利型发展阶段、商业性发展阶段以及制度性综合型发展阶段(见表1)。

表1　中国普惠金融体系的建设历程

资料来源：根据《建设中国普惠金融体系》等文献资料[20]整理

(一)原生综合型发展阶段

1949年解放初期，国家百废待兴，广大农民发展生产有资金需求，而国家金融体系尚未建立，传统农耕社会中以宗祠为单位的按顺序互助式的融资方式得以恢复，国家为稳定信贷关系，在农村建立了农村信用互助社。随着农业集体化程度越来越高，农民的贷款需求逐渐减少，农村信用互助社退出农村。1978年，联产承包责任制渐次实施后，农民发展农业生产又带来了不断增长的金融需求，而当时的金融体系仍以工业和粮食储备为主要支持目标，满足普通农户的金融需求主要依赖于自发的资金互助和社会团体的公益性实验。1993年，中国社科院农村发展研究所杜晓山教授将孟加拉农村银行模式引入中国，在河北易县建立了扶贫经济合作社。此后类似的试验也在不断推开。但面临的一个基本问题是：在人口流动不断加快的状态下，原生综合型普惠金融赖以生存的中国乡土社会的紧密关系很难维持，个人违约成本低，很难通过传统的声誉机制保障还款率。

(二)福利型发展阶段

1994年，国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出了从1994年到2000年，用七年左右基本解决农村八千万贫困人口的温饱问题。在“扶贫攻坚”的背景下，中国普惠金融进入福利型发展阶段，由政府进行扶贫贴息，通过农业银行和农业发展银行进行放款。

最初，中国的福利型小额贷款试验由社会组织零散进行。1995年，中国国际经济技术交流中心借鉴乡村银行经验，通过地方政府成立的专门协会，在17个省48个市县执行了小额信贷扶贫项目，并在天津和河南的部分城市进行了针对下岗职工的城市小额信贷试验。同时，国际机构也参与了公益性小额信贷机构建设试点。1998 年，国务院扶贫办公室召开会议要求没有进行小额信贷试点的省区积极进行试点。1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》要求“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。与零散试点的NGO小额信贷不同，福利型小额信贷以国家财政资金和扶贫贴息贷款为来源，资金来源更为充裕；运营机构从社会组织或国际组织转变为政府机构和金融机构。农业银行在20世纪90年代仅对农户以小组联保方式提供小额贷款，还款方式有分期还贷和一次性还款两种；贷款无需抵押担保，平均贷款额在1000元-5000元，年均利率为无息到3%不等，并由中央和地方政府补贴利息。福利型小额贷款对促进农村贫困人口减少发挥了积极作用，但输血式的扶贫在财务上明显不可持续。2000年之后，小额信贷规模出现较大幅度的缩减。

(三)商业性发展阶段

2000-2005年，中国的普惠金融进入商业化发展阶段。2000年，人民银行试点并推行了农村小额信贷，正规金融机构开始承担普惠金融的社会责任，服务方式以信用担保贷款和联保贷款为主。最初目的是为了满足城市失业人口和创业的金融需求，且贷款担保公司通常有政府背景；但经济发展使更多的商业性小额担保贷款公司开始成立，并覆盖到更多的低收入和创业群体。

在这个阶段，一个突出的问题是商业银行陆续退出农村。随着银行运营的商业化，农业银行开始退出农村，邮政储蓄在农村只存不贷，成为资金抽水机。因此，商业化的小额贷款出现了目标偏移挑战。

(四)制度性综合型发展阶段

2005“国际小额信贷年”后，中国人民银行加入了金融普惠联盟，中国普惠金融体系更加注重制度的建立。政府、银行、社会组织等开始在探索如何形成新的更有效的普惠金融发展模式(如表2)。

表2　中国普惠金融建设主体与建设内容情况

联合国大会将2005年定为“国际小额信贷年”，并提出“构建普惠金融体系”的主张。2005-2008年，中国试点“只贷不存”的商业性小额信贷公司，规范了村镇银行的组建要求。2008年金融危机后，中国的普惠金融更加注重制度化和透明化。中国小额贷款行业报告显示，2009年小额贷款公司从不到500 家爆炸性增长到1334 家，截至2013年初，中国的小额贷款公司数量已达6416 家。同时，农信社体系开始改革，更加强化“支农”定位。制度化的普惠金融体系更适合中国的包容性发展。

三、各国普惠金融体系建设的经验启示

各国的普惠金融发展经验表明，普惠金融发展要求具备基本要义，这需要各方力量协同推进，需要构建综合型普惠金融体系。

(一)通过小组贷款完成对象瞄准

普惠金融的服务对象需要得到精确瞄准，而传统金融贷款技术挖掘客户的成本较高，需要通过贷款小组的方式完成瞄准。通过小组贷款完成对象瞄准机制不但节省了营销费用，而且通过相互担保解决了贫困人口缺乏抵押担保物的问题。小额信贷通过组成互助小组，将外部约束变为内部监督，增强了贷款人的还款意识，从而降低小额贷款的违约率。另一方面，小组成员在相互传递贷款的同时，还能交流思想和经验，从一定程度上加强了客户的财富积累能力和信息获取能力。

(二)通过多样化服务保证持续运行

印度尼西亚人民银行小额信贷机构除了提供贷款还提供存款、保险、汇款和支付结算等金融服务；孟加拉乡村银行除了贷款外，还为小组提供记账服务和手机银行服务。通过这些服务，小额贷款机构能够掌握更多的贷款人财务状况、金融服务的使用偏好、还款能力，建立起关系型金融账户，保证贷款收回。同时，贷款客户接触到金融，获得更多信息，有利于掌握有效的技术，提升其发展能力。

(三)有管制地推进商业化

小额信贷是一种商业化行为，小额贷款对象高风险的特性要求高回报，但高回报又有可能引发金融泡沫。印度的小额贷款危机说明，为了实现盈利目的，涌入的热钱可能促使小额贷款无度扩张。在发展中国家，政府干预小额贷款利率是保证小额贷款市场的有效手段；在官定利率的基础上放宽小额信贷机构自主决定利率水平则是小额信贷机构可持续运行的必要保障。除此之外，政府对于利率的补贴也有利于贫困人口的脱贫，也有利于激励客户还款。

(四)通过技术手段降低成本

利用信息技术降低成本，是各领域的基本趋势。网络银行和手机银行技术的发展对普惠金融具有降低成本的意义。一方面，运用网络开展信贷业务，极大地减少了贫困用户获得金融服务的交通费用(尤其是交通不便的边远地区)；另一方面，提高了小额贷款从业人员服务效率，直接降低单笔小额贷款的成本。同时，小额信贷机构通过提供技术咨询和信息服务，可以较低的成本得到更多的客户信息。

(五)完善社会服务体系

发达国家之所以能够依托正规金融机构发展普惠金融，原因在于其社会化分工较深，社会服务体系十分完备；而发展中国家要达到同样的目标，需要政府提供基本公共服务。发展中国家的经验表明，给予小额信贷机构合法地位，并提供免税和贴息等，有助于普惠金融机构的合理运行；而审慎的金融监管则能够防范P2P平台等普惠金融手段被用于非法集资，有利于防范小额信贷风险。

四、综合型普惠金融体系建设案例：海南省农信社“一小通”

自2007年以来，海南省农信社着眼于解决三农贷款难问题，大胆探索“一小通”小额信贷模式，形成以“九专五交”为核心的体制机制，闯出了一条农村普惠金融发展的新路子，积累了既保障“普惠落地”又实现“商业可持续”的重要经验。

(一)“九专”体制

1.成立专设机构。海南省农信社在琼中联社设立小额信贷总部，实行事业部制管理；在全省所有乡镇设立小额信贷服务站，配备2-3名小额信贷技术员，形成完整的小额信贷机构体系。

2.组建专业队伍。海南省农信社招聘以农学专业为主的应届大学毕业生，建立一支扎根农村，专为农民放贷的小额信贷技术员队伍(被农民昵称为“小鹅”)。

3.创立专门文化。海南省农信社以“农民讲诚信”为基本出发点，构建了有别于商业金融的一整套小额信贷企业文化，包括贷前培训等。

4.制定专项流程。海南省农信社制定标准化的小额信贷操作流程，明确了贷前、贷中及贷后各环节的操作标准和风控责任，有效地防范金融风险。

5.开发专列产品。海南省农信社以“一小通”小额贷款为基础，开发了16种小额信贷产品，使每一个有贷款需求的农民都能找到适合自己的小额贷款产品。

6.实行专项贴息。为了降低农民利息负担，海南省政府实施了专项贴息政策，为农民提供不低于5%的贷后贴息，有的市县在此基础上给予农民全额贴息。以海南省农信社为主体，海南在全国较早地形成了规范化、制度化的农民小额贷款贴息管理流程和制度体系。

7.开发专门系统。海南省农信社开发了专门的报表平台系统、预警系统和农户信用信息系统，提升了普惠金融服务的信息化和科技化水平。海南省农信社POS、EPOS等自助终端覆盖所有行政村，为农民提供24小时金融服务，让农民“贷款不出镇，还款不出村”，打通普惠金融“最后一公里”。

8.聘请专家团队。海南省农信社向省内外公开聘请300位“三农”技术专家，组建专家团队，帮助农民用好小额贷款、提供农业技术指导、搭建农产品销售平台；对海南省农信社涉农贷款进行风险提示。

9.设立专项基金。海南省农信社设立了伤残互助基金。农户按贷款金额3‰自愿缴纳互助金。借款期间(含逾期)，如果借款人及配偶因死亡、伤残或罹患重大疾病而导致还款困难，由伤残互助基金列支一定比例资金归还贷款，并给予借款人一定额度的抚恤金。借款人子女在借款期考取全国重点大学，可以得到一定额度的助学奖励。

(二)“五交”机制

1.把贷款“审批权”交给农民。海南省农信社明确规定：农民首次贷款，只要符合“四有四无”条件、组成3-5户联保、经过5天培训，小额信贷技术员就必须为其发放额度适宜的小额贷款。

2.把贷款利率“定价权”交给农民。海南省农信社创造性的实施了“诚信奖励金”制度，小额贷款实际利率取决于农民还款行为：讲诚信如期付息还本，实际支付的利率就低，甚至可以达到零利率；不讲诚信，就要支付高额利息甚至很难再贷到款。这使农民的诚信度普遍提高。

3.把工资“发放权”交给信贷员。海南省农信社设计了“存贷分离、大小分开、收入清晰、责任明确”的机制，重点考核小额信贷技术员发放小额贷款的户数、金额、不良率等指标。小额信贷技术员的收入取决于自己的业绩与风控情况，形成了激励的内部化。

4.把贷款风险“防控权”交给信贷员。海南省农信社创立了一整套风险防范机制，核心是小额信贷技术员“鱼咬尾”体系。某分支如有A、B、C、D四名小额信贷技术员，A发放的贷款由B监督，B发放的贷款由C监督，C发放的贷款由D监督，D发放的贷款由A监督，分支经理对所辖信贷员进行再监督。 “鱼咬尾”环形风险监控机制，有效防范了小额信贷风险。

5.把贷款“管理权”交给电脑。海南省农信社率先开发覆盖所有农户基本信息、贷款审批、贷后管理、贷款风险预警、信贷员管理等全流程、全环节的信息化管理系统，有效管理农户小额贷款，既降低人工管理成本，又提高贷款风险的防控能力。

(三)闯出一条小额贷款既“普”且“惠”的新路子

1.小额贷款覆盖面持续扩大，“普”字不断深化。截至2015年6月，海南省农信社小额贷款余额为71.2亿元，年均增长13.22%，占全省小额贷款总量的83.8%。海南省农信社小额贷款惠及22.8万农户，占全省小额贷款农户的89.9%；小额贷款户均2.48万元，2万元以下的小额贷款农户占比为82.3%。

2.小额贷款利率不断下降，“惠”字不断落实。海南全省小额贷款平均利率从2010年的10.02%下降到2015年上半年的9.10%，下降0.92个百分点。其中，海南省农信社小额贷款利率降幅最大，从10.22%下降到8.68%，降幅达到1.54个百分点，高出全省平均降幅0.62个百分点。

3.小额贷款不良率逐步下降，可持续性不断增强。截止到2015年9月末，海南省农信社改革后新发放小额贷款不良率为1.72%，小额贷款业务基本实现收支平衡。按不完全成本测算，2012至2014年，海南省农信社小额贷款业务账面盈利分别为396万元、410万元和450万元。

(四)海南农信社综合型普惠金融体系建设的经验

1.在赢得民心中收获农民信任和信用。(1)把构建诚信的正向激励机制作为基础。海南省农信社注重利益引导，激励农民讲诚信，通过“诚信有价”使风险管理内部化。农民讲诚信就可以“三得一有”：得到诚信奖励金、得到财政贴息、得到伤残互助金保障、有资格申请续贷。(2)把优化服务作为核心。海南省农信社小额信贷技术员把为农民服务作为自己的本职。他们提出，与农民打交道，不在于学问有多高，而在于对农民付出多少真情。“小鹅”在进村入户时，遇到农活会搭把手，遇到下雨会帮忙收衣服、收稻谷。把农民的事当成自己事，赢得了民心。(3)把构建综合支农体系作为保障。一是“给农民信息”。海南省农信社小额信贷技术员不仅为农民放贷，而且把最新农业政策信息告诉农民。二是“教农民技术”。小额信贷技术员一个重要职责就是帮助农民解决相关的生产技术难题。此外，海南省农信社还采取“三社帮一村”、组建“三农”技术专家团队等方式方法，为农民提供农业技术指导。三是“帮农民经营”。根据农业规律及市场特点，海南省农信社“逆周期”发放贷款，多发“雪中送炭”式贷款，少发、不发甚至回收“锦上添花”式贷款，以此提醒并引导农民有效防范市场风险。四是“助农民抗灾”。在农民遇灾时，海南省农信社不仅不催贷、抽贷，反而加大放贷支农力度，帮助农民尽快恢复和发展生产。(4)改善农村金融环境。一是培育农户诚信意识。海南省农信社认为，“农民的诚信”比任何抵押品都重要。每位农民首次贷款前都要接受5天贷款培训，重点就是金融诚信教育。二是提升科技服务水平。运用大数据技术，通过互联网渠道，广大农民足不出户就可以通过海南省农信社手机银行或网上银行贷款、用款和还款，大大降低农民贷款、还款的时间成本。三是建设农户信息系统。随时随地了解农户生产生活信息，甚至具体到谁家多了一头猪、少了一只羊。四是实现农村金融基础设施全覆盖，实现营业网点乡镇、农场全覆盖和便民服务点行政村全覆盖，为农户提供24小时自助金融服务。

2.打造一支扎根农村的信贷队伍。(1)特点突出。通过打造和培养小额信贷技术员队伍，海南省农信社形成了一支“覆盖全域、进村入户”的农村基层工作队伍：一是以年轻人为主，平均年龄26岁；二是以党团员为主，党团员占比96.1%；三是以大学毕业生为主，大学本科以上毕业生占比接近60%；四是以农学专业为主。海南省农信社对这支队伍单列管理、单列考核，避免小额贷款业务“脱小就大、脱农就城、脱贷就存”。(2)进村入户，与农交心。与传统“金融白领”不同，小额信贷技术员没有固定办公室，他们办公室就是“田间地头”。无论雨晴，他们都统一着装、佩戴工牌、带着水壶和资料，骑着自行车在田间地头穿梭。越偏远越贫困的自然村，越是他们工作的重点。(3)严格的“三不”准则。“放贷时清正廉洁，收贷时就理直气壮”。海南省农信社把廉洁自律作为小额信贷技术员队伍建设的灵魂，打造一支“不愿腐、不敢腐、不能腐”的队伍，做到“不喝客户一口水，不抽客户一根烟，不拿客户一分钱”。近600人的队伍8年来仅出现四起违纪案件，并且都受到纪律的严惩。

3.有效发挥政府作用。(1)充分发挥财政的杠杆作用。一是以财政贴息减轻农民负担。2014年，全省小额贷款农户享受到9032.52万元财政贴息，贷款负担明显减轻。二是以财政奖补措施激励涉农金融机构为农放贷。海南省对涉农金融机构发放农民小额贷款，提供财政奖励和风险补贴，额度分别为小额贷款规模的0.5%和1.5%。以此有效降低涉农金融机构小额贷款风险，调动涉农金融机构为农放贷积极性。(2)形成各部门的合力。海南省农信社与农技系统合作，为农民提供农技培训、农技研发和成果转化等方面的支持；与扶贫系统合作，帮助贫困户贷款发展生产；与妇联系统合作，帮助农村妇女发展生产；与共青团合作，助力农村青年创新创业。海南省以小额贷款为平台，探索出一条综合惠农支农新路子。

4.普惠金融监管模式的突破与小额信贷模式的规范。海南省农信社小额贷款创新突破了现行监管的一些条文，这些创新大都得到监管部门的有力支持；海南省农信社也根据监管部门的提示，不断完善风险管理机制，使小额信贷不断规范。

五、加快构建我国综合型普惠金融体系的基本思路

从我国实际出发，发展普惠金融，重要的是以金融为核心，整合经济社会各部门，构建综合型普惠型金融体系。在金融产品层面，综合性地提供小额贷款、保险、存款、汇兑、咨询等服务；在金融服务主体层面，综合性地提供市场、信息、技术培训、社会服务等服务供给。根据这个基本思路，总结海南农信社的经验，可以把构建综合型普惠金融体系作为改革的基本导向，通过体制变革与政策调整，尽快形成以小额贷款为核心的综合型普惠金融体系。

(一)推动金融资源进一步下沉，闯出合作金融新路子

海南省农信社通过小额贷款体制机制创新，改变了金融资源的流向，向农村基层下沉，精准滴灌到贫困农户。作为世界性难题，普惠金融普遍面临信息不对称的挑战，管理成本高，风险大，可持续问题长期难以破题。海南省农信社探索的“九专五交”体制机制创新，把农村非正式信用资源正式化、贷款流程标准化、风险控制前置化、风险管理内部化、信贷资源下沉化，形成了一整套可推广、可复制的小额贷款管理技术和管理体制。

在各地推广、复制海南省农信社创新经验，具体做法未必完全复制，但需要把握创新的基本导向，即推进“金融资源下沉”。下一步普惠金融创新的重点，关键在于依托小额贷款，探索更小规模的、自治性、合作性的农村微型金融体系，使各类支农资金更有效地下沉到农村。

(二)形成多部门综合参与的普惠金融体制

1.财政与金融分工合作。基本思路是：财政负责资金拨付，金融机构负责瞄准。我国有社会保障系统和专门的扶贫系统，社会保障系统发放的资金用于最低生活保障，而扶贫专项资金往往用于贴息。由于赤贫人口的还款能力差，扶贫贴息资金大量闲置。对赤贫人员，金融机构难以独自提供金融服务，而扶贫系统又缺乏足够的人力资源。可以由具有人力资源优势的金融机构负责赤贫人员建档立卡，财政提供扶贫资金，加快社会保障和扶贫资金的瞄准。

2.金融机构与社会机构分工合作。例如，小额贷款机构和妇联负责提供宣传服务。小额信贷机构和妇联具有丰富的人力资源，在信息传播的过程中也更加容易得到弱势群体的信任，因此应当负责教育的宣传服务。农信社负责在农业专业合作社进行金融知识和农业技术方面的推广，并邀请中华职教社等专业机构进行农业职业教育；妇联负责向妇女宣传小额贷款知识和诚信教育；银行的小企业金融部职员，负责向客户提供相关的金融知识教育。

3.各政府部门分工合作。政府部门是公共服务的最终兜底者，应当提供相应的物资和信息。例如，农业部门负责提供基层农业服务中心作为技术教育场地，并在农业技术推广、品种改良、农技设备购买引进等方面联系农技支持；科技部门负责建设农业科技服务站，为农技专家和小额贷款机构相关人员提供科技特派津贴，并为农民提供农技培训、农技研发和成果转化等方面的支持；财政部门负责农户、小企业以及其他弱势群体的技术教育补贴；水利部门负责提供农业防灾技术指导。通过这些社会服务的提供，扩大普惠金融的效率。

(三)加快优化农村普惠金融发展环境

1.整合各类支农支小资金，提高金融扶贫资金效率。 “上面千条线，下面一根针”，发挥各系统支农支小资源的作用，需要将所有支农支小的资源整合到一个统一平台，打通“最后一公里”。选择这个系统的标准，是看其有没有“进村入户”的能力，能不能把资源精准地送到有需求的农民手中去。即便在互联网时代，这支队伍也不可或缺。这就要求普惠金融应把建设一支专职队伍作为重点。

2.加快农村征信体系建设。普惠金融面临的最大掣肘是农民征信系统不完善，金融机构放款面临信息不对称风险。可以充分发挥农村基层工作系统作用，把农信社系统作为农户信息采集主体，整合农业部门、监管部门、金融机构、征信机构等信用信息资源，尽快建立并完善共享性的农村信用信息数据库，提高农村普惠金融服务的可及性和有效性。

3.完善农村普惠金融发展的基础制度。加快农村普惠金融发展，除了在金融上做文章外，还需要加快农村产权流转平台建设，赋予农民完整财产权。通过盘活农民财产权，积极稳妥发展农村抵押贷款，为农村普惠金融安上“新引擎”。

(四)推进金融监管变革，推动小额贷款创新与监管有机统一

1.构建适应小额贷款特点的监管制度。把商业金融监管标准和方法应用于农村普惠金融，不利于后者发展。为此，可以考虑对普惠金融与商业金融采取分类监管模式。对系统重要性银行及商业金融业务，由中央层面实施综合型监管，防范系统性区域性金融风险；对于农村普惠金融，包括商业银行的小额贷款业务等，由地方层面实施专项监管。

2.适应利率市场化趋势，把利率定价权交给农民，推进诚信奖励金制度合法化。可以尽快实施浮动利率制，把实际利率与农民还款行为挂钩，有效激励农民讲诚信。

[1]Leyshon A，Thrift N.Financial exclusion and the shifting boundaries of the financial system [J].Environment & Planning A，1996，28(7)：1150-1156.

[2]焦瑾璞，黄亭亭，汪天都，张韶华，王瑱.中国普惠金融发展进程及实证研究[J].上海金融，2015(4).

[3]胡文涛.普惠金融发展研究：以金融消费者保护为视角[J].经济社会体制比较，2015(1).

[4]Roodman D M.Due diligence：an impertinent inquiry into microfinance[M].Center For Global Development，2012.

[5]Mehrotra A，Yetman J.Financial Inclusion and Optimal Monetary Policy[J].Social Science Electronic Publishing，2014.

[6]Mehrotra A N，Yetman J.Financial Inclusion - Issues for Central Banks[J].Social Science Electronic Publishing，2015.

[7]Demirgü-Kunt A，Klapper L F.Measuring Financial Inclusion：The Global Findex Database[J].Social Science Electronic Publishing，2012：págs.

[8]Kama U，Adigun M.Financial Inclusion in Nigeria：The Journey so Far[J].Ssrn Electronic Journal，2013.

[9]Chakravarty S R，Pal R.Financial inclusion in India：An axiomatic approach [J].Journal of Policy Modeling，2013，35 (5)：813-837.

[10]Cámara N，David T.Factors that matter for financial inclusion：Evidence from Peru[J].Working Papers，2015，9(2015)：8-29.

[11]茅于轼.重新认识令人色变的“高利贷”行业[J].财经界，2014(11).

[12]高晓燕，刘柄烁，马震震.小额贷款公司转制为村镇银行的难点问题分析[J].华北金融，2014(1).

[13]任晓，潘功胜.发展普惠金融 实施精准扶贫[N].中国证券报，2015- 10- 19.

[14]胡文涛.普惠金融发展研究：以金融消费者保护为视角[J].经济社会体制比较，2015(1).

[15]杜晓山.普惠金融理论与实践的困惑和探究[N].金融时报，2015- 08- 24.

[16]焦瑾璞，黄亭亭，汪天都，张韶华，王瑱.中国普惠金融发展进程及实证研究[J].上海金融，2015(4).

[17]徐少君.包容性增长视角下的金融排斥[M].杭州：浙江大学出版社，2013.

[18]张晓燕.普惠金融的理论和实践[M].北京：经济科学出版社，2014.

[19]Demirgü-Kunt A，Klapper L F，Singer D，et al.The Global Findex Database 2014：Measuring Financial Inclusion Around the World[J].Policy Research Working Paper，2015.

[20]焦瑾璞.建设中国普惠金融体系[M].北京：中国金融出版社，2009.

(责任编辑：廖才茂)

The Building of IntegratedInclusive Financial System Oriented at Accurate Poverty Alleviation

KUANG Xian-mingYANG Dong-yue

(ChinaInstituteforReformandDevelopment，Haikou，Hainan570311，China)

In the past over ten years，China explored and accumulated enriched experiences in inclusive finance，and also brought forward a good many questions that need to be solved urgently.The question of striking a balance between the inclusiveness and the business sustainability of inclusive finance is of vital importance.This paper sorts up the domestic and foreign studies in inclusive finance，analyzes the practical process of inclusive finance in China and foreign countries，probes into the exploring measures of rural credit cooperatives in Hainan，and sums up some helpful experiences for building integrated inclusive finance in our country.

accurate poverty alleviation oriented；integrated；inclusive financial system；building

2016-06-26

匡贤明(1978—)，男，江西泰和人，博士、研究员，中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长，研究方向为宏观经济体制改革；杨冬月(1990—)，女，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生，研究方向为商业银行经营与管理。

本文系国家社科基金特别委托项目“海南省农信社创新金融模式服务‘三农’实践研究”(项目编号：15@ZH052)和海南省社科联资助课题“发展普惠金融推进农村精准脱贫——海南省农信社小额贷款普遍经验分析”(项目编号：HNSK(YB)16-59)的阶段性成果。

F328

A

1674-0599(2016)04-0120-10