试析财政国库集中支付制度

2016-10-26王忠民

财经界·下旬刊 2016年15期

关键词：制度

王忠民

摘要：国库支付制度是财政管理体制的重要内容，对于完善财政管理、保障财政资金安全、提高财政资金使用效益等方面都具有重要意义。但在实际操作中也存在制度体系不够完善、管理不够规范、监督不够有力等问题，需要在实践中探索解决的对策措施。

关键词：财政国库集中支付制度

2001年，我国开始改革财政国库支付管理制度，将原来的分散支付制度改为集中支付制度。这一改革对解决分散支付制度的弊端、加强对财政资金的管理、监控资金运行情况、保障财政资金安全，从而整体提高财政资金的使用效益，以及完善预算编制管理和宏观经济调控等方面都发挥了重要作用，但在实践中也存在一些问题。深入研究国库集中支付制度，分析其存在的问题，探索改进的措施，对做好财政国库管理工作具有重要意义。

一、国库集中支付制度简述

（一）帐户体系构成

国库集中支付制度的核心是国库单一帐户体系，其构成包括：国库单一帐户、零余额帐户和财政专户。其中，国库单一帐户由财政部门在中国人民银行开设，是用于财政资金收支管理的主帐户。零余额帐户包括财政部门在商业银行开设的财政部门零余额帐户和财政部门为预算单位在商业银行开设的预算单位零余额帐户，前者用于财政直接支付和清算，后者用于财政授权支付和清算。财政专户是财政部门按照有关法规及业务流程经批准开设的特殊帐户，用于管理特定财政资金。

（二）支付方式

国库集中支付的方式包括：财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由财政部门开具支付令，通过财政部门零余额账户直接支付资金；财政授权支付是由预算单位依据财政授权开具支付令，通过预算单位零余额账户来支付资金。这两种方式均需将资金直接支付给最终收款人或单位，并每日进行资金清算。

二、国库集中支付制度的作用

我国原实行的国库分散支付制度，存在一些弊端，容易导致多头开列账户，使财政资金分散，得不到有效监督管理，大量资金沉淀，降低财政资金使用效率，收支信息难以及时反馈，容易发生财政资金被截留、挪用等情况，甚至产生腐败。在实行国库集中支付制度后，由国库对所有政府资金，包括预算内资金和预算外资金集中管理，统一收支。国库集中支付制度对国家财政管理具有重要作用：

（1）建立单一帐户管理体系，可以避免多头开列账户，便于统一管理。

（2）实行国库集中支付，减少资金拨付环节，结余资金留存在国库，可以提高资金运行速度、降低资金运行的成本、提高财政资金的使用效益。

（3）通过集中支付制度，可以对财政资金支出及具体使用情况进行及时反馈，通过信息系统进行有关数据统计分析，为财政部门预算编制和科学决策提供依据。

（4）通过集中支付制度，可以对财政预算执行的全过程进行监控，有效防止截留、挪用等行为，保障财政资金安全。

三、存在的主要问题

（一）制度体系不够完善

目前我国财政国库管理有关制度依据主要有：《预算法》（1994年发布，2014年修正）和《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》（2001年印发）、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》（2002年印发）及《财政国库管理制度改革试点方案》（2014年印发），还未形成完整的制度体系，存在管理机制上的缺陷。

（二）国库集中支付的范围未涵盖全部财政支出

一是预算外资金没有纳入国库集中支付的范围，一些自主采购和工程项目仍主要通过授权支付；二是预算内资金也未完全纳入，如非预算单位和部分预算单位的项目拨款、财政补贴或专项资金；三是一些部门出于部门利益降低预算规模，造成部门编制的预算不完整。

（三）预算管理不够规范，部门预算编制不够完整、细化

一些部门预算编制不规范、不够完整细化、或者与实际差距过大，一些项目未编入预算，还有一些没有细化到具体项目，资金使用缺乏预见性，时常出现追加预算的情况，还有些执行不到位，还存在到年底突击支付或虚列支出的问题。

（四）业务模式和流程与实际工作不够匹配

一是零余额帐户无法处理一些往来收入项目，导致预算单位保留基本帐户或另行开设过渡帐户；二是业务流程单一，操作过程中任一环节出现问题都会拖延整个工作进度；三是应用信息系统操作方面也存在一些困难。监督机制尚未完善，监督力度还有待加强。

四、对策建议

（一）深化改革，完善制度体系，规范业务管理和工作流程

一是深化改革，强化顶层设计，完善制度体系；二是细化部门预算编制内容，明晰支出项目；三是规范国库集中支付业务模式，理顺业务流程，简化环节。

（二）加强帐户管理，提高财政资金的使用效能

一是完善单一帐户体系，加强帐户管理，防止建立不合规帐户；二是将可纳入预算管理的的预算外资金和专项资金等纳入预算统筹管理；三是严格管理授权支付，逐步提高财政直接支付在财政支出资金中所占比例；四是严格执行“收支两条线”，加强预算外资金和行政事业性收费管理。通过加强管控，提高财政资金使用效能。

（三）完善监督机制，强化审计职能