创新政策的理论前沿与发展趋势

陈佳

【摘要】 创新是引领经济与社会发展的第一动力。随着创新活动的复杂多变，创新政策正在发生较大变化。从宏观—中观—微观的视角来看，创新政策框架从注重科技创新活动本身向引领社会发展转变；创新治理关注治理体系优化与治理能力提升；政策设计强调着力点的多维度与有效性；而政策工具则注重多样性和组合效应。这对我国科技创新政策体系框架的优化与设计有一定的借鉴与启示意义。

【关键词】 创新政策框架 创新治理 政策设计 政策工具

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.19.010

新时期，国家提出实施创新驱动发展战略，突出强调了科技创新在国家发展全局中的核心位置以及对经济与社会发展的战略支撑与引领作用。同时，政府出台一系列支持和激励科技创新活动的政策，促进科技创新发展。在科技创新事业取得较大成就的同时，政策体系滞后于创新驱动发展的需要，在系统性、协调性、整合性等方面仍存在一定问题，弱化了政策合力和效应。在新常态下，如何优化科技创新政策框架、提高创新绩效，解决中国发展瓶颈问题？本文从宏观—中观—微观的视角，总结和分析创新政策框架、创新治理、政策设计与政策工具的关注点与新变化，为我国科技创新政策体系框架的优化与设计提供借鉴。

政策框架从注重科技创新本身向引领社会发展转变

随着创新活动在经济与社会发展中角色功能的变化，创新政策的内涵、政策着力点、工具选择等也呈现出不同的特征，相应形成了研发与规制政策（R&D and Regulation）、国家创新系统（National Systems of Innovation）、转型性变革（Transformative Change）三种政策框架，①从注重科技创新本身向引领社会发展转变。

研发与规制政策框架主要形成于20世纪60至80年代，是“创新政策1.0”，注重解决市场失灵问题，关注知识生产、研发、突破、高新技术、新颖性，主要依靠补贴资金、税收优惠、知识产权等措施。该框架将知识发现与发明专利环节视为创新过程中最重要的元素，是创新线性模型的延续和引申。

国家创新系统框架主要形成于20世纪90年代到至今，是“创新政策2.0”，注重解决系统结构性失灵问题，关注产品与过程创新、知识生产、研发、增量创新等。这一框架拓展了创新主体类型，强调知识成果的应用与商业化，建立知识创造和成果运用之间的桥梁，促进系统内创新主体的互动与学习。

转型性变革框架是在全球创新治理、社会转型变革背景下形成的最新框架，是“创新政策3.0”，关注在社会变革和转型中创新的融入与引领功能。转型性变革框架主要解决社会与环境治理失灵问题，如贫困现象、气候变化以及不平等问题等，强调尽可能发挥创新的作用。这一框架中，创新主体更为多元，创新政策作用于整个创新链条来刺激投资，并从前瞻性的预见、创新实验、培育新制度、融合多种专长和技能等方面为创新提供方向。②

创新政策三重框架的演变体现了从注重科技创新本身向引领社会发展转变，但并不意味着一定要发生政策框架的替代。

创新治理关注治理体系优化与治理能力提升

创新治理是国家治理在创新领域的具体体现，是用“治理”的理念和方法对科技创新活动进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理。治理包括政治制度、公共价值、治理体系和治理能力四个维度。③治理体系和治理能力具有工具理性特征，是创新治理的核心要素。创新治理体系反映治理结构的静态属性，是创新治理参与主体及其角色、功能、相互关系、运行机制的综合图景；治理能力体现国家对创新活动的资源配制方式和有效使用的能力。

重构治理结构可为创新绩效提供制度支撑。主要发达国家都加强了国家创新治理体系的顶层设计，明确建设思路、重点目标和政策措施，形成具有多主体、多层次、分工协同等特征的治理结构。创新活动具有复杂、动态、高风险等特征，创新政策制定需要政策专家与智库的知识支撑。主要发达国家在创新治理过程中，重视科技领域的智库建设，畅通决策参与渠道，强调决策的科学化与民主化。科技创新过程呈现出复杂、动态、相互依赖的特征，在治理工具选择与应用上应更加注重系统性。

政策设计强调着力点的多维度与有效性

首先，转变政策理念，促进政策设计从综合式转向专业式。在发展初期，创新活动面临着多种障碍和不足，各国政府往往通过综合性政策试图为创新发展提供一个问题解决的框架。但由于政策工具的作用维度和功能不同，政策效果并没有实现政府预期，甚至加剧了创新活动的困境。这就需要转变政策设计理念，从不区分政策目标或者政策对象、混在一起（“鸡尾酒疗法”）的理念转向更有针对性、目标更明确的政策（“点菜式”的政策），④即从综合式政策向专业式政策转变。

其次，掌握创新政策着力点的共性特征。Atkinson和Ezell总结了国家创新成功的政策着力点的共性特征。⑤第一，创新政策应关注各个行业的创新最大化。传统观点认为，国家可以通过转变产业结构来实现经济增长，这使决策者往往将政策着力点集中于高技术产业和高附加值的产品。但近年来的研究表明，高科技产业转型与发展对提升生产力和创新能力的作用有限，而农业、物流和商业服务等各个行业的创新是主要推动力，即生产力的全面提升和整体创新才是经济增长的关键，创新的最大化需要各个行业的整体发展。第二，创新政策应该支持创新的各个类型和不同阶段。创新包括多个环节，高效的创新体系需要创新领域在创新价值链上的各个节点都进行创新。创新政策应是以一个整体的形式运转，覆盖创新活动各个方面的政策。第三，允许颠覆式创新出现。创新政策要允许“破坏式创新”的产生，尤其是在新领域的创新。创新政策要兼顾传统优势企业、特定行业与新兴企业的并重发展，通过政策引导与支持，让新兴行业通过颠覆式创新获取市场份额，不断创新并提高生产力。

再次，理解创新主体的需求，注重政策设计的实效性。制定创新政策要明确政策对象的需求，使激励与规制发挥最大作用。Engel和Shepherd对不同国家的400名商业领导者进行调查，了解商业视角对创新政策的需求与评价。调查发现，业界认为原始创新以及与外部合作伙伴的协同创新是急需改善的两个重点领域；支持未来市场的前瞻性立法、可预测的管理规范以及国际监管的协调等政策是业界关注的重点；同时，业界建议制定优化创新的政策、提供创业相关的技能培训、提供更大的研发基础设施支持以及提供直接的财务支持。⑥对创新发展的前瞻性预测与引导是目前创新政策的薄弱环节。创新政策不仅仅是资源分配的问题，更应该建立创新所需的框架条件，让企业能够在其中发挥自己的优势。

最后，注重科技创新体系的多层次性设计与发展。创新政策是多维度、成体系发展的，即具有整体性和系统性特征。创新政策体系要注重政府、市场、社会之间的关系，明确政府、大学与研究机构、产业界、公众等参与者的角色、功能，以及在体系中所处的阶段或者位置，建立统一的话语体系。同时，健康的政策体系应着眼于宏观、中观和微观的纵向维度，使政策体系有结构、有深度。宏观层面关注战略制定与发展，既要走向科技前沿，也要面向民众发展，强调原始创新和集成创新；中观层面要结合自上而下和自下而上两种路径，允许创新体系的多元化；微观层面要从创新主体的视角制定政策，即政策究竟集中在什么方向能够产生更大的效益，怎么样向更合理的方向发展。⑦

政策工具注重多样性和组合效应

政策工具是实现政策目标的手段。创新治理的有效性很大程度上依赖于治理工具的选择。为了深入推进创新活动的开展，各国政府在不断丰富、完善政策工具的种类的同时，更加注重政策工具的组合效应。实践证明，协调得当、目标明确且有配套制度的创新政策组合已被证实是有效工具。

创新领域的治理工具往往可以从功能和作用层面两个维度来理解。在功能维度，可以分为规制类、经济类、“软”型等治理工具。⑧规制类工具用于界定创新产品和创新过程的约束条件；经济类工具为创新产品和创新过程提供激励；“软”型工具是其他两类的补充，是一种自愿型工具，如建立公私合作伙伴关系实现利息共享、风险分担。在作用层面维度，可以分为供给—环境—需求等治理工具。⑨供给面、需求面工具分别直接对创新活动起到推动、拉动作用，环境面工具间接对创新活动起到影响作用。

在实施创新驱动发展战略和创新治理的背景下，创新治理工具应当体现出创新政策关注系统变革，兼顾鼓励投资、提供方向的特征，即治理工具应当包括激励型、规制型、引导型等。其中，激励型工具强调对创新行为的直接驱动；规制型工具强调对创新行为的干预和影响，如行为准则制定、制度环境建设等；引导型工具强调对创新行为的导向功能，如战略方向引导、需求偏好塑造（绿色、低碳）等。在治理工具的选择上，要坚持问题导向（聚焦直接目标）和注重组合效应的原则，最大限度的激励、引导创新活动，规范创新行为，实现经济价值和社会价值的统一。

（本文系国家自然科学基金项目“中国公共政策执行多样性的理论与实证研究——基于制度激励—网络结构的分析框架”、 教育部人文社会科学研究项目“政策执行多样性的影响因素及作用机理研究——以退耕还林政策为例”的阶段性成果，项目编号分别为：71303020、13YJC630006）

注释

①Designing Innovation Policy for Transformative Change， www.sussex.ac.uk/spru.

②J. Schot， Moving Innovation Policy from a Competition to a Transformative Change Agenda， 2015-4-23.

③薛澜：《顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》，2014年第4期。

④薛澜：《科学政策、技术政策、创新政策的联系及演变》，科技创新政策体系建设专题研讨会，2013年10月29日。

⑤⑥The Global Innovation Index 2015： Effective Innovation Policies for Development. http：//www.wipo.int/publications/en/details.jsp？id=3978&plang=EN.

⑦顾淑林：《科技与创新政策体系：理论认识与分析框架》，科技创新政策体系建设专题研讨会，2013年10月29日。

⑧S. Borrás， C. Edquist， "The Choice of Innovation Policy Instruments，" Technological Forecasting&Social Change， 2013 （8）， pp. 1513-1522.

⑨苏竣：《公共科技政策导论》，北京：科学出版社，2014年。

责编 / 郑韶武