法治视野下构建和谐党群关系的三个着力点

○阚和庆

法治视野下构建和谐党群关系的三个着力点

○阚和庆

党群关系是我国的一种根本性政治关系。能否正确处理好党群关系，决定着我国国家治理的深度、广度，直接关系到党的执政合法性及合理性。当前，我国已进入全面深化改革时期，社会利益关系面临着深刻调整，人们的权利和法治意识日益增强，民生权益的保障、社会秩序的和谐稳定及公共权力的规范运行，逐渐成为当前群众普遍关心且深刻影响我国党群关系的热点问题。在党群关系所处的社会语境发生变化的条件下，党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重大战略部署，这表明依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出。法治本质上属于一种规则性思维、一种理性化的治理方式，在民生权益保障、社会矛盾化解及权力制约方面，具有不可替代的作用。构建和谐党群关系，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须适应时代变化的特点和规律，充分发挥法治的社会功能，注重法治路径的拓展和完善。

一、推进我国的民生法治建设，增强人民群众的获得感

党群关系本质上是政党与群众之间以利益为纽带的互动关系，和谐的党群关系主要体现为政党的奋斗目标、意志行动特别是权力运行与公众利益之间的一致性程度。政党的产生和发展根源于社会利益斗争的需要，政党通常代表特定阶级阶层的利益，以获取或保持政治权力为首要目标，具有鲜明或潜隐的阶级性，但由于政党的生存和发展离不开社会的经济、政治和文化资源供给，政党为了实现其政治目的又必然表现出社会性，即需要满足其他阶级阶层的利益，扩大自身的社会基础，增进自身的社会认同度。如若一个政党的政策、行动违背社会的公共利益，得不到民众的广泛支持和认可，政党的社会基础就会逐渐瓦解，生命力将岌岌可危。因此，能否构建和谐的党群关系，关键是看政党能否有效地代表社会民众的利益，满足其各种利益诉求。

对于中国共产党而言，保持党与人民群众的血肉联系，代表广大人民群众的根本利益，是由党的性质、宗旨及历史使命所决定的，也是新时期构建和谐党群关系及巩固党的执政基础的现实需求。党要切实代表广大人民群众的根本利益，就必须满足群众普遍关心的利益诉求特别是民生需求，增强群众的利益获得感。人民群众的民生需求随着社会的进步而不断发展。在温饱问题解决后，我国的民生建设正在由生存型向发展型转变。而解决发展型民生问题就要求充分保障人民群众教育、就业、社保、医疗、住房等方面的民生权利，共享改革发展成果，促进人的全面发展。这一时代任务更深刻、更全面、更复杂，牵动着几乎每个百姓的神经，直接关系着党的执政基础和经济社会的科学发展。解决好民生保障问题是构建和谐党群关系的利益基础。

在现代社会，法治秉持以人为本的原则理念，以维护人的生存和发展权利、社会的公平正义以及社会成员的和谐共生为其价值追求，具有保障和改善民生的功能。具体来说，法治能够通过确认和保障公民的财产权、就业权、劳动权、休息权、教育权、社会保障权等，维护公民生存和发展的权利。法治“既有效地记录下得到承认和保障的利益，又忠实地记录下遭受拒绝和排斥的利益，以及各种利益所获得承认的限度”［1］（P371），从而实现对社会资源、利益及负担进行权威性的公正分配，满足公民的正当合理的利益需要，包括运用差别原则矫正现实社会中的不合理差异，对弱势群体的权益予以特殊保障。当然，不能直接或片面理解法治保障民生的功能，“国家的法律并不能直接给公民提供口粮，它们能做的只是创造动机，亦即通过惩罚与奖励使人们产生动机，根据这种动机，人们可以为自己提供口粮。法律也不能命令个人寻求富裕，它们能做的只是创造条件，以刺激和鼓励人们去努力占有更多的财富”［2］（P100-101）。

我国目前广受关注的民生问题诸如教育、医疗、就业、社会保障、住房等，很大程度上源于广大人民群众的民生权利尚未得到法治层面的充分重视和保障。在我国的全面深化改革时期，改善和保障民生，尤其需要从立法、执法以及司法等方面推进民生法治建设，切实保障群众的民生权利。

制定并完善民生保障的法律体系，是推进民生法治建设的基本前提。改革开放初期，经济立法是我国立法工作的主要内容，而有关民生保障的社会立法明显缺失。进入21世纪后，随着我们党对中国特色社会主义建设规律的认识逐渐深化，以民生保障为主要内容的社会建设日益受到重视。但是，总的来看，目前我国民生方面的立法与现实要求仍有较大差距，主要表现为立法的体系还不完备，缺乏实施细则，与实际也有一定脱节。制定并完善民生保障的法律体系应该坚持民主立法、科学立法。民主立法强调立法要尊重和反映民众的意愿、要求，坚持人民的主体地位，正如习近平指出的，“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”，必须“创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”［3］。但完全按照民意并不一定符合法律自身的规律和具体社会实际，因此还须通过科学立法确保立法的质量。在民生建设领域，科学立法应建立科学合理的立法体制机制，加强党对立法工作的领导，注重深入调查研究，善于发挥、整合社会多方力量和智慧，不断提高民生立法的及时性、系统性、可操作性及合理性。

“徒法不足以自行”。民生方面的法律绝大多数都是由行政机关实施、执行。行政执法直接影响着民生法治的社会实效和民生权利的保障。执法机关及其人员应积极主动地落实各种事关民生的法律，增强依法履职能力，树立执法为民理念，坚持“人性化”执法，坚决避免“钓鱼执法”、野蛮执法、选择性执法等不当执法行为，为人民群众的民生需求提供及时有效的保障。党和政府要对民生执法进行严格的考核与监督，将“法治GDP”列入各级政府或领导干部的政绩考核指标，不断提高民生执法的质量和公信力。同时严格实行行政问责制，对漠视和践踏公民尊严和民生权益、造成恶劣社会影响的失职渎职行为进行依法问责追究。当然，若出现公民民生权利遭受侵犯的情形，还需要司法机关予以及时、有效的救济，“无救济则无权利”，司法救济是民生权利的最后一道保护屏障。在司法过程中，要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，如此才能健全民生法治体系，增进群众对党的信赖和认同。

二、以法治方式保障社会秩序的和谐稳定，提升人民群众的安全感

社会秩序的和谐稳定是个人生存、发展的基本前提，离开了社会秩序就不可能有人的存在、发展和自由。只有在一定社会秩序的保障下，人才能不断发展自己并通过社会的发展而发展。一旦社会失去正常的秩序，“关系的稳定性消灭了，结构的有序性混淆不清了，行为的规则性和进程的连续性被打破了，偶然的和不可预测的因素不断地干扰人们的社会生活”［4］，社会的和谐稳定、民众的权益保障都无从谈起。可以说，和谐稳定的社会秩序是和谐党群关系的社会基础。在现代社会，执政党基本职责之一就是对社会系统进行有效的治理，使社会成员的行为在一定规则的约束下朝着有机协调、功能整合的方向发展，从而实现社会秩序的和谐稳定。

当代中国正处在社会转型、体制转轨时期，面临着全面深化改革的严峻任务。通过改革解决社会发展中的许多深层次的痼疾和矛盾，必然要冲破各种旧的制度政策体系，建立新的社会规范规则。在这种情形下，因为利益关系调整和发展压力带来的各种矛盾和冲突更易发生，给人民群众带来不安全感。构建和谐党群关系，应该充分发挥法治的社会规范作用，优化社会治理，特别是妥善处理好各种突出的社会利益矛盾和冲突事件，“把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向”，提升人民群众的安全感。

法治是营造社会安全空间的基本前提。实现社会的长期和谐稳定，只能依靠法治而非人治。法治能够厘清公民权利和义务以及公共机构的权责，将有限的资源按照社会所允许的尺度在社会成员之间分配，为人们的活动提供明确的指引。权利和义务的设定“把复杂的利益关系简单化和固定化为一种关系模式，并用法律符号来表示人与人的利益关系”［1］。这有助于减少冲突和交易成本，促进人们的合作与社会的和谐。法治还能够依靠国家强制力量，通过惩治违法行为和肯定合法行为，为社会个体或组织提供正确的价值和行为指引，从而实现社会秩序的和谐稳定。具体地说，依据法律，“人们可以预测自己未来行为及其后果，合法地选择和安排自己的行为；政府可以把握其行为的目的与方向，并把自己的行为纳入法律铺设的轨道，以保障政府行为的合法性和公正性”［5］。此外，由于法治具有权威性、规范性、非人格性和正义性，在法治条件下，利益矛盾和冲突能够被转化为与政治相脱离的专门技术性问题，从而有助于摆脱国家权力的不当干预，减少造成新的矛盾冲突的可能性。

当前，由体制转型、政策调整引发的各种利益矛盾和冲突更加凸显出来，对社会治理、党群关系的和谐发展提出了严峻的挑战。单纯地依靠在革命时期和计划经济条件下形成的社会治理方式，诸如思想教育、行政性手段等，已经远不能适应社会发展的需要。市场经济的发展带来了经济利益主体的多元化、社会流动性的增强、民主法治观念的逐渐深入人心，这些新的社会变化特征，从深层次要求提升社会治理的法治化水平。运用法治方式和法治思维开展社会治理，能够建构一种充满活力的“包容性秩序”，使各种社会矛盾和冲突在法律理性的基础上得以化解或缓和，而非单凭强力控制获得的一种静态式稳定，从而提升党执政的正义性和权威性，增进群众对党的信赖和认同。

以法治建设促进社会和谐稳定，必须依据社会现实的变化，不断完善和发展中国特色社会主义法律体系，推进良法善治的形成。针对利益矛盾多发、频发的社会领域，应注重法律制度的可操作性论证和细节设计，同时广泛进行普法宣传教育，开展法律咨询服务，营造学法、尊法、守法、用法的社会氛围，让法律为群众所真正理解和熟悉，引导、教育群众依法维权，不断强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位。党和政府还应健全和完善有效的社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、纠纷解决机制、救济救助机制，将社会公众的利益诉求纳入法制化、制度化的轨道，推进社会治理法治化。

领导干部的法治素养对于以法治方式促进社会秩序和谐稳定，具有关键性的作用。党的十八大报告明确指出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。这项要求具有鲜明的问题针对性。一个时期以来，一些地区和部门的领导人为追逐“政绩”，完全丧失对法律的敬畏，肆意推行所谓“良性违法”式改革，大搞“土地财政”，大拆大建，严重践踏群众的合法权益，导致各种恶性群体性事件和社会冲突。有的领导干部对于矛盾冲突奉行“搞定就是稳定”、“摆平就是水平”、“没事就是本事”的态度。而这些都只是暂时掩盖、压制了矛盾，并未使矛盾真正解决，相反还积累、滋生了更大的矛盾和冲突，恶化了社会生态，不仅使国家的法律和制度处于一种事实上的虚置状态，弱化了其社会公信力，同时还扭曲了党群、干群关系，使党和政府的形象受到污损。改变这种不良状态，基本路径就是提高领导干部运用法治思维和法治方式开展群众工作的能力。为此，应注重在舆论宣传和干部教育体系中加强对领导干部的法治教育，并建立严格的法治绩效考核及惩戒体制，对领导干部不作为、乱作为的违法违纪行为，严肃追究其相关责任。这些举措可以潜移默化地培育领导干部的法治思维和观念，使领导干部养成依法办事的法治习惯，摒弃暴力维稳的思维方式，避免人民内部矛盾向敌我矛盾转化，从而不断提升党的社会公信力，促进党群关系的和谐。

三、加强对公共权力的法治监督，提升人民群众对党的政治信任度

在党群关系的结构和发展过程中，党和各级政府由于拥有权力资源，通常居于主导地位，党的领导干部的形象、作为直接影响着党群关系的好坏。当然，也存在群众的思想觉悟和认识水平有待提高的问题，但这仍属于党的群众工作的重要范畴。可以说，从影响党群关系的各种因素来看，矛盾的主导方面或主要矛盾通常在掌握有公共权力的领导者一方。公共权力运行的失范是腐败现象和不正之风的根源，是影响党群关系的主要因素。腐败现象和不正之风不仅损害了群众对党和领导干部的信任，败坏了党和政府的形象和权威，而且破坏了社会风气和公平正义，容易诱发各种利益矛盾和冲突。因此，有效约束领导干部手中的公共权力，是构建和谐党群关系的一个基本着力点。

习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”目前，在全面从严治党、全面推进依法治国的一系列举措影响下，各种腐败问题和不正之风得到了有效的遏制，初步实现了“不敢腐”，深得群众的拥护和支持，但是，尚没有完全解决“不能腐”、“不易腐”的问题，即从体制上保障公共权力运行规范，腐败和不正之风存在的土壤尚没有完全清除。从根本上解决公共权力运行规范的问题，必须依靠法治建设。

保障公共权力规范运行离不开法治。法治与公共权力之间存在着密切的内在关联。公共权力本质上是属于社会公共意志的政治性表达，其权威性、合法性在很大程度上来源于国家法律形式的确认。在现代社会中，公共权力普遍具有鲜明的边界性，受到法律的严格制约，公共权力若失去边界限制和法律约束，必然最终走向自身的反面，社会的秩序和治理都将无从谈起。法治能够通过划定公共权力的行使边界，规范其运行方式，设定其失范的法律责任，达到约束公共权力的目的。具体来说，就是权力的赋予、行使和剥夺都必须依法进行。法治对于公共权力的约束具有强制性、权威性和终极性的特征。强制性是指法治对公共权力的约束是刚性的，公共权力必须服从法治的监督；权威性表明公共权力必须依法运行，不得违反法律的规定；终极性意味着法治对公共权力的约束为终极裁定，不容改变或抗拒。法治监督的强制性、权威性与终极性的特征，能够确保权力边界清晰、运行有序、监督有力，实现“把权力关进制度的笼子里”。此外，法治还提供制度性渠道保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，即以公民权利制约公共权力，将其限制在一个合理的区间内，从而防止公权力扩张带来的腐败。法治约束公共权力并保障公民政治权利，这两种机制作用的有效发挥，能够在公共权力与公民权利之间创设有机互动、协调运行的机制，促进党群关系的和谐。

公权规范运行是和谐党群关系的政治基础。在当今中国的政治语境下，中国共产党是公共权力的政治代表，在很大程度上主导着公共权力。党和政府的各级领导干部能否规范地运用公共权力，对党群关系具有直接的影响，而只有不断加强对公共权力的法治监督，实行依法治权，才能消除腐败和不正之风，增进群众对党和政府的政治信任度。

实行权力清单制度，依法明晰权力边界，是促进公权规范运行的前提。权力清单制度实行“法无授权不可为”的原则，对权力的具体内容、适用范围及对象、适用程序和运行的边界，以及运用权力不当应承担的责任等依法作出清晰的界定并公之于众，把权力置于法治的框架内规范运行，使权力运行公开化、透明化、规范化。推行权力清单制度，依法治权，体现了法治政府和服务型政府建设的基本要求，可使政府机构担当起应负的责任来，把应该管的管好，有利于从根本上理顺政府与市场、政府与社会的关系，克服不作为、乱作为、懒政、怠政、失职等现象，从源头上防止腐败。

如果说“权力清单”是一种静态的治权，那么法定程序就是一种动态的治权。促进公权规范运行，主要是指公共权力应该严格遵循法定程序，按照法律规定的时间、方式、步骤、手段来运行，避免任意性。法定程序的轨道越清晰具体，就越具有公开性、可操作性，从而有效地避免利益、情感、偏见等因素的干扰，减少公共权力滥用及腐败的可能性。在这方面，至为关键的是从法律和制度上理顺权力授予过程中的关系，特别是任用领导干部一定要经过群众推选的环节，让群众对于领导干部的职位升迁变动有更大发言权。这样才能切实改变领导干部对上负责而不对下负责的痼疾，使领导干部树立权为民所赋、权为民所用的思想，从而积极主动地联系群众、服务群众。

从已经曝光的许多腐败案件可以看出，行政决策缺乏一定的法治程序制约是腐败现象产生的最重要原因。重大事项决策错误的承受者是广大群众，最终是由群众买单，其造成的后果对于党群关系和社会公众的利益危害极大。因此，促进公权规范运行，依法限权，必须注重法定程序的创建和完善，特别是扩大公众参与，增加公众参与的实效。首先，要建立健全广泛听取社会各方意见制度。凡事关人民群众直接利益的重大决策，均应当广泛征求、听取意见，与利益当事人进行充分交流，并听取有关人大代表、政协委员、基层组织、社会组织的意见。其次，加强信息公开和意见沟通制度。阳光是最好的防腐剂，公开是最好的监督。信息公开还意味着对民心民意的尊重，有助于获得群众的信任和信赖。在信息公开过程中，对公众提出的各种意见、建议应该及时反馈，说明采纳情况，对于不同看法应做好解释工作，澄清各种疑惑。再次，要建立健全民意调查制度。凡涉及文化教育、医疗卫生、环境保护、资源开发、公用事业等民生问题的重要决策，事前均应实行民意调查制度。总之，构建和谐党群关系，必须从法治层面创建群众利益的各种保障机制，实实在在地为群众谋福利，从而提升人民群众对党的政治信任度。

［1］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2003.

［2］（美）博登海默.法理学——法哲学及其方法［M］.邓正来，等.北京：华夏出版社，1987.

［3］习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明［N］.光明日报，2014-10-29.

［4］何士青.保障和改善民生的法治向度［J］.法学评论，2009，（3）.

［5］何士青.政治文明的法学解读［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.

（作者单位 北京工业大学马克思主义学院）

（责任编辑 周吟吟）