我国普惠金融发展中的金融创新

刘建刚

摘要：发展普惠金融需要消除弱势领域的金融排斥现象，关键在于能够通过金融创新节约成本，并以多样化的产品和服务精准定位客户群体。在坚持商业可持续和风险可控条件下，普惠金融的创新是制度、体系、产品和服务的全面创新。当前，以互联网为代表的信息技术为普惠金融的创新发展提供了重要契机。

关键词：普惠金融；金融创新；可持续发展；风险控制

中图分类号：F832

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0087-04

普惠金融是指立足机会平等要求和可持续发展原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。十八届三中全会《决定》提出：“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”2015年12月国务院发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，对发展普惠金融的总体规划做了部署，其中明确提出鼓励金融机构创新产品和服务方式。2016年3月，发展普惠金融纳入 “十三五”规划纲要。普惠金融迎来快速发展的契机，但也面临一系列挑战。“相对于传统的金融体系，普惠金融系统实质上是一个支持弱势领域的创新系统。”[1]这需要我们以不断的创新推动普惠金融的良好发展。

一、金融创新在普惠金融发展中的地位

1.普惠金融发展的动力。金融市场可以分为强势和弱势两个领域，主要表现为不同的地区、产业、企业和群体等在金融资源的可得性上的巨大差异。金融机构对强势领域怀有金融偏爱，对弱势领域则存在金融排斥。越是强势领域获得的金融支持越多，反之，获得的支持越少。这种结构上的失衡，不仅不能让金融资源发挥更大效益，还会损害社会的公正公平。根据金融结构理论，在既定资金总量下，经济增长和金融活跃度正相关，资金活动的渗透力越强，经济发展越快。“金融发展滞后会使资源无法得到有效配置，从而落后地区的经济状况将会进一步恶化，如此往复，形成恶性循环。”[2]发展普惠金融以消除金融排斥，对于经济、社会的全面发展，特别是对于振兴中小企业、解决贫困群体的致富问题具有重要意义。贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体能够获得金融服务也是一项基本经济权利。这种来自经济社会发展和道义公平的需求是推动普惠金融发展的深层动力。

普惠金融的直接动力来自于政府、金融机构和金融服务的需求者。推行普惠金融能够有效促进经济结构的转型和弱势领域的发展或脱贫，这会促使政府积极制定、完善相关法律法规，并在税收、财政、监管、补贴等方面给于尽可能的支持；对于大型金融机构来说，推行普惠金融可以让它们加快基础设施建设、实现金融手段和技术升级，节约金融成本，提升金融服务的渗透度。由于中小金融机构存在资金来源不足、服务方式单一、抗风险能力弱等问题，发展普惠金融，有助于它们获得来自政府和公益部门的支持，以建立一个完整的多元化、规模化、系统化、可持续的金融体系。中小企业，特别是民营企业由于没有足够的资产提供担保，一直存在融资难问题；在大众创业、万众创新活动中，存在大量有能力的科技人员、高校毕业生、农民工、退役军人、失业人员等市场创业主体，他们对于获得金融支持有着迫切愿望，贫困、残疾等群体也需要获得金融支持以获得改变命运的机会。这些都是普惠金融能够发展的直接推动力量。

2.普惠金融发展的动力局限。过度依赖金融机构会给实体经济带来额外成本，在经济下行期，银行“惜贷”会是一种普遍现象。金融危机时，银行不但不能缓冲金融风险，还会通过紧缩加剧危机。“在初始经济发展水平较高、国民受教育水平较高、法治水平较高、中小企业规模较大的经济体中，个人的银行账户或储蓄卡、电子支付或银行账户购物以及借记卡的使用率对经济增长的负面影响显著更大。”[3]在推广普惠金融时，应注意边际成本和边际收益的比率，这要求普惠金融主要关注弱势领域。在这一领域，最大的挑战是怎样保持发展的可持续性。

政府的作用主要表现在完善法律法规，并以有效的监管提供良好的金融生态环境。“发展普惠金融，核心是建立市场竞争机制和资金价格的市场化。”[4]这需要能够实现商业性的可持续发展。但“笔多、额小、期短、频高”的特点会增加普惠金融的运作成本。由于金融机构和用户之间信息的不对称和道德风险，通常单笔资金数额较小的普惠金融也会让金融机构承担大量的调查、追讨和诉讼成本，这会影响金融机构的积极性。当前，普惠金融的生态环境还比较薄弱，不仅金融法治需要改善，社会信用体系也不完整。不容回避的一点是，如果缺乏有效的防范机制，在弱势领域，因为贫困或投资失败，金融机构的呆账率通常较高，这些都成为普惠金融发展中的不利因素。

3.金融创新对普惠金融发展的促进。普惠金融具有一定的政策性，和责任金融、民生金融存在共生关系。金融机构依靠传统的经营方式很难获得成效，对于还没有进入成熟期的我国普惠金融来说，更需要通过不断创新的推动。近年来，通过创新，我国的普惠金融已经取得一定成效。通过创新实现金融的机会共享和可持续发展也是许多国家的普遍实践。

在普惠金融方面取得成效的国家都有一个金融创新的过程。例如，孟加拉国的格莱珉银行在发展中创建了以贷款小组为核心的风险控制模式。该银行只向极度贫困的人群，尤其是妇女提供小额无抵押贷款。利用人缘熟悉的优势，不但防范了道德风险，还有效降低了运行成本。在管理上，还创新了以存款基金为方式的存款保险制度。当前，格莱珉银行已经覆盖孟加拉国97%以上的村庄，还款率超过95%。依靠创新，墨西哥、巴西、肯尼亚、秘鲁等国也取得了一定的成就。从国际组织和各国推行普惠金融的经验看，很难找到普遍有效的模式，不同国家或地区的情况不同，推行的方式和措施也不同。在西欧国家，存在大量合作性质的机构，但在发展中国家，政府和私人银行往往起着决定性作用。同是发展中国家，在中东和南美，国有专业银行所占比重较大，而在南部非洲国家，则存在大量的国际资本。具体措施上，贷款小组曾被认为是可以解决信息不对称的有效的小额贷款技术，但印度尼西亚的人民银行采取个人责任的方式也取得了成功。

我国普惠金融的发展也是不断创新的过程。例如，邮政储蓄银行通过创新形成了包含小额贷款、个人商务贷款和小企业贷款在内的三大“小微”基础产品体系。“在此基础上陆续开放出诸如‘小额再就业担保贷款‘林权抵押贷款‘商铺经营权质押贷款‘经营性车辆贷款‘合作社贷款业务等几十项个性化新产品。”[5]当前，互联网金融以更便捷的支付、更强的可得性、更强的参与度已经成为普惠金融发展的重要形式。只有不断创新才能突破发展的瓶颈。

二、以创新促进普惠金融发展应遵循的原则

1.系统性原则。整个金融体系内部具有极强的关联性，这种关联性不仅存在于机构之间，更存在于不同金融服务之间，任何一种金融服务都很难独自发挥作用，这使得某一项金融创新更可能产生一个复杂的外部网络。[6]这要求普惠金融的创新应具有系统性，内容包含服务观念、盈利模式、产品和服务、监管政策、货币政策和税收政策等各个方面。对于极端落后地区和极度贫困人群，还需要政府把普惠金融作为扶贫战略的一部分而给于特殊的政策或补贴，并和基础设施、生态文明、普及教育等进行一体化建设。

为提升盈利水平，也需要系统化的创新以发挥效益的叠加效应。由于政府的税收减免和补贴可以提高贫困地区和贫困人群的经济状况，这又会为普惠金融的拓展创造更好条件；完善的抵押登记制度可以提升动产抵押的资信，缓解部分客户缺少抵押物的问题。中小金融机构可以通过系统性的规划，实行区域性的联合重组和业务合作，不仅有利于业务的扩展，还能进一步细分市场，形成具有竞争力的差异化的特色产品和服务。系统化的创新还能在政府、金融机构和公益组织之间形成资源共享，实现多元化的协作互补。

2.可持续原则。与传统金融相比，普惠金融具有一定程度的弱质性，这不仅表现在重点服务的对象存在于弱势领域，还在于产品和服务供给者大多是中小金融机构。这对通过金融创新，以达到节约成本、实现可持续发展提出了更高要求。要避免政府全能观念，政府的作用主要表现在立法完善、生态建设、税收优惠和适当补贴，普惠金融的主要承担者还是金融机构。从已有的实践看，推行普惠金融也不一定牺牲盈利。一些研究表明，在许多国家，除政府主导项目外，大多数机构都能够实现盈利。普惠金融的发展是一个动态过程，在推行初期，应着力于解除金融排斥现象，之后，逐步通过扩大吸收商业资金、降低经营成本、提高经营效率来获得合理利润。必须面对的现实是，尽管充分采用各种方案，仍会有一些金融机构无法获利，显性或隐性的政府支持仍有存在必要。对于金融机构无法触及的领域，还需要政府或公益组织设立公益性的普惠金融组织。普惠金融机构应精耕细作、节约成本，这也是金融行业充分竞争后的必然走向。

3.多元化原则。普惠金融要求实现金融服务的全覆盖。当金融的触角延伸得越深入，服务群体的金融需求也会更加差异多样。这需要多元化的金融机构能够精准契合目标群体，通过不断创新，提供多样化的产品和服务。

多元多层次性的金融机构体系是普惠金融的必然要求。“这个金融体系应该是将开发性、政策性、合作性和商业性金融机构以及小额信贷机构、担保公司、租赁公司等多元性金融机构合理有序搭配而成的，这样的金融体系就是分工合理、有序竞争的完整的金融体系。”[7]经营的类型不仅包括存贷款业务，还应包括保险、债券以及基金等多样化的内容。大型机构可以设置专门的普惠金融部门以开发多种产品或服务，也可以对中小金融机构提供贷款批发业务。中小型金融机构更具有信息、成本方面的优势，和普惠金融的目标群体更为接近，应鼓励它们根据地域、行业、职业特点提供更加灵活的经营方式。每个金融机构都要主动满足供给侧结构性改革的要求，根据自身的优势精于开发一种或几种产品，做到专业、精细、精准，以实现整个金融体系内的优势互补、错位经营。差异化经营可以满足客户群体细分的要求，也可以避免同类竞争，提高盈利水平。此外，发展中，还要协调金融政策与财政政策的配合，有效整合各类财政资金，积极发挥财政政策对普惠金融业务的支持和引导。对于农村地区，除了扶贫，也可以把普惠金融和“三农”问题的解决结合起来，把商业化的运作模式和政策性的指导、扶持、帮助相结合，最大限度提升普惠面。

4.风险可控原则。发展普惠金融要处理好金融创新和风险控制的关系。和其他企业相比，金融机构的高杠杆率决定了当倒闭时会给客户带来更大损失，倒闭破产的金融机构还会产生连锁反应，直接破坏经济稳定。创新必然意味着风险的存在，普惠金融中的创新应具有可控性。对于创新中的难点问题要有足够的谨慎和耐心，坚持试点在先，逐步推广，不可盲目求成。

普惠金融体系中多元化多层次的金融机构和更加多样的产品和服务对普惠金融的监管提出了更高要求。2015年中国银行业监督委员会新设普惠金融部，重点是监管小额贷款、融资担保机构、P2P网贷等。但具体的监管方式和措施还需要不断探索。在监管方式上，需要转变方式，实行风险为本的监管。这种监管着重于被监管金融机构识别、控制和管理风险的能力，而不是金融风险本身。监管部门要以有效监管为原则，对内部制度提出规范化的细则要求，将风险控制在内部管理体制之内。这需要金融机构，特别是小微金融机构建立完备的治理结构和内部控制程序，满足一系列风险管理的标准，特别是要有独立的风险控制和审计部门，并要建立迅捷的风险评估机制。此外，在监管上，还要积极学习其他国家或地区的经验和措施。如美国强化对社区银行的专门监管，以银行自身内部控制为根本，以行业协会的自律和存款人的社会监督为补充，采用民主管理、多元监控，取得了很好效果。

三、以创新促进普惠金融发展的路径

1.普惠金融制度创新。首先，需要创新依法治理方式，完善法律法规。在法制环境不好的状况下，金融机构为规避风险，更倾向于采取自我保护的经营方式，他们会对金融的供给设定更多限制。法制环境较好，普惠金融的客户也会更容易以适度的成本获得产品或服务，金融机构也更愿意将资金贷给信用不太透明的客户。我国针对政策性银行、合作金融组织、小额贷款公司、互联网公司等方面的法律都很粗漏或缺乏，以至于一些金融主体没有明确的法律地位，很容易受到行政决策的影响，无形中增加了这些机构的政策风险。特别是与普惠金融密切的民间金融存在立法缺位，难以充分保护存款人的利益。非政府小额贷款组织至今没有法律上明确的地位，发展极为受限。其次，创新消费者权益保护制度。和金融机构相比，金融消费者在信息、资源等方面处于弱势地位。有证据表明，许多家庭并不真正了解所购买的金融产品。对风险认识更清楚的金融机构，也可能出于逐利目的利用消费者的信息不足，甚至故意制造模糊的创新产品愚弄消费者。特别是普惠金融中的弱势群体，面对复杂的产品结构和深奥的法律条款更是无所适从。如果客户群体失去信心，普惠金融也注定不会取得成效。在立法上，应增加对金融消费者权益保护的特别规定，还要以立法促进金融产品和金融服务的透明化。政府部门要积极协作组织金融消费者协会，对于弱势群体，要鼓励社会公益组织、第三部门积极介入，以弥补他们维权能力的不足。对于可能造成大规模的侵权行为，监管部门应有相应的预警系统。再次，建立有效的征信制度。金融是以信用为基础的行业，普惠金融更是如此。金融信用是具有社会性、制度性、专业性的商业信用，具有商品的性质，不再仅仅依靠道德规范，而是更多地依靠制度性规范来形成。这需要建立征信、评级、保管等方面的制度建设，通过建立个人金融身份系统，为客户建立信用记录，将历史交易信息转变为信用资产。这还需要发挥政府的整合作用，以建立统一的征信平台，实现资源共享，降低金融信息的不对称性。

2.普惠金融体系创新。当前我国的政策性银行有三家，分别是国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。这三家政策性银行除了农发行明确针对“三农”以外，另两家都没有明确的指向。即便如此，农发行也以支持农业产业化经营、农业农村基础设施和生态农业建设为主。国发行和农发行的主要业务都不针对个人和企业。在农业银行实行商业化经营后，它在农村的政策性业务没有被其它机构有效替代。这需要设立普惠金融的专门性政策金融机构，包括中小企业政策性银行、政策性担保公司、政策性再担保公司等。

合作金融也是金融体系中的薄弱环节。它是由特定区域内的企业或居民发起成立的互助性金融组织。成员由股东构成，资金主要来源于成员的股金和盈利的积累。合作金融的成员之间具有一定的信任度，这能够减少信息的不对称性，降低金融风险，从而显示出了对于普惠金融的良好适应性。合作金融的不发达必然催生大量的非正规金融。一些国家如德国、日本，在发展合作金融方面取得了较好成绩，我国应尽快补上这块短板。

村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新兴机构，及融资性担保公司、典当行等尚未形成一个完整、系列、规模的组织体系。在金融服务的空白或薄弱领域，应鼓励社会资本设立小微民营银行或非银行金融组织。在特别贫困地区，应对新设的小微金融机构提供必要的税收支持或贷款利率补贴。大型金融机构在发展普惠金融上具有独特优势，但还要看到，它们的地位决定了服务的主要目标是大中型企业。在发展普惠金融方面，大型金融机构应积极和中小微金融机构、公益性组织开展合作，以发挥它们不可取代的作用。

3.普惠金融产品和服务创新。普惠金融要避免简单沿用传统的、适合发达地区和高端客户的产品和服务。在创新上，可以积极开拓供应链金融。由于中小企业加入大的核心供应链可以获得较为稳定的订单和收入，它们可以贴现未到期的票据或者由大企业先行向供应链上的中小企业提供商业信用。这种方式可以利用大企业掌握的客户信息，免去了甄别客户的成本。供应链金融也适用于“公司+农户”的农业生产链和消费品零售圈，由对单一农户、商户授信，变为对农业合作社、商圈店铺集体授信。

在产品开发上，银行可以和保险公司合作，实现优势互补。对于农业贷款，一旦遇到自然灾害，可能造成违约率上升。保险机构可以同时为农户提供担保服务。由于天气和农业关系密切，保险公司可以推出天气指数保险，以大幅降低损失核算的成本。当前，农村金融仍是整个金融体系的薄弱环节，改变这种状况，还需要在农地抵押融资的创新方面取得突破。针对大众创业、万众创新活动，可以为科技企业打造专门产品，把信用的审查重点放在未来价值的估值，应积极尝试知识产权质押、股权质押等担保方式。金融机构也可以将直接融资和间接融资相结合，形成“投资+贷款”的投贷联动。

服务方式方面，要全面消除金融“空白区”，在不适宜选择物理网点和机具布放的地区，要配备终端设备管理员，充分利用指纹、虹膜识别等先进的身份认定手段，降低成本和风险。还可以采用“代理银行”方式在超市、杂货店、收购点、彩票投注站等处设立简易的金融服务点，提供开户、存取款、转账、缴费等基本的账户服务。

4.互联网普惠金融的创新。新技术，特别是互联网信息技术已经成为促进金融创新的重要因素。互联网金融具有低成本和高覆盖的特点，更符合普惠金融的特质。近年来，金融机构依靠数字化金融平台，开设网络银行、手机银行等扩大了业务覆盖范围，但还有较大的创新空间。2015年7月，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，将“互联网+普惠金融”列为11项重点行动之一，并提出了互联网金融发展的四大业务模式，即网络信贷、网络证券、网络保险和互联网基金销售。利用互联网推进普惠金融的广度和深度成为重要的创新途径。

小额贷款存在信用审查及贷款监控成本较高的问题，一些小额贷款客户在传统金融机构也缺少相应的信息记录，这使很多银行不愿意面对小额贷款者。互联网企业无需建立物理性网点，利用计算机处理信息，可以大大节约成本。互联网平台在日常管理过程中掌握了海量的网上支付、发货记录、用户评价等客户信息，借助大数据、云计算等技术，可以创造新的贷款管理方法。这弥补了传统风险评估的缺陷，使众多有金融需求的市场主体能够以合理价格享受到金融服务。P2P 网贷、网络理财、网络众筹等直接交易模式大大降低了各种信用风险、道德风险与信息的不对称性。近年来，互联网金融涉足融资领域，债券众筹、股权众筹等融资方式兴起，正加速拓宽中小企业融资及大众投资的新渠道。借助互联网金融平台实现传统金融转型升级，积极打造全方位的智能化综合门户，改变传统金融机构相互割裂的做法已成为普惠金融发展的重要方式。中小金融机构也可以建立特色化的社区电商平台，在社区形成线上线下协同作业的一体化服务。

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【责任编辑：宇 辉】