社会工作行业组织在武陵山片区跨域治理中的角色与作用研究

郑代良 伍娟

摘 要： 武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚的本质不仅在于治理，也在于区域社会服务水平的提升，满足公民对于社会服务的多层次、多元化及个性化服务的需求。社会工作行业组织在社会治理中被赋予区域合作、专业协作和自我发展角色要求的同时，应发挥主体能动性、提供专业服务、促进资源整合、倡导区域改革的示范作用。

关键词： 社会工作行业组织；武陵山片区；跨域治理；社会治理

中图分类号：C916

文献标识码：A文章编号：1671-623X（2016）05-0060-06

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》作为扶贫开发的纲领性文件首次将“六盘山区、秦巴山区、武陵山区”等14个连片特困区确定为未来十年扶贫攻坚的主战场。[1]武陵山片区地处湖南、湖北、重庆和贵州四省市交界处，包括71个县（市、区），国土面积17.18万平方千米，境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。该片区集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困区；该片区又是最先规划和启动区域发展与扶贫攻坚的片区，肩负着“大胆探索、先行先试、积累经验、示范带动”的重大历史使命。[2]5因此武陵山片区要想打赢这场扶贫攻坚战，就必须突破传统行政区域的藩篱，实现跨域治理，以促进区域整体性跨越式发展。正如《国务院关于武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）的批复》（国函〔2011〕125号）中强调指出，“要建立武陵山片区发展跨省协调机制，打破行政分割，发挥比较优势，实现资源共享、优势互补，促进交流合作”。[3]

武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚战是一项系统工程，需要省、市、县、乡镇等各级地方政府、企事业单位、社会组织、公民等多元主体联动配合及协同治理，发挥主体性作用，激发社会活力，增强扶贫攻坚定力，做到同谋略、同部署、同推进、同落实、同分享；同时武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚的本质不仅在于治理，也在于区域社会服务水平的提升，以满足公民对于社会服务的多层次、多元化及个性化服务的需求。故社会工作行业组织既作为社会组织中的重要组成部分，又作为具有专业化服务水平的组织，对于武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚必将承担其不可替代的角色和发挥应有的社会作用。因此在社会治理新常态①下，研究社会工作行业组织在武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚中的角色和作用，既是全面深化改革、实现武陵山片区跨域治理的现实考题，更是全面建设小康社会和实现武陵山片区贫困人口2020年如期脱贫的时代命题。

一、现状及文献回顾

关于社会工作行业组织的内涵，国内外学者的观点见仁见智。结合现有研究成果和社会组织发展的新特性，本文将社会工作行业组织界定为：由国家、社会团体或个人创办，以职业化和专业化的社会工作者为主体，秉承“助人自助”宗旨和追求赋权并解放人类的终极目标，运用专业技能、方法协助个体、家庭及弱势群体实现发展或解决社会问题，增进民众福祉，提升社会凝聚力，激发社会活力，创新社会治理进而实现社会共识的，具有合法性、价值中立、自治性等特征的非营利性组织，其中包括社会工作教育协会、社会工作联合会、政府购买的家庭综合服务中心、由高校或个人创办的社会工作专业机构（如广州大同社会工作服务中心、民悦社会工作服务中心、绿耕社会工作服务中心、启创社会工作服务中心等）、福利性机构（如养老院、儿童福利院等）以及以社会服务为主的基层自治组织等。

目前全国社会工作行业组织已步入良性发展轨道，数量不断增加，影响不断扩大，网络逐步形成。中国社会工作联合会副会长兼秘书长刘京指出，截至2014年底，“全国已有24个省级、97个地市级、168个县级社会工作行业组织、3 500多家民办社会工作服务机构及大量开展社会工作服务的社会组织”； [4]同时他认为，2015年这个数量还在大幅增加，社会工作行业组织数量进入飞速增长的时期。就武陵山片区的社会工作而言，“三区”（边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区）社会工作专业人才队伍不断壮大，社会工作行业组织方兴未艾。湖南、湖北、贵州和重庆等都在2013年启动了首批社会工作专业人才服务“三区”专项计划，“三社联动”（社区、社会组织、社会工作）也已成为新时期武陵山片区创新社会治理的一个重要突破口。比如，到2015年，湖南省已有9所高校开设社会工作专业，培育民办社工机构182家，社会工作专业人员达到3.87万人，持证社会工作专业人才4 460人。[5]同时截至2015年10月，重庆市包括社工组织在内的社会组织14 943家，已有10所高校开设社会工作专业，有4 457人获得社会工作者职业水平证书，其中社会工作师654人、助理社会工作师1 814人、社会工作员1 989人。[6]整体而言，社会工作人才队伍建设和社会工作行业组织在近几年都得到了快速发展，但是就武陵山片区而言，两者都面临艰巨任务，比如怀化市，截至2015年底，仅有4家专业社会工作机构成功注册，但正式投入运行的仅2家，其余2家是名存实亡；获得专业社会工作师证人数为59人，同时专业社会工作师含金量也较低，主要体现为缺乏社会工作实务操作经验，据笔者调研，其他片区暂无社会工作行业组织的数据。②这从侧面说明，在武陵山片区，社会工作行业组织要真正在社会治理中发挥其功能作用，还处于起步阶段，任重而道远。

那么，社会工作行业组织在社会治理中的角色定位和功能作用到底是什么？国内学者从不同视角进行了探究。具有代表性的观点如下。王思斌认为，社会工作在社会治理中的作用表现为服务型治理，主要包括五个方面或通过五种机制参与社会治理：一是通过具体服务解决困难群体的基本生活问题和其他社会问题而参与治理；二是通过社会福利的提升使得老百姓产生社会认同感和政治认同感；三是通过政策服务增加服务对象对社会政策的理解；四是通过服务过程发现社会问题进而进行政策倡导，促进社会政策的完善；五是社会工作内部的专业自律可以促进社会治理。[7]民政部副部长宫蒲光认为， 社会工作作为一种为有需要的人群特别是困难群体提供专业服务的制度，是加强创新社会治理的基础力量与重要手段，在践行社会治理理念、落实社会治理目标、提升社会治理能力、完善社会治理体系方面具有独特作用。[8]冯元根据所构建的社会工作行业组织功能分析框架，将其功能定位为：一是整合经济资源，提升社会工作行业发展能力；二是提升社会认同，改善社会工作行业发展环境；三是促进行业自治，实现社会工作行业协同发展；四是培育行业文化，提升社会工作行业特色品格。[9]另外冯元与彭华民在另一篇文章中认为社会工作行业组织功能定位应为：积极承接政府转移功能，积极促进社会工作政策体系完善，大力培育社会工作服务机构，积极推进社会工作人才队伍建设，促进社会工作行业自治，提供社会工作专业服务。[10]以上学者的观点较完整地概括了社会工作行业组织应赋予的角色与功能定位，但是上述观点只是研究了社会工作行业组织一般性角色和功能定位，那么在集革命老区、民族地区和贫困地区于一体的武陵山片区跨域治理中，社会工作行业组织的角色定位与功能作用是什么？这个问题的回答，对于武陵山片区社会治理创新与扶贫攻坚目标的实现具有重大的理论意义与现实价值。

二、角色定位

社会工作行业组织在武陵山片区跨域治理中的角色定位可从政府关系、社会互动及组织自身变革等三个方面来体现。

（一）模式选择：政府组织（公共权力部门）的合作伙伴关系

武陵山片区跨四（直辖市）省市，涉及11个地州市，覆盖71个县市区，[2]5受传统行政区划、政府层级和经济发展规划的影响，武陵山片区跨域治理多元主体间一直处于不对等地位，政府与社会工作行业组织也不例外（目前中国的现实是，政府处于相对强势地位，而其他社会治理主体处于相对弱势地位）。就与政府的关系而言，社会工作行业组织在片区跨域治理中到底承担什么角色呢？根据Gidron、 Kramer 、Salamon等学者的政府—非营利性组织关系的类型学理论，基于服务的资金筹集及授权、服务的实际配送这两个关键要素，提出了政府与非营利组织间的四种模式：政府支配模式（government dominant model）、第三部门支配模式（third-sector-dominant model）、双重模式（dual model）以及合作模式（collaborative model）。因自治及决策权的程度不同，合作模式又分为“合作的卖者”模式（政府项目管理的代理人角色）和“合作的伙伴关系”模式。[11]

目前在区域治理中，社会工作行业组织与政府间属于合作模式关系，即社会工作行业组织项目主要依靠“政府购买服务”获得经费、场地和主动权，扮演的是政府项目管理的代理人角色；虽处于协作地位，但在项目管理中拥有较少的处理权和发声权，因此社会工作行业组织与政府的关系尚处于“合作的卖者”模式。但随着社会多元治理的推进，社会工作行业组织与政府间将愈趋一种平等、相互尊重的合作伙伴关系。正如俞可平所言：“社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体两翼。对于管理的长治久安和社会治理的和谐共处而言，两者相辅相成，不可或缺。”[12]因此，政府和社会工作行业组织应形成一种平等合作机制，实行优势互补，取长补短，创造社会价值和增进社会福祉。

（二）文化和谐：区域治理中的专业协同者

我国社会工作行业组织来源于两方面，一种是社会工作专业的理论研究团队，另一种是提供实务服务的实践团队；[13]社会工作专业服务本土化过程中，对于社会工作行业组织的角色要求已由“理论”与“实务”二元的局面逐渐转向统一，为区域治理提供专业化的服务。从现实角度来看，地理位置偏远、经济发展缓慢、高层次人才缺乏、教育改革滞后等一直是影响武陵山片区发展的主要因素。虽然近年来国家民族优惠政策的支持和西部大开发的实施，区域内的经济、社会和文化教育得到一定程度的发展，但与其他连片治理区域和民族间的差距仍然十分明显。上述困境的改变，不仅要借助社会工作行业组织运用专业的价值理念和方法技巧帮助后进的多民族区域和革命老区发展生计、提升能力，更要以“多样性共融”的理念去诠释和认同民族文化，在尊重区域内多元文化的基础上，开展本土化的社会工作专业服务，促进区域治理与社会发展。

社会工作行业组织与其他组织的本质区别就在于其专业价值，其核心专业价值主要体现在尊重人的价值、案主自决、接纳和个性化服务。[14]社会工作行业组织在服务过程中充分尊重武陵山片区民众的个人价值，接纳区域内的风俗习惯、宗教信仰、生活方式、语言文字等人文特征，保持中立态度，获得区域治理改革的群众支持；进一步在相信民族地区自决与改变可能的基础上，尊重区域内的个别化特点，因地制宜、就地取材，用“能力”视角协助其发挥主观能动性，培养民族地区改变的能力、实现真正的自治。

（三）价值目标：自治与自我变革的主导者

中共十八大报告提出，加强社会建设必须加快推进社会体制改革，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。因为“社会治理体制创新的未来方向就是政府、市场和社会的边界逐渐清晰，形成彼此相对独立又充分交流沟通的、具有平等地位的多元社会治理主体格局，共同参与推动社会治理与社会发展”[10]，故社会工作行业组织的自治和自我变革将是其有效参与社会治理的必然发展趋势。但中国已经形成了政府与社会组织错综复杂的传统局面，公私混合和官民身份的重叠是中国“第三部门”中很普遍的特征；[15]也有学者总结了我国社会工作行业组织结构的三大特点：一是垄断机构和国有机构过多；二是民间机构的专业服务严重缺失；三是专业化水平低。[16]总而言之，我国社会工作行业组织无论从组织架构还是项目规划上，都急需一场实质性的变革，实现其充分自治。

社会工作行业组织要想在武陵山片区跨域治中真正发挥主体作用，必须基于其充分的自治性和灵活的自我变革能力。李培林指出，要加快形成现代社会组织体制，就要从国情出发，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织的资源增量，通过体制内改革和体制外发展的双轨驱动，来构建我国现代社会组织体制。[17]具体而言，增强社会工作行业组织的自治性和自我变革，可从五个方面进行：政府重视加强对社会组织发展的扶持、引导与监管；科学定位政府与社会组织的关系；积极推进社会工作人才队伍建设；打破垄断，引入竞争机制；以创新服务方式推动社会工作行业组织变革；完善其内部治理结构、激发组织活力，以确保其自治性和自我变革。

三、功能定位

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“创新社会治理”，“激发社会组织活力， 正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”；[18]2014年中国政府工作报告也强调，“必须推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，“更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用”。[19]因此，社会工作行业组织必然在武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚战中发挥应有的作用。

（一）发挥增能效应，实现多元主体跨域治理的联动

Barbare Soloman于1976年在其著作《黑人的增能：被压迫社区里的社会工作》首先提出了“增能”（Empowerment）概念，认为增能是通过主体与环境的积极互动，增强其主体的能力和自信心，藉此消除个体与弱势群体的无助感，推动社会正义的实现。[20]经过几十年的发展，增能在社会治理中的内涵极其丰富，国内外学者的观点见仁见智。本质上讲，增能是通过协助个人或弱势群体能力提升或协助其树立自信，以便更好回归或适应社会，实现人生价值。社会工作行业组织的宗旨就是“助人自助”，发挥增能效应。至于如何增能，学术界众说纷纭。Gutierrez的说法相对全面且可操作。他认为，增能需要设计不同层次的 “整体旋动”（holistic transaction）：在个人层次上，帮助培植当事人的质素，如批评意识、参与精神、自尊、自信、自我效能、看重个人经验；在人际层次上，训练解题技术，学习影响政治的过程方法，适度参与决策、进行小组联络、居民会议等；在政治层次上，进行社会行动，达成小组间权力转移，进行社会策划，如立法等。[21]社会工作行业组织在武陵山片区跨域治理和扶贫攻坚战中就是增强片区民众和弱势群体参与社会治理的能力，培植民众及弱势群体自信自尊，培养社区领袖、激活民众担当意识，进而在区域治理中真正实现增能效应。

社会工作行业组织除了发挥增能效应，还需要促进区域治理多元主体的联动。社会工作行业组织的使命之一就是建构合作网络，整合区域资源，促进多方力量积极行动起来，使服务对象获得社会支持，“通过采取集体行动，把不同组织之间以及居民间的互助合作精神付诸实践，达到、促进和实现区域整合的工作目标。”[22]社会工作行业组织根据民众的需求和武陵山片区区域发展的总体规划，链接并整合多方力量，最终实现区域治理多元主体间自觉联合行动，以实现区域整体协调发展。

（二）提供专业服务，提高区域社会治理效能与水平

武陵山片区民众需求的多层次、多样性和社会治理的复杂性、差异性的趋势愈加明显，传统的治理理念和救助式、静态式、被动式的服务已难以满足区域发展；同时社会工作行业组织经过这些年的发展，逐渐探索出了本土化的专业服务方式和理念，如在区域治理中，不会因片区地理位置偏僻、交通不便、生活环境较差、基础设施滞后、教育素质低等因素而过分强调社会环境的影响，而是尊重区域的自我价值和社区资产，因地制宜提供专业服务。社会工作行业组织提供的专业服务，“能够回应广泛成员的需要，解决众多居民日常生活中遇到的困难和问题”；[23]能够把居民组织起来参与跨域治理的集体活动，“与多元建设者一道参与面对面的讨论、咨询、协商与行动，通过集体行动来改善生活环境和服务品质，不断提高专业服务的能力和水平。” [24]

社会工作行业组织作为武陵山片区跨域治理中的主体，不仅体现在临床性的专业服务提供中，也专注于发展性的政策变革和社会公平；不断提高公民参与积极性，促进多元治理主体的互联，从而提高区域社会治理的效率和效益，使社会工作行业组织真正成为跨域治理的“纽带”。

（三）促进资源整合，建立优势互补的平等协作关系

在全球化、多元化的时代，任何一个组织（不管是公共权力部门或是非政府组织）都难以独自应对复杂多变的社会环境，既社会发展需要集聚力量、整合资源，共同应对社会各种挑战。武陵山片区虽然“山同脉、水同源”，使得片区在自然地理和地域文化方面具有很强的相似性，但长期以来为不同行政区划所分割，地方本位主义下的“行政区经济”发展模式导致片区经济的“碎片化”、资源的分散化，既没有形成统一的市场和经济区，也未能实现资源整合高效利用、发挥优势互补的作用，这也是武陵山片区长期贫困落后的重要根源之一。

社会工作行业组织的专业职能之一就是整合社会资源，建立广泛的社会网络支持体系，实现社会治理多元主体间形成优势互补的平等协作关系。社会工作行业组织特有的个别化服务特点，开展针对特定人群的专业服务，对政府服务基本化、均等化的公共服务推行起到拾遗补缺的作用；而且民办社会工作机构的草根性和灵活性，注重在优势视角下对服务对象开展能力建设，通过政府购买服务实现政府和社会组织的优势互补，在促进社会公平正义的层面上形成行政职能和社会力量的有效结合与良性互动。[25]

（四）倡导区域改革，推进区域整体发展与体制创新

武陵山片区跨域治理的有效性实现，必然建立在体制机制创新的基础上，否则难以克服现有行政区划的分割和行政体制的瓶颈，无法促进多元治理主体的良性竞合；同时也要保证体制机制创新的可持续性而避免昙花一现之局面。因而在行政区划不变的前提下，突破传统行政区域的藩篱，建构具有自身区域特色又对其他连片特困区域发展具有借鉴作用的地方政府间跨省协作机制，以实现区域整体性、跨越式发展，是武陵山片区跨域治理的必然选择。

社会工作行业组织在参与社会治理过程中，也需要不断地本土化；即要适应不断变化的社会需求，满足公众多元化、个别化的服务需求。因而社会工作行业组织在人才培养模式、组织机构调整、服务领域拓展、社会影响扩大等方面仍面临巨大挑战，需要契合本土需求进行变革。社会服务与传统的行政管理之间的张力需要社会工作行业组织这一新鲜血液的注入，既提供本土化的服务满足区域治理创新需求，同时建构多元主体协同参与社会治理的新态势。

武陵山片区跨域治理是一场声势浩大的变革，这场变革不仅对于区域内经济、文化与社会公平的促进起着关键作用，同时也为国内其他连片特困地区内的社会治理创新起着抛砖引玉的作用。社会工作行业组织在这场变革中扮演着政府合作伙伴的角色，弥补政府与市场的服务缺位，促进形成多元治理主体的纽带；在跨域治理中整合区域资源，提供本土化的专业服务，增加社会互动和区域变革能力、推进社会公平与正义；与此同时，还需结合区域内治理需求进行自主的调适，从组织架构、人才培育、项目优化与身份自主等方面完善社会工作行业组织自身的发展，以期以点带面，带动全国连片特困区域全方位实现社会治理创新，增进社会福祉。

注释

①龚维斌认为社会治理已进入“新常态”，且具有八个特征，即更加重视权利保护、依法治理、多种手段综合运用、基层治理、互联网治理、公共安全和应急管理、人民团体和社会组织的作用、社会治理人才培养等。

②本数据由笔者调研所得。

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