落实、应付与迎合：乡镇政府在禁毒宣传中的三种行动策略——C镇禁毒宣传活动的社会学解读

2016-10-26王枫萍

学海 2016年5期

王枫萍

落实、应付与迎合：乡镇政府在禁毒宣传中的三种行动策略
——C镇禁毒宣传活动的社会学解读

王枫萍

内容提要以C镇政府开展禁毒宣传活动为经验材料，运用“过程—事件分析”研究策略，通过对镇政府受命—执行—上报—完结等不同环节的考察，发现镇政府在回应上级行政指令时分别采取了选择性落实、策略性应付与针对性迎合等行动策略。这些策略是镇政府以与上级间的“共识”为基础、以维持上下级权威关系为目的，在自主行动机制与纠偏机制下展开的权宜性行动，最终以上级默认授权方式获取合法性。基层政府间达成的“共有常识”在一定程度上软化了上下级之间的垂直领导关系与制度逻辑，为镇政府运用多种策略完成上级指令提供了制度化存在的空间。镇政府行动策略导致的组织失败一方面体现了官僚体制中潜在的自上而下式运作机制，另一方面削弱了国家权力与农民诉求之间的有效关联，导致基层行政过程与国家治理目标的分离。

选择性落实策略性应付针对性迎合

在我国多层级行政体系中，乡镇政府不仅以执行县级政府的行政指令为本职，还负责接受各级地方政府的领导和要求。面对多重繁杂的任务压力，乡镇政府因缺乏相应的落实能力而处于“小马拉大车”的权轻责重之困境中。如此，乡镇政府如何以有限能力贯彻履行上级指令的问题便成为一个值得深入探讨的问题。

问题与相关理论

乡镇政府作为基层政权体系的重心，是连接国家权力与地方社会的重要桥梁，其执行上级指令、治理乡村的行动方式直接关系到国家基础性权力的稳固以及农村社会的长期稳定与发展。然而，在乡村治理实践中，乡镇政府并非始终以“上令下行、令行禁止”的理想状态维持运作，而是以各种变通形式回应上级政令。因此，从实践中发现并阐释镇政府在行动过程中的策略，对于理解政策初衷如何与基层实践绩效产生偏离，进而揭示乡镇政府在乡村社会治理中的功能具有重要意义。

作为国家的地方代理，镇政府的重要职责是接受上级领导实践乡村治理，将国家计划性政策落实为涉及民众生活的各项具体工作。但很多研究者发现(艾云，2011；孙立平，1999；强世功，1997；周雪光，2008)，基层政府往往并非全然依照科层制度规定执行各项工作，而是以“上有政策，下有对策”的非正式性变通行为回应上级指令①。已有相关文献主要从结构性制度和能动性行动两种维度对基层政府不同行为模式的机制作出解释。强调制度分析路径的研究者大多将压力型体制、科层制、等级制等视为导致乡镇政府某种行动机制或行为偏离失控的主要原因(荣敬本，2008；欧阳静，2010；刘能，2008)。欧阳静以官僚化、乡土性、压力型体制为解释框架指出镇政府的基本特性是策略主义运行逻辑②。刘能以正式的等级制与非正式的社会关系网络概括了二者相互渗透的运行特点与镇政府“去风险化”机制③。周雪光(2008)从多重制度视角出发，认为基层政府间持续重复的共谋现象主要源于组织制度中存在的多重结构性矛盾，即决策过程与执行过程分离、激励强度与目标替代间的矛盾及科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论④。相应地，孙立平、强世功(1997)等人主张从微观的事件过程分析考察乡镇政府行为。以华北某镇定购粮的征收为例，孙立平发现镇政府干部通过运用非正式关系与正式行政权力相结合的方法，以软硬兼施、正式权力的非正式运作过程成功收粮。作者认为，这是由后集体化时代国家权力在乡村社会的撤退和衰败造成的⑤。此外，与以上研究取向不同，周黎安与周雪光从整体层面揭示了中国政府关系及其运行的多种特征，并分别提出行政发包制⑥与控制权理论⑦，以此对中国国家治理制度和逻辑作出全面考察与高度概括，这种从中央—地方关系以及委托—管理—代理关系角度分析政府行为的研究路径也为揭示基层政府行为机制提供了具有参考价值的解释框架。

然而，由于乡镇政府既是行政体制的末梢，又直接面对乡村社会，故具有异于其他层级政府的特殊性：与县区及以上各级政府作为“治官之官”不同，乡镇政府是最接近群众和乡土文化的“治事之官”。而这些任务又主要来源于直接上级。因此，乡镇政府与直接上级间的关系是需要加以考虑的一项重要因素。其次，在权责关系方面，如果说省市等地方政府是有实质性权力的中间政府，乡镇政府则明显处于权责失衡的困境，其行为方式与中间政府有所不同。以上研究大多将乡镇政府视为受行政体制规制的消极行动者或寻求自主性的积极行动者，而较少考虑乡镇政府与地方政府(尤其是直接上级)的互动关系。再者，以经济学思想为理论生发点，或概括中央与地方关系的总体性制度安排特征(周黎安，2014)、或分析不同层级政府治理模式和行为方式的理论框架(周雪光，2012)更多地是以国家的视角讨论整体性的权力配置方式及其逻辑，没有涉及乡镇政府行为自身的独特性，因此只能部分地解释基层政府的行为机制。就此，本文以一项禁毒宣传活动为例，通过对接受任务、组织执行、向上汇报直至完成这一经过的过程—事件分析，重点讨论镇政府在具体情境中的多种行为方式，并试图推进关于这种行为模式的机制分析。

C镇的禁毒宣传活动：事件与过程

2015年6月10日，C镇政府综治办工作人员A根据上级电话通知，到距此约二十公里处的区政府政法委综治办领取了《关于印发〈全民禁毒宣传月活动实施方案〉的通知》。《通知》规定：

一、指导思想和宣传主题：按照……文件和……会议精神，紧紧围绕……和“无毒县市区”的创建巩固，以青少年、特殊群体和合成毒品为重点……不断增强全民禁毒意识，努力遏制吸毒人员滋生。

二、主要任务分解：各乡镇、街道禁毒办利用……“6·26”国家禁毒日，以青少年、特殊群体和合成毒品为重点，精心策划，广泛发动……扩大禁毒宣传覆盖社会面。第一项：结合当地地域特点，组织实施一批有声势、有实效的品牌禁毒宣传活动。

四、具体安排：L市D厂前宣传点。参加单位人员安排：C镇及辖区单位50人。

五、活动要求：积极主动适应新形式新任务，增强工作针对性和实际效果。

按照这一要求，6月26日早上九点半，C镇政府综治办人员从附近社区居委会召集了八位综治员，组织他们在镇政府办公楼门前(而不是文件中指定的“D厂前宣传点”)开展宣传活动。活动期间，途径此处的行人寥寥无几，只有几位认识综治员的村民上前主动询问活动内容。当没有群众前来咨询时，综治员便以闲聊打发时间。在此过程中，综治办干部小A对活动的部分场景进行了拍摄和录像。至十一点整，综治办主任向大家宣布活动结束，综治员清理现场并回到社区。之后，综治办干部小B负责撰写并上报了《C镇2015年全民禁毒宣传月活动工作总结》，内容如下：

为全面贯彻落实《禁毒法》的实施……根据省、市、区禁毒办相关文件精神，紧紧围绕“无毒乡镇、街道”的创建公共，以青少年、特殊群体和合成毒品为重点，进一步扩大宣传效果、营造宣传声势，C镇于6月初开始在全镇范围内开展禁毒集中宣传活动。

宣传主题和宣传情况：提高了全镇人民群众的拒毒、防毒意识。我们悬挂横幅16条、展板3块、扇子240把，宣传手册200本，张贴宣传画368张，并向过往群众散发宣传单1200份。同时，不断向参与其中的群众讲解有关毒品的知识，告诉大家毒品对社会和家庭的危害。

活动后，相关人员对此活动的看法：

综治办主任：我们这样的活动很多，一年至少要宣传十几次。这种宣传就是走形式、应付差事。人家看一下(宣传材料)也就扔掉了，没什么意义，达不到任何效果。这都是一级骗一级、胡编框框子，光是劳民伤财、浪费资源，起不到任何作用。只不过文人写的时候就妙笔生花，写的天花乱坠的：参加了多少人、宣传了什么、效果是啥、散发了多少传单。我们办公室(社会管理综合治理委员会办公室)要负责32项工作，但总共才3人。像禁毒这种事情，我们没有任何权力。只是宣传一下的话，我们是可以自主决定的。

综治办干部：那些照片现在不交到区上，但是一定要有并且保留下来，上面来检查工作了要看。

区政府干部：区上主要还是用量化的方式考核镇上的工作。对于那些区上无法进行实地监督并量化的工作最终还是以下面报上来的情况为准。通常，对这种情况，区上也是默认的，睁一只眼闭一只眼就过去了。这有时候也跟中间环节有关系。

C镇镇长：上面给我们安排任务，那也要根据我们的实际情况来。如果有些工作我们的确无法完成，那我们没办法，就只有交给上级，让他们去处理了。

镇政府的三种行动策略

由该案例可见，镇政府在执行上级指令时，并不是自始至终依据上令下行的规则执行文件要求，而是以多种行为方式回应“上面千条线、下面一根针”式的任务压力。这表明，与制度文本中应然性行为状态相比，实践中的镇政府行为会呈现出比静态事实更加多元、复杂的情景。因此，要深入理解镇政府面向上级要求的行动实态，就需要从一种面向实践性社会事实的实践社会学分析出发，对动态性的事件过程加以观察并发掘。实践社会学认为，社会事实的常态是处于动态的实践状态中，而非静止固态的东西⑧。而对于动态性社会事实的研究，则需要借助“过程—事件分析”研究策略，从而明晰地呈现流动性的事件过程，对变动性的社会事实得出深入的分析，挖掘出隐含于其中的潜在性社会事实。基于此，本文以“过程—事件分析”为主要研究方法考察该案例，对镇政府在接收指令、安排实施、向上汇报、获得默认等环节中所运用的落实、应付与迎合多种行为进行分析。

(一)对上级要求的选择性落实

依据日常行政惯例，镇政府执行任务前的程序首先是接受指令，即在接收工作通知后，按照上级要求在规定时间、地点领取文件。这是日常工作中体现镇政府受上级领导的一种甚为频繁的例行化仪式。这种过程简单但却高度重复且形式化的仪式性程序反映了“文件政治”所包含的官僚制中上级与下级的等级性和权威性关系⑨，以及下一级政府对这种权威关系的认同。

如果说遵循行政运行程序受命于上级表现出镇政府对上级权力主动服从，那么，此后镇政府并未完全依照文件要求开展落实工作，而以变通行为执行指令的方式则反映出其对上级要求的选择性落实。这种与文件规定产生偏差的选择性落实行为具体体现为镇政府在活动过程中对宣传地点、人数、方式等方面的现实安排：其一，镇政府以就近和便利为原则转换活动场地；其二，囿于资源和权力所限，参与人员未达到指定人数；其三，宣传员以坐以待问代替了文件“积极主动”的活动要求。从根本上讲，镇政府并没有以宣传活动的本质目标为准则，而是以自主行动权选择性地加以落实，并由此消解了区政府的制度性规定。

(二)对上级指令的策略性应付

由于在该项任务中，上级政府是以阅看下级所上交书面汇报材料的方式判断其工作是否合格，因此，为了只在最终的文件中证明实施活动的有效性，镇政府的行动目标便由文件要求的“对宣传活动的精心策划”转变为选择性落实、再到上报环节中的策略性应付。在这一阶段，策略性应付的重点是“文人的妙笔生花”，体现为镇政府有计划、有准备地“保留证据”和上报“应景性文件”的应付性行为。“保留证据”是指综治办工作人员对符合上级要求的活动场景进行拍照、录像及保存，以顺利通过后期可能出现的工作检查。“应景性文件”指镇政府在工作实践与决策目标分离的情况下，以文字表面性地表达本级组织对上级政府权力服从态度的形式性文件。这种应景性文件体现在指导精神、行动目标等核心政治原则方面与上级保持高度一致。例如，区政府文件提出“按照……文件和……会议精神”、“不断增强全民禁毒意识，努力遏制吸毒人员滋生”与镇政府汇报“为全面贯彻落实《禁毒法》的实施……根据……文件精神”、“提高了全镇人民群众的拒毒、防毒意识”。

(三)对上级量化考核的针对性迎合

在上报环节，除了对话语表述的策略性应用之外，镇政府还以有针对性的迎合方式执行上级任务。这体现为镇政府汇报材料中对可量化工作的强调，如“我们悬挂横幅16条、展板3块、扇子240把，宣传手册200本，张贴宣传画368张，……散发宣传单1200份”。这种与事实相悖且明显夸大、突出数字性结果的汇报方式是被斯科特视为“极端现代化”(斯科特，2004)的表现。从国家的视角出发，数字化带来的简单化、清晰化是现代国家机器管理社会的重要手段。这种部分被简化的判定方式一方面有利于向下级政府部署并审核指向具体、目标明确的工作任务，但另一方面，这种方法只是从“国家有计划的变迁”角度出发、表达了官方感兴趣的片段⑩，而忽视了程序合理性与作为活动目标的结果合理性，更没有从整体层面考虑计划实施的系统性后果。

(四)非正式行为获得上级默许

在各种偏离性行为发生之后，区政府对该过程的回应是决定镇政府以上非正式行为是否具有合理性、合法性及可持续性的关键性环节。现实中，如区政府干部所言，只要镇政府能够对这种例行化的工作任务进行基本性落实并依据规范上报材料，上级政府通常会以“睁一只眼闭一只眼”的方式对其活动组织过程表示认可与支持，即赋予镇政府各种变通行为合法性。在此，这种以沉默表达的许可基于一种“未被言明的共识”，即上下级政府共同认可：在上级许可的行为边界范围之内，镇政府有权力根据自身行动偏好选择性地执行上级文件。这种共识是双方在结构性制度环境下、在频繁互动中建构并共同遵守的一套价值观念，是一种只可意会不可言传的内部知识。在这种共识框架中，不管基层政府的工作中是否达到了上级要求，只要汇报材料能够达到“妙笔生花、天花乱坠”的效果，也就是只要形式化地达到上级政府衡量的标准，便意味着一项工作的完满结束。由此，镇政府工作的重点便成为在文牍主义下不断生产各种“应景性文件”。

镇政府行动策略的意义解读

(一)行动策略的机制

那么，镇政府为什么要在宣传活动中采取这些行动策略呢？从“过程—事件”分析策略视之，这是镇政府在满足自身行动偏好与维系基层政府间基本权责关系的矛盾条件下权宜性选择的结果。也就是说，在活动过程中，镇政府因资源、权力有限以及激励不足而以选择性落实方式使工作脱离了文件要求。之后，为了维持上下级政府间制度性的权力关系，镇政府又通过策略性应付和针对性迎合表现出对上级权威的象征性服从。最终，镇政府基于上下级之间已有的“共识”，使各种行动策略获得上级认可即被赋予合法性，从而顺利完成任务。

具体言之，上一级政府支配性领导权与镇政府自主行动权之间的相互作用构成了选择性落实的前提。一方面，基层政府上下级间的行政隶属关系是镇政府开展禁毒宣传活动的初始条件。这种层级关系规定了上级政府有权要求下级完成其交办的各类事项并对其工作过程进行指导、监督，同时也决定了作为执行者的镇政府须在上令下行的基本原则内对文件所代表的权威关系表示认同，使上级指令在政权体系末端得到最低限度的落实，以确保政权体系的有效运行。但另一方面，由于上级政府的部分授权，镇政府获得了根据自身行动偏好和资源状况对上级指令加以变通性执行的行动空间，因此产生了仅有形式化过程而无实质性效果的选择性落实行动。此外，对镇政府而言，该任务是被考核范围之外的一项非中心工作，结果不涉及组织利益以及重要领导人的政治前途，上级通常不会对活动过程实行严格的监督核查，所以镇政府采取了表面性应对的落实方式。

其次，策略性应付与针对性迎合是镇政府在以选择性落实偏离国家意志、削损权威关系之后，为了巩固与上级之间正式的领导与被领导关系、表达对上级权威的忠诚而采取的形式化的自我纠偏手段。其中，策略性应付反映了镇政府在宣传过程背离上级本质目标的情况下、以程式化的政治话语表达对上级权威象征性服从的行动特点。对上级检查数据偏好的针对性迎合体现了镇政府在该项公共服务中实际缺位的情况下，以虚构内容的变通方式应对行政权力、表达对中央权威体制以及上级支配性地位形式化遵从的行动特点。究其本质，这两种旨在通过主动纠偏以获取活动合法性的行动策略与选择性落实都源于上下级相互达成的“共识”。双方“不言自明的共识”从根本上软化了上级监督权，使镇政府非正式行为获得制度化存在的空间。

由是观之，镇政府之所以运用落实、应付与迎合等行为策略，关键在于上级政府所给予的默认，即区政府在知晓镇政府落实行为偏离组织目标的情况下对其活动过程给予认可。事实上，上级政府对下级非正式行为的默许普遍存在于基层政府间。在此，区政府对这一过程采取选择性监督默许、而不是加以监督或纠偏，是因为区政府在活动中扮演着双重角色。在政权体系中，区政府一方面作为上级领导组织，具有指导、监管下级工作的权力，是下级工作落实情况的引导者与监督者；另一方面，相对于再上一级组织，区政府又处于与镇政府同等的执行者与被检查者地位。区政府作为受检者具有与下级相同的行动逻辑，因此与镇政府之间建立起相互不言自明的“共有常识”以及具有共同行动旨向、目标的“共谋”关系，从而将镇政府的非正式行动纳入权力许可范围、将其灵活操作行动赋予合法性。可见，镇政府在活动中的应付与迎合源于区级政府与镇政府因共同角色地位而建立的“共谋”关系与基于此而相互达成的“共识”。这种由双方共同接受且具备合法性的“共有常识”弱化了上下级政府间的垂直领导关系与正式制度，使被软化的上级政府监督权转化成为下级各种应对行为的自主权，构成了上下级政府间正式制度之外的另一套行动逻辑。

综上所述，该活动落实过程可视为上级授令—下级偏离性落实—下级形式化自我纠偏—上级默认等多个互动性环节。这一过程既非只受压力型体制所控，也并非由科层制、等级化制度或某种单向结构性因素使然，而是在各种制度化的正式行为和非正式行为之间维持一种相互认可的动态均衡的结果。

(二)行动策略的后果

镇政府以不同方式执行上级指令的行为对科层组织的基本制度环境与农村社会产生了重要影响：第一，这种非正式行为的制度化一定程度上弱化、消解了自上而下的压力型科层制的权力运行机制。在基层政府间，上下级所共同遵循的“不言自明的共识”原则使上级政府在下达或考核某些不甚重要的任务时也考虑到下级组织的执行能力，而不是全然无视下级实际执行能力、将所有任务“包袱”压向下级，并对其施以硬性安排或考评奖惩。如此，镇政府便获得了一定限度内灵活行动的自主权。这一行动空间是其协调自身行为偏好、基本职责以及与上级政府基本合作这三者关系的重要条件。因此，如果说压力型体制是地方政府为了实现国家战略目标将各项工作指标和任务层层分解下压式的运作模式，那么，以多种策略化方式回应上级指令则是乡镇政府内在地应对与化解压力型管理体制的表现，反映了官僚体制中潜在且有效的自上而下运作机制。

结论与讨论

本文仅限于对镇政府一项非中心工作过程的考察，其中提出的三种行为及其意义阐释可能仅为镇政府多种行为方式中的冰山一角，并不能包含镇政府行动特点的全部内容。此外，镇政府非正式行为的原因及其影响是多方面的，本文仅从实践角度得出了一种可能性解释，而未对其作出系统性分析和理论概括，这些问题都有待更深入的研究与探讨。

①艾云：《上下级政府间的“考核检查”与“应对”过程的组织学分析：以A县“计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期。