国家公园试点方案：利益驱动还是价值驱动

王妍

在2016年4月末的一次例行巡护中，王朗国家级自然保护区的工作人员当场抓获几名私入保护区盗挖虫草的当地人。此外，在一处高山草甸区域，巡护人员还发现了两名违法放牧牛马的临近社区的村民。

王朗保护区位于四川省绵阳市平武县境内，建于1965年，是最早的四个以保护大熊猫等珍稀野生动物及其栖息地为主的自然保护区之一。

湖南邵阳市城步县的南山牧场。

早在上世纪90年代末，王朗就因其独特有效的管理模式、生态保护成效以及与周边社区的良性互动而闻名海内外。当时，保护区主要通过开展生态旅游带动当地白马藏族乡部分村民开展民宿接待;通过民族文化展示表演等方式传播特色文化并寻求替代生计。保护区还以开放的姿态，积极与国内外民间组织和科研机构合作开展研究。

然而，近十年间，绵阳市政府对大众旅游开发的热心、不同部门间的角力，以及相关保护政策法律的缺失，导致王朗保护区面临越来越多的挑战。

王朗挑战

据来自美国杜克大学的最新统计数据，自2004年至今，王朗当地社区在保护区内放牧的牛马数量已从200头增加至1000多头。数量不断增加的牛马已经不仅啃食草垫和树皮，甚至开始啃食保护区内的竹子，并占据了靠近水源的区域，这直接导致熊猫食物的减少，以及它们的活动范围逐渐远离水源地。此外，保护区周边火溪河流域一库、四级电站的大型水电开发和高速路建设，都在侵蚀破坏岷山南坡的自然和生态系统。

2013年，成都天友旅游集团注资30亿元，力争用五年时间将王朗白马旅游景区打造成九寨沟景区之外的四川第二大旅游品牌，实现年接待游客60万人次以上的目标。

王朗保护区管理局副局长赵联军告诉《中国新闻周刊》，迄今为止，王朗所接待的最大客流量是2011年的5万多人次。而此前，该局前局长陈佑平向媒体表示，实现熊猫栖息地不被破坏的前提是，最大客流应控制在3万人次以下。

中科院成都生物研究所研究员、《百年追寻——见证中国西部环境变迁》一书的作者印开蒲认为，王朗保护区目前的旅游资源开发利用“已经达到了警戒线”，而这一切过度开发的责任“完全不在管理局”，而应归咎“上级政府”。

尽管王朗名义上是国家级保护区，实际上却隶属于绵阳市平武县管辖。地方政府同国内其他地区的大多数地方政府一样，力图通过发展大众旅游带动当地经济发展。

在王朗保护区，政府各部门的利益之争显而易见。“比如畜牧局，考核指标就是存栏量、收栏量，于是就需要大力发展当地畜牧业，这就与我们的保护相矛盾——我们希望不要发展畜牧业;旅游部门就希望做大、做强旅游产业;交通部门就要把路修好。这些部门在完成自己职责的同时，并不考虑这些行为将对熊猫栖息地带来什么破坏。”赵联军说，“目前各部门之间无法协调，保护其实是个综合问题，需要多方的协作，不是单纯保护区管理局能否管好的问题。”

新建的成都至九寨沟的高速公路距离王朗保护区最近处仅10公里，预计将在五年内完工通车，届时必引入更大的客流。“去年到九寨沟旅游的人数是510多万，那么，这些游客即使其中5%到王朗，也有25万，这个游客量我们无法承受，而所谓预约限流等手段也很难实施，”赵联军坦言，“王朗所面临的保护与当地政府寻求经济发展的矛盾，其实也是中国保护区所面临的整体问题。”

顶层设计

王朗遇到的多方压力仅是中国近10000处保护地现状的一个缩影。中国各类自然保护地面积占国土面积18%以上，数量和规模远高于全球自然保护地的平均水平。然而管理上的不善和资金缺乏威胁着大多数保护事业的开展。

“保护地”涵盖自然保护区在内的多种形式，其他还包括风景名胜区、国家地质公园、森林公园、湿地公园等等。

自新中国成立以来，自然保护区主要是仿照苏联模式建立的。在近10000处保护地中，2697处为各类自然保护区，在面积上占所有保护地的绝大部分。其中1956年10月建立的广东鼎湖山自然保护区是中国历史上第一个自然保护区。

世界自然保护联盟驻华代表朱春全认为，经过近60年的发展，中国自然保护地取得了很大成就。在数量和规模上都名列世界前茅，但是分布不均衡。高原生态系统保护地相对多一些，而东部沿海地区，尤其是江苏、浙江、山东、上海等地，无论在保护地数量和面积上都很小。同时，各保护地管理的有效性、总体规划和机构人员的专业性，以及用来开展日常巡护的资金等，水平参差不齐。

目前，各类自然保护地是按生态要素建立的，分属林业、环保、农业、国土、住建、水利、海洋等十多个部门和单位管理。其中，国家林业和环保两个部门为综合管理部门。这样导致的结果，就是在保护地管理层面各部门权力的交叉重叠，以及相关部门为利益诉求而直接引发对保护地的侵蚀。

王朗国家级自然保护区内的马匹和大熊猫。

环保部自然生态保护司副司长柏成寿曾表示，“不同的生态要素、不同的部门、不同的保护地，采取不同的措施，因此不论是在建设上还是在管理上，都人为地割裂了生态系统的完整性。”

国内至今仍未出台一部自然保护地相关法律，替代既有而形同虚设的《自然保护区条例》（1994年颁布）。这直接导致地方政府为了追求经济增长，私营企业为了追逐利益，而缩减保护地范围，并在其内部展开肆无忌惮的矿产开发、道路建设以及大众旅游开发。

中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“加快生态文明制度建设”“建立国家公园体制”。随后“国家公园体制”开始频现于各种官方及学术会议场合。

2015年3月，国务院召集保护地管理相关的13个部门负责人，共商试点改革方案。随即，国家发改委牵头这些部门，并最终确定将北京八达岭、黑龙江伊春、吉林长白山、浙江开化、福建武夷山、湖北神农架、湖南城步、青海三江源、云南普达措9个区域作为国家公园体制建设试点。其目的是建立一套既有中国特色又符合世界标准的国家公园体制。试点方案预计将在2017年底前完成，并在之后向全国推广。

发改委任命的国家公园体制建设9名专家组成员之一、国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨在今年年初的一次公开场合表示，建立国家公园体制，分类搞试点，目的是理顺保护地体系，同时让中央生态文明方案找到一个落地的地方。他在近期的一篇文章中也重申，“国家公园体制试点是生态文明制度配套落地的捷径。”

按照世界自然保护联盟（IUCN）对保护地的分类，国家公园被划为六类保护地中的第二类。这种自然保护地是指大面积的自然或接近自然的区域，设立的目的是为了保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特征。

然而，国内对于国家公园的认识还未能达成上述共识。朱春全说，最初讨论阶段，各方有很多不同认识。“有小部分热衷于开发旅游的人士认为，建国家公园就是加大对自然保护地的旅游开发力度，国家公园就是旅游区。然而，大多数专家认为，国家公园首先是自然保护地。”通过近年来学界和部门间就国家公园体制的相关讨论，各方现在基本达成共识，即国家公园体制建设的终极目标，是“保护为主、全民公益性优先”。

试点背后

据一位不愿署名的内部人士称，截至今年4月底，9个国家公园试点已经全部向发改委提交了各自的试点方案。在最初一轮评审中，6个试点方案通过专家评审并相继进入方案实施阶段。

消息人士称，另外3个未通过初轮评审的试点地包括福建武夷山、云南普达措以及北京八达岭长城。当地政府或相关管理部门对改革的排斥，主要原因就是担心失去之前既有的利益模式。“延庆区政府就是担心国家公园体制一旦建立，其公益性特征将导致八达岭长城景区的门票收入付之东流，而八达岭的旅游收入一直以来占当地财政收入的三分之一。”该消息人士解释。

至于第一轮未通过评审的武夷山的情形，则是9个试点地区最复杂的。国家发改委国家公园体制建设合作伙伴、美国保尔森基金会的环保总监牛红卫解释说，武夷山有地方上至少4个不同部门挂牌管理，导致管理部门交叉重叠。另一个挑战就是土地权属，因为武夷山保护区及周边有60%～70%的地域都是集体林，不是国有林，因此其土地权属将在国家公园体制建立中成为比较难以突破的障碍。“此外，景区部分游客量大，未来国家公园边界、功能分区怎么划定？既要保护好，同时又要满足游客休闲娱乐的要求，这些都需要平衡。”

为了平衡各利益相关方的意见和分歧，9个试点省份大部分采取重组成立单独的管理机构来监管其属地内的国家公园和自然保护区。这一重大举措也被业内大部分专家学者支持。

“对于武夷山，发改委希望其能做到这一点，成立单独的武夷山国家公园管理局，但是福建省发改委协调不下来，并没有提出一个管理机构把各个部门的利益集合在一起，结果导致武夷山的改革方案卡在那里，发改委要求其对方案做出调整后重新提交。”另一消息人士向《中国新闻周刊》透露。

青海省三江源国家公园试点似乎没有太多的利益牵涉，因而也成为9个试点方案中比较清晰、易于处理的一个。三江源试点方案的一个值得肯定的亮点是确实抽调各部门力量，成立了独立的三江源管理局，从而打破部门利益纠葛。

然而，据一位参与该方案评审的专家透露，尽管如此，三江源的试点方案依然面临一些问题。“三江源国家公园边界的划定并非建立在充分的科学研究、整体设计基础之上。”该专家进一步解释道：“首先，就是对整个生态系统的调研，对其完整性、真实性做出识别，从而划定边界。此外，其内部的物种空间分布如何、它们之间的关系;它们的保护顺序，以及物种空间分布与社区的关系;工程设施建设如何开展，各种不同土地应如何利用，其环境影响如何等等，只有在统筹这些关系的情况下，才可能划定国家公园边界，确定边界里到底应该如何保护，边界里面的区划如何划分。”

就在9个地方试点开展各自的方案研究实施过程中，其他省份和地区也在不遗余力地开始计划各自的国家公园发展规划。

四川省虽未被列入试点省份，但因其自身丰富的生物多样性特点以及拥有占全国总数76%以上的大熊猫种群，已在年初向中央提交了在省内成立三个大熊猫国家公园的方案。拟建的三个大熊猫国家公园之一的绵阳大熊猫国家公园就包括王朗自然保护区在内。

王朗保护区一位内部人士告诉记者，作为大熊猫岷山种群主要栖息地的王朗保护区早在2006年就已经开始申请建立大熊猫国家公园计划。王朗保护区管理局局长蒋仕伟对《中国新闻周刊》表示，保护区希望通过此次国家公园建设契机逐步解决一直以来面临的包括过度放牧在内的管理问题。

来自国家林业局的消息显示，未来五年，我国将整合设立一批包括大熊猫、亚洲象、藏羚羊、东北虎豹在内的野生动物类型国家公园。

“我担心各地国家公园改革背后的动机到底是利益驱动，还是价值驱动。好的国家公园一定是价值驱动，是全民价值，生态保护价值，是一群人没有站在个人利益角度立场上去推的。”发改委国家公园体制建设专家组的另一名成员、清华大学建筑学院景观学系主任杨锐调研时发现，很多省份都在筹划建立国家公园，但是很多地方政府的目的还是旅游推动。“如果是这样，我认为还不如不做。很多国家都有很严格的自然保护区，就是不允许旅游开发，除非有世代在里面的社区活动。但是目前在整体动机概念没搞清时，国家公园遍地开花，自然保护区盲目转化为国家公园会带来可怕的结果。因此，究竟以自然保护区的形式保护好，还是国家公园形式，仍然需要观察。”

杨锐对《中国新闻周刊》表示，必须从体制机制等根本处下手。“在中央层面重组成立独立的国家公园和自然保护地管理局，在地方政府成立自然保护地管理局，赋予该局规划编制权、保护项目和设施建设审批权和其他相应的执法权。”

此次9个试点单位中，有8个是自然保护区直接转化。那么，到底以自然保护区形式的保护好，还是国家公园的形式好，希望基于这次改革得以证明。杨锐说，“如果能够利用这个难得的契机，全面、系统、根本地优化中国的自然保护地管理体系和空间网络，彻底解决结构性缺陷，中国不仅将能够顺利建立起国家公园制度，而且各种类型的自然保护地也将拥有光明的未来。”