政府网站政民互动的模式、结果与不足——以上海市为例

○谢宇　王锐兰

政府网站政民互动的模式、结果与不足
——以上海市为例

○谢宇王锐兰

一个好的政府网站是由数据信息公开平台、便民服务平台和政民交流互动平台整合起来的。其中的政民交流互动平台引导社会公众参与政府公共管理和公共决策过程，激发群众参与公共生活、公共决策的热情，是互联网时代政府履行职能的新平台［1］。充分完善政府网站的政民互动功能，既便于为公众向上反馈意见打通渠道，更便于政府向下聆听百姓呼声。

以上海为例，截至2016年3月1日，上海市17个区县级政府网站（静安区政府网站包括原本的静安区和合并前的闸北区政府网站，下同）都开设了政民互动版块，以及各类领导信箱服务（其中，嘉定区政府网站的领导信箱服务版块在政民互动版块之外另外开设）；65%的区县级政府网站打通了在线访谈渠道；94%的区县级政府网站具有在线调查功能（详情见表1）。可以说，超过半数的政府网站开通了较丰富的政民互动渠道，为老百姓向政府倾诉心声提供了有利的渠道。

表1　上海市区县级政府网站政民互动版块建设情况

然而，在21世纪互联网高度发达的今日，公众对日常信息的获取早已不必完全依赖于政府网站，更何况如今政府网站距离“完美”还有距离——建设、运营、维护、创新等要被公众认可、接受和使用，面临着巨大的挑战［2］。同样地，要通过政府网站来吸引社会公众更多渠道地参与政民互动，使得公众更偏爱于、习惯于、甚至依赖于这种形式，并充分肯定政府通过这种形式提供的服务质量，愿意借此表达诉求，满足需求，仍然是我们致力探究、尝试解决的问题。

一、政府网站政民互动的理论模式

结合瑞典营销学专家ChristianGronroos的顾客感知服务质量模型和美国全面质量管理（TQM）原理，笔者建立了基于用户的政府网站政民互动运作过程模型，旨在改善政府网站的服务质量，提高公众使用满意度。该模型包括感知质量、期望质量以及政府网站的PDCA循环流程（具体模型见图1）。感知质量是指公众在政府网站政民互动版块中参与各类互动的实际感觉。期望质量是指公众在参与政府网站政民互动之前的心理预期。政府网站的PDCA流程则是政府网站针对公众的感知质量低于期望质量时，政府应该采取的措施。

图1　政府网站政民互动运作过程模型

从图1可以看出，公众作为政府网站政民互动板块的用户，在使用政府网站参与政民互动之前，本身具有一定的预期。这个预期来自于五个方面：第一是政府宣传，包括公益广告、宣传片、公共关系等；第二是用户以往接受的相同或相似的经历，用户曾经参与过政民互动或者类似的其他经历；第三是政府本身塑造的自身形象带给用户的感受；第四是其他用户参与过政民互动或者类似的其他经历等；第五是用户自身具有紧急的、需要通过与政府互动解决的需求。

而用户（公众）在实际使用过政民互动平台之后，会产生对政府网站政民互动的体验感受，这就是这一平台的感知质量，划分为可靠性、响应性、移情性、专业性四个维度。可靠性是指政府人员在公众有困难或疑惑时，能表现出关心并帮助，承诺帮公众解决的事情能及时、准时完成，并且任何事情都有相关记录可供后期追溯。响应性主要是指对公众需求、用户反馈的快速回应，在应对公众要求、咨询、投诉等问题时的快捷。移情性是指政府人员设身处地地为公众着想，充分考虑每一位公众的实际情况，通过提供个性化的服务解答公众所问，使得每一位参与的公众都感到自己是唯一的。专业性是指政府网站政民互动中线上面对公众的政府人员具备解决公众问题的知识和技能，这可以激发公众对政府的信任感，增强公众对政府的信心。

依据政府网站政民互动交流的设计，政民互动主要通过以下模式（见图2）进行，通过这种模式，公众得到参与互动的实际感觉，即感知质量。

图2　政府网站政民互动模式

根据对上海市17个区县政府网站的观察，笔者发现基本上每个区县政府网站都设有政民互动版块，即便没有设的政府网站，也有与之对等的版块，功能与前者类似，大体包括各类领导信箱、在线访谈、在线调查三大类，以此发挥政府与民众两方互动交流的作用。

参考图2可见，政府与公众的关系不仅仅是简单的上下被动关系，而是一个上下双向关系，这种关系通过三种形式的互动进行。

信访类互动主要是通过公众写信给各类政府部门领导，领导回信解答的方式，用以满足公众向各类政府部门领导咨询问题、反映意见、投诉不满等需求，这是公众与政府领导最直接的沟通方式。然而由于政民在时间空间上的交错，公众的反馈无法在第一时间得到解答。而且，由于信访类互动是以书面而非口头表达的形式传递信息，这将产生两种结果，致使无法达到预期结果。一方面，公众很可能因为书面表达能力的个人局限性而无法将所要咨询、反映的想法表述清楚；另一方面，收到来信的政府领导也很可能由于个人主观的理解而曲解信件的真实意思，最后无法达到信访的目的。

访谈类互动主要是政府与公众围绕特定主题，实时交流，这是双方的一次线上的“面对面接触”。这类互动形式的优势在于问题反馈的即时性，基本可以达到即问即答，快速便捷。但是，由于访谈类互动一般都是围绕某一主题展开，参与访谈的政府人员也是某一领域的专家，因此访谈内容受主题和专家的限制而无法覆盖更多公众关心的其他范围。

调查类互动包括各类民意征集、问卷调查等吸引公众参与，倾听公众呼声，集中全民智慧，旨在促进民主决策。然而，这种形式受参与人数的限制，若是参与人数足够多，那么调查结果将充分反映公众的真实意见，推动民主决策；若是参与人数过少，那么调查结果便不具有代表性，这对于政府决策是毫无意义的。并且，此类互动所面对的公众具有群体针对性，即调查内容所涉及的利益相关群体是调查互动的主要参与者。因此，如果无法吸引相关群体参与互动，甚至许多无关群体被卷入其中，那么该调查类互动所得出的结果便是失效的，对政府决策不具有参考性。

这就是政民互动的三种基本形式，三者各有利弊，但又不可或缺。无论是哪一种互动形式，它们的相同之处在于都必须具备两个要素，即公众的畅所欲言和政府及时准确的回应，只有这样，才能促成政民互动，而政府的回应水平直接影响到政府网站政民互动的公众感知质量高低。

二、政府网站政民互动的结果与不足

基于政府网站政民互动运作过程模型，依据政民互动的一般模式，笔者发现，上海市各区县级政府网站通过“调查类互动”、“访谈类互动”、“信访类互动”三种形式的政民互动展现出各自不一的结果。

（一）“调查类互动”形式多种多样，却“各自为政”

在上海市区县级政府网站政民互动版块，“调查类互动”具体有多种表现形式，包括在线评议、网上评议、调查评议、在线调查、网上调查、公众参与百姓评议、民意征集等等，主要以公告或调查问卷等形式对各类区县发展问题、各类区县级活动征集公众意见，调查民意，从而促进政府民主决策。

首先，这一版块名称各不相同。其次，在静安区等政府网站中，网上调查和网上评议的内容是区分开来的；在长宁区等政府网站中，有意见征集与调查评议两部分，但两者内容重复，甚至部分内容为空白页；在青浦区政府网站中，民意征集版块中既有民意调查的内容，又有民意征集的内容，还有诸多公告公示等，且调查内容以公告形式展现，公众无法参与；闸北区政府网站在线调查版块只有3条记录，分别为2012年、2013年和2015年的记录，内容过少，无从考究；在徐汇区政府网站中，公众参与版块集合评议、征集、调查功能，但版面过小，内容过少；杨浦区政府网站政民参与版块甚至没有在线调查功能。总体而言，各区县级政府网站的“调查类互动”版块内容还是过少；诸如调查问卷类的调查并没有结果显示，公众便对调查最终的效果不得而知。

（二）“访谈类互动”水平参差不齐，区县间差距明显

“访谈类互动”本就是政民沟通的平台，政府部门应该结合当前的工作热点和社会关注点，定期或不定期地开展此类活动，与公众在线交流，答疑解惑。上海市17个区县级政府网站政民互动版块中，6个区县级政府网站并没有设立此类政民“访谈互动”。

除去没有开设在线访谈功能的区县级政府网站，诸如闵行区和奉贤区政府网站的“访谈类互动”叫作区长网上办公，由区长在线与民众围绕各类民生问题展开在线问答咨询。从“2015年新增主题数”上来看，仅有3个网站新增访谈期数，除普陀区新增期数超过30期以外，其余两个区政府新增期数极少；有4个网站并没有新增在线访谈期数；甚至有3个政府网站在2015年的在线访谈期数不增反减。总体而言，上海市各区县级政府网站“在线访谈类”互动不甚理想，更不用说在线访谈质量。

（三）“信访类互动”内容公开程度较低，存在选择性公开之嫌

“领导信箱”是政府密切联系群众的重要桥梁，是群众向上反映情况，提出意见、建议的重要渠道，是政府与社会互动的重要途径，是公众建言献策的重要平台，旨在满足公众咨询、投诉等需求。本文调查的上海市17个区县级政府网站均设有各类领导信箱。

笔者对上海市各区县政府网站各类领导信箱公众参与情况与领导互动情况调查发现，普遍存在回应性不足的问题，且各区县政府网站之间差距较大，公开情况各不相同。就信件公开情况来看，有的区县政府网站公开了全年的信件数据和信件内容，有的只公开部分月份的内容，有的只选取了每个月的信件中的部分内容公开，有的甚至需要用户登陆才能获取想要的数据。具体到每一份信件的公众发送时间和领导处理时间，发现有的网站能够完全公开时间和具体内容，有的公开了部分典型案例，有的则需要登陆才能获取数据。根据能够获取到的有限数据，我们发现17个区县政府里有8个区县政府网站信访类公开情况较好，但是其平均回复天数不容乐观，少则8天，多则36天。对其余网站，我们无法获取到想要的数据，这对信息公开是很不利的，而且所谓的选登，究竟是以何种标准选取的呢？公众是否知情呢？这还有待考证。

三、政府网站政民互动的改进动力

就目前上海市各级区县政府网站政民互动的结果而言，在主体性、回应性、针对性、便捷性等方面存在若干不足，这需要寻找足够的多方面动力来推动改进政民互动，使其正向发展。

（一）政府网站的合法性、主体性地位，是确保政府网站政民互动的内源性动力

从“供给侧”角度考虑，政府网站作为电子政务服务的供给主体，确立了法理上的合法性与主体性地位。政府网站的主体合法性能够从源头上确保政府网站政民互动服务供给的感知质量。政府网站留给公众的可靠性、及时响应性、移情性、高度专业性印象，政府网站PDCA流程的顺利贯彻，都时时赋予政府网站合法性、主体性力量。

因此，完善法律法规和规章制度，明确职能分工和责任制，不断强化政府各部门的主动性、责任性、主体意识和服务意识，可以有效激发政府网站的内源性动力，切实提升互联网时代政府网站的内在魅力，使政府网站成为听民意、汇民智、聚民心的有效平台。

（二）政府网站的回应性，是提升政府网站政民互动的外生性动力

从“需求侧”角度考虑，政府网站对公众所需及所惑及时、准确的回应是推动政府网站政民互动，促进民主决策的外生性动力。当公众越来越多的诉求通过政府网站政民互动被及时回应并实现时，政府网站政民互动的公众感知质量将越来越接近预期质量，即公众越来越满意政府提供的政民互动服务，公众参与度便得到持续提高。政民互动的加强，意味着公民意识的自觉觉醒。

因此，要充分掌握民之所需和诉求、愿望等，制定出“调查类”、“访谈类”、“信访类”互动主题和内容作为阶段性计划，使“民需”与“回应”两者完美契合。继而借助各类宣传手段在民间广而告之，公众便“择其所需”诉诸线上政府，寻求政府回应。判断反馈结果的优良中差，及时调整计划以便控制政府线上服务质量使其充分发挥正外部性和“外溢”效益。

（三）维护政府形象的美誉度，是推动政府网站政民互动的制度性动力

政府网站是人们透视政府的窗口，通过网站建立的好口碑，以及后续的民间传播，使得服务型政府的形象得以树立［3］。良好形象和口碑，可以切实提升政府网站在公民心目中的地位。政府网站人性化的设计，则使得政府“全心全意为人民服务”的理念得到极好的诠释，赢得了公众的信任和拥护。

为了更好地维护自身形象的美誉度，打造不俗的口碑，需要借助于制度力量“内外兼修”。一是让政府部门的相关公务员群体自觉认同和内化政府形象美誉度；二是明确界定政府形象及其美誉度的内涵外延，消除不全或缺损形象、负面形象；三是设计政府网站中政府形象的表现形式和途径，嵌入到PDCA循环过程；四是借助于第三方力量对政府网站进行社会评价，根据测评结果对政府形象进行有针对性的维护、修复和修饰。

（四）提高政府网站信息公开的针对性，是强化政府网站政民互动的推动力

政府网站作为政务信息公开的线上平台，其主动公开的内容和范围理应具有针对性，而不是“公开的不需要，需要的不公开”。政府网站信息公开越是具有针对性，越是能够找到公众的“痛点”，公众被解决的难题越多，对政府网站政民互动的感知度越高，所取得的效果越理想。因此，提高政府网站信息公开的针对性，具有持续强化政府网站政民互动的推动作用。

对此，“调查类互动”宜设计群众非常关注并且迫切渴望了解或解决的接地气的政府方针政策或社会问题，真正从群众中来到群众中去，根据群众普遍性需求确定调查方向和主题。“访谈类互动”板块的设立，宜及时回应群众所强烈关注的社会热点、焦点问题，既能够集聚人气，又能够提升回应性。至于“信访类互动”，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的，全方位公开；尤其要直面批评性、敏感性问题，给予释疑解惑，防患于未然，实实在在推动政民互动。

（五）“互联网+政务”的快捷性，是提升政府网站政民互动的拉动力

互联网的快捷性使得PDCA流程快速实现。计划（Plan）阶段的民意调查、执行（Do）阶段的政民互通、控制（Control）阶段的服务反馈、处理（Action）阶段的自我调整，都能够通过互联网线上实现。无论是政府线上服务的提供者还是服务的获得者，都将得益于互联网+的信息和技术优势。政府网站政民互动的便捷性，使政府工作效率大大提高，消除了时空上的局限性［4］，无形中提高了政民互动频率、速度和效率。

总之，尽管本文是以上海市各区县政府网站为个案加以剖析，但政府网站政民互动的理论模式、问题和改进动力等，实质上都具有共同性和普遍意义。政府网站是政府提高工作效率，利用互联网和现代信息技术建立的政府各部门和公众交流的平台。公众依据政府网站政民互动的理论模式产生的实际感知与依据包括政府形象和口碑、个人需求紧急性、以往经历等因素产生的期望相差甚远时，政府应该如何应对？由于公众期望的发展性，政府是否可以在第一时间预知公众的期望，实时改进政民互动流程，从而提高网站政民互动的感知质量，同时实现“互联网+”时代的服务水平的提高与公众参与扩大？这些都是政府不断面临的重要挑战。

［1］王仲伟.切实加强内容建设努力办好政府网站［J］.中国行政管理，2014，（12）.

［2］张盖伦.“互联网+”唤醒沉睡的政府网站［N］.科技日报，2015-04-14.

［3］包国宪，赵晓军，等.政府网站：透视政府政绩的一扇窗口［J］.上海行政学院学报，2015，（4）.

［4］王玉琢，汪祖柱，王金树.社会媒体时代的政民互动现状分析［J］.现代情报，2015，（9）.

（作者系东华大学人文学院教授，东华大学人文学院硕士生）

（责任编辑 崔光胜）