出租车经营权博弈进入下半场

贺斌+赵一苇

“很兴奋见证这一刻！” 7月28日下午3点43分，一位优步公关在朋友圈里发了这样一句感叹，配上优步的声明。就在半个小时前，交通运输部副部长刘小明在国新办召开的新闻发布会上宣布了网络预约出租汽车的合法地位。

此前，国务院办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（简称《指导意见》），交通运输部等七部委亦联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》）。

“这两个文件正式出台，是交通运输供给侧结构性改革的重要举措，也是实施‘互联网+的具体行动。”刘小明在新闻发布会上说。

经过各方博弈，争议两年的传统巡游出租车经营权在网约车的倒逼下，终于撕开了改革的一角。网约租车正式获得合法地位，被纳入大的出租汽车行业加以管理，其运营和管理亦有规可依，与传统的巡游出租车成为广义出租车行业的两类。

然而，如何平衡新旧业者利益，如何协调促进新旧行业协调发展，仍是地方政府待解的难题，尤其是出租车经营权配置如何逐步取消的问题。由此看来，出租车经营权博弈刚刚进入下半场。

“狼”来了

出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式。《指导意见》提出，要抓住实施“互联网+”行动的有利时机，坚持问题导向，促进巡游出租汽车（简称“巡游车”）转型升级，规范网络预约出租汽车（简称“网约车”）经营，推进两种业态融合发展。

自2014年7月网约车出现以来，中国市场自发形成了专车、快车等服务，并得到快速发展，对传统巡游车市场造成巨大冲击。

杭州大众出租汽车股份有限公司党总支书记、工会主席金凯明显感到了这股来势汹汹的力量：“2014年还不觉得，到了2015年底，杭州各出租车公司驾驶员都有减少，很多出租车包不出去，只能停驶了。”

以杭州大众出租为例，公司旗下共有442辆巡游车，最辉煌的时候是3人组班1辆车，“特别是五六年前，1辆车的经营权投放出来，驾驶员都得排队争”。但是这种情况在2015年年底发生了变化，随着网约车的迅速发展，出租汽车市场被抢走了半壁江山，巡游车的日子越来越不好过，驾驶员收入也大幅减少，仅杭州大众出租就陆陆续续走了200多名驾驶员，现在公司只有900多名驾驶员，仍在运营的车只有380多辆。

曾参与《指导意见》起草的专家、北京交通发展研究中心主任郭继孚在接受《中国新闻周刊》采访时认为，网约车的出现，打破了过去出租汽车行业单一的格局，为乘客带来了多样化的选择，也暴露出巡游车的不足。

郭继孚打了个比方，“巡游车和网约车，就好比游商和电商。因此巡游车想提高服务品质非常困难，这在全世界都一样。”他向《中国新闻周刊》解释说，因为巡游车是流动的，具有很强的随意性，乘客和司机缺乏自主选择权，即使服务再好，也很难再找到这辆车，因此，驾驶员没有提升服务的积极性。由于时空阻隔，信息不对称，行业内很难形成品牌和有效竞争。而网约车的相关信息是可以保存的，乘客和司机拥有自主选择权，有利于打造品牌和口碑。

而更深层次的原因则是传统出租汽车行业特许经营的特质，在学术上被称作“管制俘获”，即表示巡游车必须受到政府管制，以保证其服务质量。“然而，一旦政府进行管制，出租车的经营权、数量、价格、准入门槛都会被明确规定，在长期管制下，出租车行业容易与市场脱节，无形中降低服务质量。”郭继孚说。

根据1997年由建设部、公安部联合发布的《城市出租汽车管理办法》，“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”，由此开了“份子钱”先河。

国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东在接受《中国新闻周刊》采访时则认为，受网约车冲击最大的就是传统出租车特许经营权，即“份子钱”，包含两部分：一是车辆的折旧、保险、服务，二是特许经营权带来的价值，即从数量管制上体现出的价值。“特许经营权可以视作出租车行业既有的利益格局，这也是传统出租车深受网约车冲击的主要原因。”

曾经有个故事，在美国一个野生动物园内生长着大量的鹿群和狼群，狼成天追逐着鹿，使得鹿十分警惕，并善于奔跑。当人们将狼赶走后，鹿却在安逸的环境下大量死亡。后来，动物园听从专家的建议，引入狼群，鹿在躲避狼的追逐中，又恢复了生机。

对于安逸很久的传统出租汽车行业而言，网约车就是这群狼。

抓住改革的“牛鼻子”

改革的核心，就是调整现有的出租汽车行业结构，统筹发展巡游车和网约车，实行错位发展和差异化经营，为社会公众提供品质化、多样化的运输服务。一方面确立网约车的合法地位，以及平台公司应承担的承运人责任，具体的营运条件和规范经营行为的要求。另一方面，深化巡游车改革，改革经营权管理制度，实现期限制和无偿化。

郭继孚认为，由于传统的经营权有准入门槛，并且是无期限、有偿化的，所以市场上会出现倒买倒卖经营权的现象，经营权的买卖价格被炒高，造成巡游车驾驶员获取经营权的成本较高。“因此，实行出租汽车经营权的期限化和无偿化，有利于降低出租车的运营成本，也有利于巡游车和网约车进行合理竞争。”

根据《指导意见》，新增出租汽车经营权一律实行期限制，不得再实行无期限制，具体期限由城市人民政府根据本地实际情况确定。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。既有的出租汽车经营权，在期限内需要变更经营主体的，依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续，不得炒卖和擅自转让。对于现有的出租汽车经营权未明确具体经营期限或已实行经营权有偿使用的，城市人民政府要综合考虑各方面因素，科学制定过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费。

“从经营权配置的这两个方面进行改革，相当于抓住了体制上的‘牛鼻子。”中国社会科学院法学研究所研究员周汉华向《中国新闻周刊》表示。

实际上，面对网约车的冲击，一些城市和地方已经悄悄取消了巡游车的经营权权证费。比如北京市对出租汽车经营权不收取费用，而杭州市从去年开始，也取消了权证费。

“以前一辆车的权证费大概在16万～38万不等，期限也分为10年、15年不等。在一个周期内，通常会有两辆车进行轮次。除了权证费以外，还有车辆购置费、管理费等，这些都增加了运营成本。”金凯向《中国新闻周刊》介绍说。

平衡利益

在杭州大众出租汽车股份有限公司党总支书记、工会主席金凯看来，新出台的两个文件给了网约车平台更宽松的发展环境，对于传统出租汽车行业而言“并不公平”。“我们的车行驶8年就得强制报废，而网约车8年后如果行驶里程没有达到60万公里，还可以转为社会车辆继续使用。而且我们在经营权期限内，还要面临各种监管和服务质量信誉考核，怎么能说是在一个水平线上的竞争？”

实际上，这样的利益之争，从网约车进入中国市场以来就没有间断过。2014年7月，网约车开始在中国城市中出现，之后新老业态发生了局部的冲突，因此，2015年初，交通运输部成立了一个调研组，对新老业态都进行了全方位的调研。

“我们联合各个部门开始研究深化出租汽车行业改革和规范发展网约车的政策，着手进行顶层设计，全面启动了改革工作。”刘小明表示，因为各个城市出租车发展的情况不一样，公交发展情况也不一样，所以要找一些典型城市进行调研，在这个过程中，调研组先后去了21个不同类型的城市，同时也研究了西方发达国家的经验。在这样的基础上，形成了两个文件的征求意见稿。

2015年10月10日～11月9日，两个文件公开征求意见，引起社会各界的强烈关注，短短一个月时间，共搜集到5008份意见，经过整合，最终形成6000余条意见。交通运输部会同中央和国务院有关部门对各方面意见进行了逐条分析梳理，逐一评估、研究、完善。后来又进行了相关的第三方风险评估等，经过一系列的程序以后，各方面的意见基本上达成共识，这才正式出台。

“像这样引起公众关注的立法项目，又涉及利益协调，这两个文件能够出台确实不容易，在我国立法中，也是公众参与非常充分的一次。”周汉华对《中国新闻周刊》表示，交通运输部在立法过程中广泛征求意见，并逐一分析整理，也是立法中很罕见的，在新旧业态之间，在不同利益之间，如何平衡，需要统筹兼顾。从公众反应来看，应该是各方利益达成了共识。

这样的共识并不容易。这期间，由于网约车的合法性遭到质疑，一直处于灰色地带，加上对巡游车造成的巨大冲击，很多地方爆发了巡游车驾驶员罢工、冲突，甚至围堵网约车平台的群体性事件。而随着各地政府部门对网约车的态度不一，网约车平台被约谈、被查封的事件也层出不穷。

此外，针对网约车合法与否带来的问题，网约车驾驶员和网约车平台之间也曾发生过矛盾和冲突。这些，都对社会造成了一定影响。

在程世东看来，行业利益的格局调整无非是把原有的单一方利益转让给其他利益相关方，本质上触动的就是原来数量管制下特许经营权的价值，被调整的利益方有意见也是正常现象。“这是一个很难解决的历史问题，现在拥有特许经营权的利益方，无论企业或个人，在以往的经营中都为此付出了成本。对企业而言，前几年政府鼓励企业兼并重组，在这个过程中企业付出了成本。对个人而言，存在特许经营权的不合法转让行为，这一行为需要个人付出较大的成本。

“网约车进入市场，无疑使得传统出租车企业和个人的原有价值大幅缩水，对原有的利益结构造成很大冲击，因此，如何协调或补偿原有利益的损失方，是眼下最难解决的问题。”程世东向《中国新闻周刊》表示。

求同还是存异

根据《指导意见》，网约车和巡游车要形成错位发展和差异化经营格局。但在两份文件中，鼓励巡游车经营者、网约车平台公司通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展，并鼓励巡游车企业转型提供网约车服务。

这是否会让两种业态的界限变得越来越模糊，定位越来越趋同？对此，郭继孚认为，对巡游车和网约车的市场细分保证了出租车行业中的差异化服务及服务质量。巡游车满足的是基本的出行需求，老百姓随手一招就能搭乘，而网约车则是提供中高端的服务，这就是市场差异化服务。

“如果市场界限模糊，网约车和巡游车会成为直接竞争的对立方，从而两者的差异化服务难以体现，可能造成传统出租车行业灭亡，也可能造成网约车平台的品牌声誉受损。”郭继孚表示，出租车市场的竞争应该靠服务质量取胜，靠差异化竞争打造品牌，发展出有层次的服务，这是理想的竞争结果。但这方面在文件中体现不足，还需要各地进行补充创新。

而在周汉华看来，要形成巡游车和网约车之间差异化竞争格局的关键是价格机制。巡游车是政府指导价，而网约车大多是市场调节价，除非地方政府认为应该实行政府指导价。“价格机制决定了网约车应该是更高端定位，这是核心机制。但未来一定是融合式发展，一方面，更多巡游车借助互联网技术减少空驶，通过预约方式提供服务。另一方面，网约车平台向巡游车提供服务，比如滴滴打车。”

对于《指导意见》中提出的“差异化经营”，无论是在官方还是在学界，存在着不同的理解。

对于网约车应该提供所谓的高端服务，并收取较高的价格，而传统的巡游车则承担相对的低端服务，同时收取较低的价格的看法，有舆论认为这样过于狭隘地理解了“差异化”。“如果用这种思路去要求网约车，则可能对市场的运作效率造成损害”。

目前，金凯手下的驾驶员大多用上了网约车平台提供的打车软件，据滴滴出行提供的数据，目前滴滴打车已经占据了99%以上的网约出租车市场份额。除了互联网平台和App应用外，一些传统出租汽车公司早已开展电话预约服务，比如北京金银建出租汽车公司的96103电话叫车，杭州出租汽车集团的“大众出行”软件等。

《中国新闻周刊》在查阅北京几家传统出租汽车公司的网页发现，各公司早已纷纷开展面向会议等活动提供的专车服务。

未来网约车和巡游车究竟是谁融合谁，从目前来看很难说得清。根据两个文件，将由城市人民政府合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节。

周汉华认为，出租车管理事权属于地方事权，但地方政府在协调各方利益时，也将同样面临中央部门在制定这两个文件时相同的困境，甚至困难更大，因为中央制定文件是顶层设计，只需确定框架和原则，而地方政府则要明确标准、完善细节，进入实操环节，正所谓“魔鬼都在细节中”。能否平衡好各方利益，这将考验地方政府的执政能力、勇气和智慧，是一个很大挑战。

从改革的时间点来看，分为存量和增量两部分。在增量部分，相关文件明确后，预期不会太长，《暂行办法》3个月后就要生效，就会对巡游车改革产生现实压力，需要加快步伐，各地还需为落实《指导意见》制定细则，比如用什么权责配置、运力规模如何把握等。而在存量部分，要求逐步解决、逐步取消经营权配置问题，涉及很复杂的利益关系，改革任务很重，或许还需要较长一段时间。