土地增减挂钩与美丽乡村建设协同机制的构建

鲁先锋+芮雯艳

摘要：城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设作为我国节约土地资源、建设新农村和推进城乡一体化发展的两项重要政策，在目标导向、参与主体、政策对象等方面存在部分叠合一致性，但在价值观念、政策资源以及激励机制等方面又存在冲突与不协调性。按照协同学观点，应建立多主体参与机制、有效资源整合机制、考核评价机制，以实现政策之间的协同发展。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；美丽乡村建设；政策冲突；政策协同

中图分类号：F323.24 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）05-0087-07

引 言

城乡建设用地增减挂钩是实现耕地保护与经济发展的一项政策选择。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。此后，国土资源部、国务院相继出台了一系列政策对规范城乡建设用地增减挂钩试点工作和农村土地整理作了具体规定。从政策实践看，城乡建设用地增减挂钩是通过与耕地指标挂钩，将废弃、低效的农村建设用地以项目形式复垦为耕地，而将新增的耕地指标投入市场，从而实现经济发达地区与经济落后地区之间土地指标的有偿调剂。

美丽乡村建设是建设社会主义新农村的重要内容。中共十六届五中全会提出美丽乡村建设目标是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。党的十七大更从“统筹城乡发展”和“社会主义新农村建设”的宏观视角对美丽乡村建设提出指导。2013年和2015年的中央一号文件分别从农村生态建设、环境保护、综合整治以及农村人居环境整治、农村社会文明建设等方面提出美丽乡村建设。为明确美丽乡村建设标准和规范性操作，2015年质检总局、国家标准委出台了《美丽乡村建设指南》。在地方层面，浙江安吉、福建长泰、贵州余庆等地纷纷出台美丽乡村建设行动计划和措施，成为美丽乡村建设的先进典型。

城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设是农村场域下实现公共资源优化配置的两种基本形式，在政策实施的目标、主体和内容等方面既存在一致也存在冲突，如何推进政策间协同，扩大政策输出效应，是现代农村持续发展的迫切需求。

一、理论框架：协同学视角的政策分析

协同学（Synergetics），亦称“协调合作之学”，是由德国理论物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）首先提出。该理论在综合系统论、信息论、控制论、突变论等多学科知识基础上，吸收结构耗散理论，研究各系统从无序向有序演化的共同规律，阐释非平衡态下的有序结构（功能）的形成或平衡态下的相变过程，认为系统是由众多子系统构成的整体，各子系统相互竞争、相互合作，产生宏观的空间、时间或功能结构[1]，同时系统本身也是自组织的过程，序参量作为组织的“无形之手”，由单个部分协作而产生，反过来，序参量又支配着各部分的行为，决定了系统结构演化和有序程度[2]78。

公共政策作为解决特定问题、实现既定目标而进行资源配置的系统，政策内部各政策子系统之间协同所产生的整体效应超越单一系统输出效应。政策系统协调发展的必要性在于政策内部组成部分或政策之间存在分割，甚至冲突问题。因为组织中存在一些潜在的关键性障碍或者“马掌”“没有哪项政策是一个‘单一的组织独自制定和执行的，……当不同组织成员对不同组织有不同的忠诚时，组织的不一致和沟通问题就被夸大了。”[3]即使在同一领域的政策由于时间、空间、社会群体等方面存在的实质性上不一致或同一空间条件不同领域政策之间存在的不一致，也会出现“政策缝隙”[4]。每项公共政策是目标、价值、资源及主体、客体、环境等要素组成的集合体，具有自身独特的内容和特点，各子系统之间竞争与合作的具体内容、方式、要求均不相同，协同学对系统协同发展的普适性规律的探讨有助于剖析和指导具体政策的运行。本文仅以城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设两项政策为例作具体介绍。

城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设涉及因素复杂多样，每项政策可视为一个开放的政策系统，包括政策需求或动力、政策目标或价值、政策环境或条件等，这些因素之间存在着密切联系。政策设计和外界干预对政策效果产生较大的影响，客观需要加强各因素，尤其主导因素之间的协同，减少政策间的分割或冲突，推动政策总体输出效应的最大化。如图1所示A、C分别为城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设的政策输入，构成政策的原动力或基本依据，B为两项政策的共同输入。D、F分别为城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设的政策产出或效应，E为两项政策的共同产出或叠合效应。在城乡建设用地增减挂钩政策系统内，政策协同的任务是确保政策输入A（目标、要求、资源）与政策产出D（结果、效益）保持一致，以最小投入获得最大产出或追求满意结果。在美丽乡村建设政策系统内，政策协同的任务是确保政策输入C（目标、要求、资源）与政策产出F（结果、效益）保持一致，并获得美丽乡村建设的最大效益。从政策间的互动看，B和E代表两项政策的一致性和内容的叠合，是两项政策沟通的桥梁和协作的基础。A和C、D和F分别代表两项政策的输入集合与产出集合，每组集合内部势必存在叠合和一致（如E、B），或者存在目标分歧、资源冲突等矛盾，目标政策协同便是寻求政策间的共同目标，减少政策冲突，扩大政策共识，构建合理有效的协同机制。

二、协同基础：两者的叠合与一致

城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设涵盖村容整洁、农民生活富裕、农村民主管理等诸多内容，客观需要农村居民积极参与，解决农户搬迁、住宅安置等现实问题。政策之间目标趋同、主体共识、资源共享，有利于扩大政策整体输入效应，构建政策协同基础。

（一）政策目标叠合

美丽乡村建设目标是积极实施“生态人居建设行动”和“生态环境提升行动”，达到村容整洁、环境改善、生活舒适、管理民主等标准，使人们生活更舒适，更好地发挥经济、社会、生态综合效益。美丽乡村建设依赖于土地整治[5]，并对土地整理提出更高要求。城乡建设用地增减挂钩的目标不能简单地归结为增加城镇建设用地指标，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知》明确规定，城乡建设用地增减挂钩是以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点。各地在落实政策时又适当作了具体补充规定，如2010年浙江省委办公厅和浙江省人民政府办公厅颁布了《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》，指出农村土地综合整治示范工程要“围绕‘规划科学、村容整洁、设施配套、服务齐全、生活舒适、管理民主的目标，按照全域规划、全域设计、全域整治的要求，对农用地、宅基地和集体建设用地进行整理、复垦开发，全面推进村庄旧房改造，农民新居、基础设施和公共服务配套设施建设”。政策目标的契合有利于促使政策主体实施行为趋向一致，提高行为的自觉性、主动性，有利于节约行政成本支出，提高社会资源有效利用。

（二）参与主体一致

从政策实施环境看，城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设都依赖于农村场域，政策设计和发动一般由中央政府和上级按照自上而下的方式推行，地方政府负责具体的政策实施，对土地、项目和效益进行综合评估后，由上级政府进行审核和批准。在城乡建设用地增减挂钩中，国土资源部负责政策指导、规模调控和监督检查，省级国土资源部门负责区域内总体部署、组织管理，市县级国土资源部门负责具体组织实施。同样，基于各地农村区域差异，中央政府对美丽乡村建设一般提出倡导性意见和指导原则，地方政府尤其是市县级政府负责具体落实。

在整个政策执行系统中，政策实施最终使农民生产、生活和利益发生变化，因此村级组织应积极发挥作用。村级组织（包括村民大会、村民代表大会）作为农民意愿整合的输出机制，能够保障农民的知情权、参与权和受益权，是切实维护农民和农村集体组织的主体地位，推动政策顺利实施的有力支撑。首先，村级组织熟悉农村的环境，在农民搬迁、选址、安置、利益诉求等方面进行及时沟通和反馈，为政策方案提供必要的信息支持，确保政策平稳实施。其次，村级组织能有效利用熟人社会和社会资本优势[6]，进行针对性地宣传，减少政策实施的阻力。第三，村级组织在申请项目之前会对相关政策进行较为深入的了解，在具体实施过程中，若出现政策冲突，能及时权衡利弊，做出有利的判断。第四，由一套班子实施两项既有重叠又有差异的政策，可以对公共政策的变化做出及时回应，也为公共政策的后续完善提供经验参考。

（三）政策对象叠合

城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设的政策对象都是特定区域的土地和居民，两者之间在内容上相互包含、相互补充。城乡建设用地增减挂钩的直接目标是节约土地资源，优化城乡建设用地布局，是实现农村人口的空间积聚和布局优化的过程。这种“聚集发展型”土地整理是美丽乡村建设的典型模式之一[7]，一般具体操作是以土地利用总体规划为依据，将分散的农户从山脚、山坳等生活不便的村庄边缘地区向交通、水、电等公共基础设施条件良好的中心村、新型社区、小城镇转移，统筹安排土地整理与农民发展、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施、环境保护、产业发展等各方面关系。根据《美丽乡村建设指南》（GBT32000-2015），美丽乡村建设的基本内容也包括村庄规划、村镇整治、民居建设、农村基础设施和公用设施布局、农村生态环境保护、农村避灾场所规划、农村历史文化保护、农业及其他生产经营设施用地规划等内容。

城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设直接影响的对象一般是特定农户，两项政策本质上都应将维护和扩大人民的利益放在第一位。长远看，美丽乡村建设是使整个农村地区发生根本变化的一项政策，但一般以具体项目形式付诸实施，影响的对象也是一定范围的“特定农户”，这并不是折射政策受益群体的狭隘性，政策实施路径实际体现了渐进的特点，即不同地区、不同农村所面临具体情况不同，所投入的资金和物资一般是有限的，同时人们的认知和经验的积累也存在一个渐进的过程。忽视乡村发展规律，强行推进“一刀切”或“运动式”的新村运动往往割断村庄发展的历史和传统，容易使农民利益受损。同样，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策实施时间不长，政策社会效应仍待进一步评估，尤其在政策实施过程中，中央政府、地方政府、村民之间存在利益冲突和博弈的可能，村民的利益容易受到侵犯。因此，无论农村建设用地，还是新农村建设都需要坚持试点先行、因地制宜、统筹安排、分步实施原则，切实保护公众利益和社会整体利益。另一方面，政策对象叠合交叉的成员资格有利于解决群体之间的冲突并促进群体间合作机制的形成[8]。在理想状态下，城乡建设用地增减挂钩和新农村政策的叠合，可以使项目建设获得充足的资金保障。如农村废弃房屋被拆迁，按照国家标准可获得相应的补偿，使农民有能力在中心村或规划区域内重新建设或购买住房。政府和村集体一般对村民住宅建设提出一定的标准，有些地方通过实施“农村建设节地”工程，鼓励建设多层公寓住宅，推行建设联立式住宅，控制建设独立式住宅，使村容村貌发生新的变化，既满足了土地优化和供给的需求，又改善了农民的生活，扩大了政策效应，从而获得群众的支持。

三、协同困境：两者的分割与冲突

公共政策的主体、对象及制定、执行过程的差异，使每项政策自异成为一个相对独立的系统。政策主体分歧、政策目标相悖、资源利用冲突，则导致政策整体效应弱化。城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设的差异和冲突主要体现在主体价值目标、政策资源配置、政策激励机制等方面。有些地方将城乡建设用地增减挂钩政策演变成中国式的“圈地运动”和“逼民上楼”[9]，权力与资本的“合谋”掠走了土地增值收益，农民住进被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”[10]。

（一）主体价值观念差异

在公共政策实施过程中，由于自身利益诉求和价值观念不同，各主体通过多种资源和途径积极影响政策的制定和实施，其政策行为策略也不相同。总体上，城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设都是服务于人民群众，提高公共利益，两者之间不存在根本的利益冲突。但具体负责的政府部门不同，获益的具体群体不同，以及群体内部成员受益不均衡，对政策的认知、理解和支持均存在一定差异。

从参与主体看，政府致力于推动不同群体之间的沟通和合作，但作为社会多元利益主体之一，政府本身具有追求利益最大化的动机[11]，城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设政策很大程度是政府或官员自身行为的选择结果。首先，政策执行部门不同，虽然最终目标是促进社会整体利益的提升，但政策出发点不同，政策实践运行和效果也存在较大的差异。城乡建设用地增减挂钩是我国社会经济快速发展的背景下，主要解决土地资源供给不足的矛盾而提出的应对策略。该政策由国务院和国土资源部提出，省级国土资源部门负责总体部署和组织管理，市县级政府国土资源部门具体负责领导和指导，镇政府负责项目规划申报，村级组织负责村民的动员和征求意见。美丽乡村建设主要是在新形势下，解决我国“三农”问题，发展农村社会经济、推进城乡一体化进程、提高农民幸福的重要举措，该政策一般由政府农业工作主管部门具体负责，有的地方由宣传部、城乡建设委员会等部门负责[12]，按照国家的政策要求，在省委、省政府指导下，市县政府部门负责通盘考虑，整体推进。两项政策分别隶属于政府不同部门，其运作过程、考核机制、激励方式的不同可能带来目标的分歧。城乡建设用地增减挂钩政策更多地考虑土地指标的增长和土地对GDP贡献，而推行美丽乡村建设更多地考虑环境保护、基础建设、生活改善等其他社会效益。

在政府之外，企业、村级组织、村民等主体的目标也可能存在分歧。如承接土地整理、基础设施建设、公共服务供给、环境治理等业务的企业一般追求市场利益的最大化，并没有动力去扩大更多的服务功能，在监督缺乏的情况下，甚至会损害公共利益。作为村级组织，对政府拨付款项较多的项目一般积极性较高，但对于自筹资金或矛盾多、困难多的项目并不积极参与，或者在政策执行中采取规避或选择性执行，并没有获得预期目标。村民作为“理性经济人”，对于公共产品和公共服务的供给有时存在“搭便车”心理，不愿意承担支付成本，或者村民因收益差异和目标差异而对相关政策持拥护或反对态度。

（二）政策资源配置冲突

公共政策实施的过程也是资源配置的过程，包括人力、物力、资金、时间等。城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设一般以项目的形式推行，包括项目申报、规划设计、项目预算、项目实施、项目监督、项目验收等环节。地方政府在农村建设用地中一般不承担出资义务，而由政府支持筹办新农村投资有限公司，以公司的名义向银行贷款，由农村集体建设用地作抵押，按照项目的进度，分期拨款，保证项目有序进行，在项目完成后，通过挂钩指标流转、土地拍卖等方式获得补偿资金。相比较，基础设施建设、公共服务建设、环境治理等美丽乡村建设项目一般依赖于政府拨款或者不同级政府的配套拨款。在同一区域同时实施城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设往往带来资金、人力和组织资源的投入压力，如果后续资金不到位，容易造成项目停滞、土地荒废、建设垃圾堆积、环境破坏，甚至引发社会矛盾。在缺乏统一规划条件下，土地资源配置和公共建设难以达到优化的目标，政策实施效果降低。

（三）激励机制不同

按照行为主义观点，公共政策主体的行为，尤其是政府等核心主体的行为决定了政策的制定、选择和执行。一般地说，政府的行为动机包括政治动机、经济动机、社会动机和生态动机。政治动机包括获得政绩、晋升、成就感及价值实现等，经济动机包括获得土地资源、GDP增长及个人收益的增加等，社会动机包括改善民众生活、扩大服务供给、赢得社会声誉等[13]，生态动机包括污染治理、环境保护、景观设计等。总体上，地方政府推行城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设都存在政治、经济、社会、生态等方面的激励因素。但在具体的政策环境和激励条件下，各因素的影响大小和优选序列均不相同。从政策实施的初始动力看，城乡建设用地增减挂钩更侧重于经济激励，主要缓解经济快速发展与土地资源不足之间的矛盾，推进社会的持续发展。但城乡建设用地增减挂钩对项目实施地区的区域位置、土壤质量、灌溉条件等自然因素有较强的依赖性，如果地方政府一味地追求土地指标而任意推进土地整理，或者过分追求经济效益而忽视社会效应、环境效应，则违反政策原旨，导致耕地滥用和整体利益受损。美丽乡村建设涉及内容广泛，对地方政府来说更重视提升农村社会的整体效应，也就是社会激励、生态激励多于单一的经济激励和官员晋升激励，一般依赖于地方政府的执政意识和理性自觉。当然，这种划分具有一定的相对性，如果中央政府将美丽乡村建设纳入政策议程，并制定严格、可操作性考评指标体系，那么执行美丽乡村建设政策不仅在于扩大社会效益，也符合政府的政治激励和官员晋升激励的内在需要。

城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设在政策评价方式上也存在差异。前者依据土地指标来衡量，政策成果具有明确性和可操作性。而美丽乡村建设中相当多的内容如乡村民主、乡村风俗、乡村文化和公共服务供给等，难以形成明确的评价标准和衡量指标。由此会产生不良的后果：一是政策本身的复杂性和多样性导致实际效果的差异，甚至会损害群众利益和破坏原有历史风貌。二是模糊的标准容易导致政策执行者行为的随意性或选择性执行，从而带来政策偏差。一些投入少、见效快、耗时短的面子工程往往受到重视，而投入大、见效慢、风险大的基础性工程又缺乏关注。

四、协同发展：两者的共识与互动

构建政策协同发展机制需要重点分析政策子系统之间的差异，减少政策冲突与矛盾，克服政策子系统之间的分割和阻力，扩大政策目标，实现子系统同向度变化，从而使整个政策系统得到优化。其前提条件包括：首先，具备主导政策系统整体演变的决定性的序参量或动力，城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设的政策动力在于系统外部需求，即城乡统筹下新农村发展和土地需求，以及政府对这种需求的回应和推力。其次，协同的基础是政策子系统之间存在的“共性”和“融合点”。从实施条件看，两项政策存在的目标、内容、主体、对象的交叉和叠合，有助于构建政策协同发展的基础。最后，协同不仅在于政策产出更在于子系统之间的互动过程。OECD将政策一致性视为不同政策相互协同的总体状态且政策过程是政策一致性的前提条件[14]。我国地域广阔，各地条件差异大，社会发展基础不同，无法形成统一的政策模式，这需要在实践中加强政策之间的融合和发展，避免出现“先入为主”和“理性至上”的决策思维。

（一）形成多主体参与机制

城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设内容广泛、涉及面广，存在工具理性、价值理性，也存在交往理性[15]，这符合协同学所强调的“普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为”[2]9的要求。从协同方式看，存在不同层级政府之间的纵向协同，不同国家、地区、政府、部门、团体之间的横向协同，以及不同时间的前后协同[16]。从纵向看，中央和省级政府应从政策设计的顶层入手，以问题为导向，促进政策之间的协作，建构综合目标体系。县市各级政府重视目标的分解和指导，促进部门之间的分工协作，既重视纵向任务分解和责任落实，又要重视部门之间沟通与合作。加强政府内部的组织领导，建立包括国土、农业、林业、发展改革、财政、环境保护等部门参与的跨部门联动机制，保证政策协调有序进行。政府组织内部的协同机制重视权力和法律运用，通过强制性控制达到目标或政策输出的一致性。但从政策实践看，政策实施无法完全依靠政府的封闭运行，在市场经济条件下，市场主体既有能力，也有意愿参与建设用地整理和美丽乡村建设。市场可以提供资本支持，教育科研机构可以提供智力支撑，农民提供民意和社会支持，从而建立涵盖政府、农民、资本和学术机构的“四位一体”式新型驱动机制[17]。

除政府内部领导组织控制外，还要发挥有政策共识的选民共同体的协同作用[18]。在城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设中，尤其要重视发挥农民的主体参与作用和协同过程。一方面政策的最终服务对象是广大农民，如果政策实施侵害了农民利益，最终也无法得到农民的真正拥护；另一方面，政策实施影响对象是众多的农民个体，农民要维护自己的利益和提出自己的诉求，必须依赖于组织输出机制。在当前基层村民自治建设中，加强村民、村委和上级政府之间的沟通协调，发挥村民代表大会、村民会议在村民政策参与的作用，及时收集村民对拆旧建新、选址、房屋建设、土地整理、安置补充、收益分配、环境建设、基础投入等方面的意见和建议，确保村民参与政策实施的整个过程，包括前期申报、规划，中期具体实施，后期检查验收。

（二）建立有效资源整合机制

公共政策本身就是对社会资源的一种分配。提高资源有效分配必须使政策能够符合公众的切实需要。城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设的顶层设计须遵循自下而上和自上而下的双重逻辑。一方面，通过自下而上的调查和摸底，充分了解政策实施区域的土地面积、类型、等级、潜力、使用状况，以及用地需求、居民生活条件、资金保障、群众意愿等，总结前期政策施行中出现的问题和矛盾，完善政策设计。针对新农村建设中的村容脏乱差、环境污染、垃圾遍地、设施落后、公共服务缺乏等突出问题提出专项和综合治理方案或指导方针。以群众利益为导向，从政策设计入手提高资源配置的合理化；另一方面，通过从上至下的政策推行，明确各级政府的职责和任务，既鼓励制度创新和探索，又严守政策底线，保持政策规范运行，防止政策实施的随意性，避免自然资源和历史文化遗产受到人为破坏。

重视土地规划对资源配置的统协作用，推进土地利用总体规划、土地整治规划、城乡发展规划和产业发展规划相衔接，减少城乡建设用地增减挂钩与美丽乡村建设之间的制度分割和资源利用冲突，合理安排城乡建设、产业集聚、生态保护、环境治理、设施改善等各项任务，统筹安排拆旧与建新、建设与管理、部分与整体、个人与集体、当前与长远、物质与文化之间的关系，确保各项政策的有序、规范实施。

重视项目资金的整合利用。在城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设的综合目标、整体规划的基础上，编制资金投入计划。依据项目性质、资金类别实行项目资金收支挂钩制度。严格执行城乡建设用地增减挂钩收入管理制度，按照“收支两条线”要求，保证项目资金支出与土地增值、流转收入相契配。加强环境治理、基础设施建设、农居改善、乡村文化建设等项目的规划、评估和资金管理，建立主要行政领导负责下的跨部门综合协调管理制度，防止政出多门、交叉投资、相互推诿、标准混乱，效率低下。建立灵活多样的市场投入机制，鼓励社会多元化投资，提高市场主体参与热情，扩大供给能力和资金利用效率。

（三）完善政策实施考核评价机制

考核评价既是衡量政策实施的效果，也是政策完善和可持续发展的有效激励。城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设涉及面较广，且长期实施的政策客观需要建立规范的考核评价制度，这涉及到“谁来考核”和“对谁考核”的问题。

建立从中央到地方多层级考核制度。中央政府主要负责整体目标的设计和价值倡导，重点加强土地指标、重大项目的监控和评价，关注政策实施中的突出的和普遍性问题。地方政府在全国政策的基础上，根据地方特色，设计具体的考核要求和标准。按照中央监督地方、上级监督下级的方式，建立上下一致的考核评价体系。在具体项目中，“一把手”负总责，各部门按照工作分工承担相应责任。对涉及跨部门的问题共同承担责任，防止相互推诿和责任漏洞。发挥群众和社会专业机构在项目实施中的评价和监督作用。

从考核内容看，要体现综合性和全面性，将乡村规划编制、城乡用地结构优化、土地整理指标规范运作、农民权益维护、农村特色和历史风貌保护、村容村貌环境改善、农民创业增收、乡风文明水平提高等内容纳入考核范畴，防止城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设之间的政策间隙和分割，防止过分强调部门分工和单独实施而导致的政策碎片化。

五、结 语

同一场域下多项政策的实施不仅追求单项政策内部的协同，更应推进政策之间的协同。但现实中，由于缺乏整合，经常出现政策冲突或政策衍生问题[19]，我国农村人口庞大、区域广阔、基础建设相对滞后，这决定了单一的政策不免陷入困境。加大政策之间的交叉、综合和衔接，有利于发挥政策的整体效应和资源的优化利用。城乡建设用地增减挂钩和美丽乡村建设之间的协同首先要分析主体、客体、环境等政策基本要素，区分独立因素、叠合因素和互补因素存在的结构方式，构建多主体参与机制、资源整合机制和考核评价机制，进而实现政策协同从初级的“政策合作”到中级的“政策协调”再到高级的“政策整合”过渡[20]，但实践中仍待进一步处理的问题是社会多元化、政府的碎片化和多元主体治理带来组织协同的挑战，以及多项政策的交叉、冲突带来更广泛协同的困境。

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Abstract：Policy of city construction land increase and rural residential land decrease and policy of beautiful rural construction are considered as two important policies on saving land resources，constructing new countryside，promoting the development of urban and rural integration，in which there exist some superimpositions and accordances in goal orientations，participants and policy objects.At the same time，there also exist some conflicts and collaborations in values，policy resources and incentive mechanism.According to Synergetics，it is necessary to establish multisubject participation mechanism，effective resource integration mechanism， examination and evaluation mechanism，so as to promote synergetic development.

Key words：city construction land increase and rural residential land decrease；beautiful rural construction；conflict；collaboration