公众参与模式下的土地整治

◎付翔

公众参与模式下的土地整治

◎付翔

所谓参与，就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为，而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。土地整治公众参与是基层民主在土地整治工作中的具体体现，如何调动农民参与的积极性是构建积极有效的土地整治公众参与机制的关键。基于此，笔者对公众参与模式下的土地整治进行了研究。

土地整治公众参与概述

土地整治公众参与是指在区域土地整治全过程中，充分调动项目区域内各个参与主体的积极性和主观能动性，促进政府及土地管理部门、农民和其它农业经营主体等利益相关方广泛参与，通过相互协商，最后共同确认项目方案并参与项目实施、监督及完成后的管护过程。作为一项国家战略工程，公众参与不仅能够体现公共需求，也是衡量土地整治转型的重要标志。土地整治公众参与是基层治理的重要体现，它强调了土地整治决策者与受决策影响的利益相关人之间的双向沟通和协商对话。

土地整治过程中存在的困境

公众参与度较低。尽管当前我国部分地区开展了土地整治公众参与的有益探索，也积累了一定的成功经验，但总体上，土地整治工作中的农民参与仍主要表现为低层次、低水平的参与。农民是土地整治的服务对象和终极受益者，但土地整治落实过程中利益矛盾最多的环节却也是发生在与农民的接触过程中。农民是农村土地的产权主体，而在土地整治的实施过程中，修路渠沟桥就必然要涉及到占田占地、田块面积及空间变动，引发利益调整问题自然就显得难以规避。农民作为土地的承包者、经营者，其受自利逻辑的驱使，多数只会站在自家一亩三分地的立场上对土地整治提出要求。农民的需求和利益是个体化的，个体利益是激励农民参与土地整治的根本动力。

公众参与的制度不健全。作为一种行为义务，土地整治公众参与仅靠农民意愿和社会规范远远不够，必须将其上升为法律制度，才能保障农民的主体地位和参与行为都有法可依。但截至目前，我国尚无专门的法律法规规范土地整治的实施运作，关于土地整治农民参与方面的立法更是一片空白。相关法制建设的滞后，使得土地整治农民参与的形式、程序和内容等缺乏法律规范，农民参与的法律地位也难以从根本上得到确立，农民的民主政治权利更无从谈起。

公众参与模式下土地整治机制研究

土地整治过程中要把听取当地群众的意见放在十分重要的位置，确保公众的知情权、参与权、管理权、收益权等各项合法权益。参与式方法是一种自下而上的方法，是对“自上而下”决策的补充和修正。要引导群众参与到土地整治的各个环节中去，项目实施过程众要接收群众的监督，从而做到农民自愿参与的目的，最终达到农民满意的效果。

鼓励农民参与到土地整治中。农民参与土地整治的积极性来源于其自身的利益，而农民的利益往往转化为其自身的内在需求，鼓励公众积极参与土地整治，并渴望通过有效的渠道进行表达，调动群众的积极性。激发农民参与的积极性，必须要将农民的需求融入到土地整治的全过程。县级土地整治是与农民利益关系最为密切的层级。把技术含量较低的工程标段分离出来，让项目区所在地的农民、农民团体、集体组织等可以优先参与土地整治项目的施工，既可以调动广大群众参与土地整治的积极性，有效增加农民的收入，也为后续项目的管理和工程维护打下良好的基础。因此，土地整治公众参与的基本框架应从激发农民参与积极性出发，在土地整治的立项报批及竣工验收阶段对现有土地整治公众参与的程序及内容进行优化和丰富。

健全和完善农民参与的制度。建立健全农民参与的制度和机制，建立信息发布制度，是保障农民主体地位，促进农民科学、有序参与的必要举措，可以实现土地整治公开透明。公众参与的制度和机制决定着政府、国土部门、基层组织、相关农村社会组织以及农民等相关利益群体的地位、职责、权利和义务，为农民参与土地整治确立有法可依、有制度可循的程序和利益博弈的平台，对农民的参与和权益保障都具有重要意义，也是维护社会公平正义、宣扬法治精神、提高治理水平的具体体现。把土地整治各项工作放在公众面前，提高土地整治的透明度，是确保土地整治达到预期效果的前提。建立土地整治相关制度的公开发布，把土地整治规划内容、项目实施情况、竣工验收结果等信息及时的向社会公开，将群众监督的力量发挥到最大，有效杜绝各种违规行为的发生。因此，强化农民参与制度保障，应从明确农民的主体地位、农民参与的渠道和组织形式、程序和内容、方式和方法等方面进行制度化设计，使农民参与土地整治有章可循、有法可依。

加大土地整治的战略宣传。加强土地整治战略和规划宣传，提高土地整治参与意识。大力开展土地整治战略宣传，充分利用电视、广播、网络等媒体，向公众宣传土地整治战略意图、整治规划、实施模式、年度计划、项目规划设计的具体内容和相关政策，引导公民的正确价值导向，全方位提高社会各界对土地整治工作重要性认识，增强农民、农村集体、相关部门支持土地整治的意识，拓宽公众参与方式和渠道，采取听证、公示等方式广泛征求意见，为土地整治工作的开展营造良好的社会氛围。

土地整治公众参与是为了保护、尊重公众的利益及有效限制行政部门的权力，从而实现土地整治项目能够最大限度地满足项目区农民的需求，保障土地整治的有效落实。笔者期望通过对公众参与模式下土地政治的研究，全面提高土地整治社会治理水平、实现社会公平正义及法治精神在土地整治过程中的体现和弘扬。

（作者单位：含山县土地整理中心）