养老机构发展问题研究——基于南京市公办养老机构和民办养老机构对比调查

◎王薇 任晓彤 郭天娇 张依祎 裴飞翔

养老机构发展问题研究
——基于南京市公办养老机构和民办养老机构对比调查

◎王薇 任晓彤 郭天娇 张依祎 裴飞翔

本文围绕老龄化背景下南京市养老机构的供需状况，通过问卷调查，实地走访，个案访谈等方式对南京市内多家养老机构进行调查，同时对比公办养老机构和民办养老机构差异，揭示其普遍存在的问题及其各自特有的问题，提出建设性的建议，帮助我国养老事业的发展。

联合国将一个国家或地区60岁以上的人口占总人口的比例达到10%，65岁以上人口占总人口的比重达到7%，作为该国家或地区进入老龄化社会的标准。根据2015年8月28日公布的《江苏省2014年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示截至2014年底江苏省60岁以上老年人口达到1579.23万人，占户籍总人口的20.57%，比全国（15.5%）约高5个百分点；65岁以上老年人口1072.47万人，占户籍人口的13.97%，比全国（10.1%）高3.87个百分点。其中，南京60岁以上老年人口为129.49万人，占户籍人口比重为19.96%。面对严峻的老龄化形势，南京市明确提出了“十三五”时期，继续加强和改进人口管理服务，积极应对人口老龄化挑战，完善人口发展战略，建立养老服务长效投入机制，打造以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推进医疗卫生与养老服务融合发展；全面放开养老服务市场，推动各类市场主体增加养老服务和产品供给。尽管政府高度重视养老问题，但是由于养老行业起步较晚，市场庞大而复杂，所以了解养老机构存在的问题，探讨养老机构健康发展的应对之策，是我们迫切需要解决的。

南京市养老机构基本情况

研究概况。南京市现有养老机构307家，各类养老床位数6.98万张，按照出资方的性质分为政府主办、街道集体经济主办、私人主办。2015-2016年我们对南京市16家养老机构（其中6家公办，10家民办）进行了专项调查，包括实地问卷调查，访谈。调查对象分为4类，住在养老机构的老人，机构工作人员，机构负责人，以及路人。之后我们选取其中比较有代表性的2家公办养老机构和2家民办养老机构进行个案访谈。最终将收集到的数据和记录进行深入挖掘与整理分析，运用文献研究法，社会调查法，比较分析法揭示制约养老机构发展的普适性因素，同时针对公办养老机构和民办养老机构的差异尝试性提出促进我国养老机构健康发展的有效实现路径。

目前养老机构存在的问题

从政府角度

立法的缺失：现如今我国并没有专门的针对养老机构的相关法律法规。机构养老的政策相对偏低，原则性差，没有总体规划，指导性意见多，具体标准少，执行力差。在执行方面缺乏统一性，机动性，行动滞后，甚至有时行动与政策相违背。

政府优惠政策存在问题：政策方面对于公办养老机构给予了资金和政策的大力支持，对于民办养老机构实施免征营业税、水电优惠、床位补贴等优惠，力度不够，落实不到位。致使出现公办养老机构管理混乱、缺乏积极性，民办养老机构缺乏资金、经营困难的现象。

监管困难：一方面是对于政府补贴的监管，据调查了解，有些地方政府补贴常常会延后，少则几个月，多则一两年。另一方面是对于养老机构准入和管理的监管缺失，对于养老机构管理团队缺乏统一的准入标准，养老机构管理缺乏统一的监管标准和体系。

养老机构角度

政府优惠补贴力度不够：补贴方式上，公办机构从开办到运营都有政府财政的全力支持，无论物价上涨还是人工成本上涨，一律由政府支出。而民办机构则只是在成立初期接受政府财政的一次性补贴，之后只有达到某些特殊要求才能享受一些补助，几乎就是完全依靠自身经营。

一方面补贴标准过低。政府补贴主要有：一是建设补贴，分为新建、改建两种标准；二是入住老人补贴，分为自理、半护理、全护理三种标准；相关税的减免；土地划拨等等。 据民办养老机构经营者反映，政府给予的补助远远不够。创办养老机构的前期投入很高，场地及生活的配套设施很难一步到位，但如果不能一步到位就无法享有政府的相关补贴。再加上创办之初入住率一般都不到75%，对于老人收取1500元左右的收费，仍然难以维持养老机构的正常开支，很多养老机构都是亏本或微利运营。另一方面政府对民办福利机构优惠政策执行不力。部分福利机构的水电费用没有按规定享受民用标准。有些养老机构也向我们透露，政府的财政补贴发放很慢，前年的补贴今年才发。在物价和人力成本都在上涨，而向老人增收费用又是比较困难的背景下，资金的不足使得养老机构很难维持低收费标准并为老人提供高水平的服务。

机构经营成本激增。公办养老机构的资金来源是政府，它们实行的是收支两条线管理，机构的费用支出也来源于国家，由于受到国家的保障，公办养老机构在运营上不存在多大的困难。根据笔者调查发现：民办养老机构的硬件设施整体来说比不上公办养老机构，去的10家民办养老机构中有大面积绿化的少之又少，仅有1到2家配有专门供老人休闲娱乐的棋牌室健身房，电视频道也比较少。更有老人反应某家养老机构的电视已经坏了1个多月了，没人来修。

“运营开支中占比最大的是工资。困难是房租、人力成本都在上涨，但养老院入住费却很难涨。”——建邺区南山园老年公寓负责人； “硬件跟换开销比较大”——秦淮区白下区老年公寓院长； “90年代建立硬件改造需要资金……只能享受一部分的政府补贴，政府的床位针对一些新开的养老院，开的时间比较长所以无法享受床位补贴。”——鼓楼区 夕阳红养老院主任。整体来说，民办养老机构大多数除少数自有土地其余都是租赁用地，土地价格飞涨的今天，租赁成本也步步攀升。在加上维护医疗设备、生活设施、娱乐设备等硬件更换的支持，以及日益上涨的人工工资，养老机构的经营成本急剧增加。我们调查发现多家养老机构已经上调了收费标准，也有养老机构反应上调收费标准受到很多老人的反对。在收入基本不变，成本激增的前提下，养老机构不得不缩减开支，结果导致生活条件和服务质量下降，进而引发居住老人的不满，成为一个恶性循环。

管理问题。公办养老机构由于收支两条线，负责人要是想要对硬件进行增修需要向上请示，麻烦的程序使得很多公办机构的负责人没有将养老机构建设的更加美好的意愿；同样，公办养老机构的工作人员是政府给的固定工资，“铁饭碗“的好处在于不作为就是最好的作为，于是服务人员的积极性也不高，不能更好的照顾到老人的需求。

而对于民办养老机构来说，一方面是高级管理层的缺失：养老机构的注册只需要达到一定的硬性要求，对于机构的运营管理没有一个统一的市场准入标准，致使很多注册成立养老机构的管理团队层次不齐，致使养老行业管理混乱。“目前最大的问题是缺乏良好的管理团队。现在的养老院一般都是家族式的管理，缺乏经验和专业素质，无法了解到真实情况。养老院是服务性行业，管理人员缺失，老的管理人员跟不上时代，新的管理人员没有足够的经验。现在有许多开发商请酒店管理的团队进行管理，属于纯粹的商业化。注重环境却缺少专业护理，没有专业素质素养。”——鼓楼区金康护理中心的一名管理层。高级管理层的缺失，使得养老机构整体运营效率不高，经营模式混乱，没有规范和标准，会出现诸多问题：比如：没有品牌意识，没有与第三方平台合作的机制（第三方平台包括一些志愿者组织、医疗机构、评估机构等等）

另一方面是护工的缺失：民政部的报告表示，目前我国养老护理人员潜在需求为1000万人左右，但取得职业资格的仅有几万人。相应于养老机构床位的不足，养老护工的短缺也成为了亟需解决的问题。在我们走访的养老机构中甚至出现1名护工照看10位老人的情况。（1）养老护工平均年龄偏大。在我们走访的众多养老机构里，我们发现绝大多数的养老护工年龄处于40—60岁之间，只有少部分的护工在20—30之间。（2）养老护工的专业化程度和培训情况。我们通过走访养老机构和采访相关护工了解到，40岁以下的工作人员都曾经参加过培训；而40岁以上参加培训的情况并不是很乐观，有部分护工是从来没有参加过培训的，在年龄较大的护工中大部分来自农村，文化程度低。（3）养老护工人员流动性很大，一方面是护工工资较低2000-3000元一个月；另一方面，没有节假日，24小时陪护的高强度工作对护工身心造成一定压力。年轻人因此不愿意长期从事该工作，所以护工中大龄护工占大多数。再加上大龄护工多来自农村对工资要求相对较低，也由于生活经验具有一定照顾人的能力。所以目前养老机构或迫于形势或出于成本考虑，在职护工几乎都是年龄较大的。

从老人角度

截至2015年底南京市现有养老机构307家，各类养老床位数6.98万张，其中2015年新增养老机构床位4771张，《南京养老服务设施布局规划（2014-2020）》指出，到2020年，南京共规划的养老机构645家，总床位数达8.38万张，总占地面积263.8公顷，达到全市机构养老床位50张/千老人，人均机构养老设施用地面积达0.22平方米。同时2015年南京60岁以上老年人口为129.49万人。与此同时很多老人都想进设施和服务相对更好的公办养老机构，但公办养老机构只针对"三无"老人以及"五保户"开放，很少有剩余的床位对正常老人开放。所以，目前的这些养老床位是远远不能满足日益增加的养老需求的。

具体来说，老人由于受到家庭、行动距离、医保范围、养老金等一系列因素的限制，对养老机构所处交通是否便利，硬件设备是否齐全，服务是否到位，收费是否合理等因素都有着不同的需求。在层次不齐的养老市场中挑选一家符合自己心意的养老机构更是难上加难，所以需求和供给的不对称成为了制约养老机构健康发展的一大因素。

老人对养老机构服务的需求

医疗服务：在我们小组所调研的民营养老院中，大部分有基本的无障碍设施，条件稍微好点的还具备有室内外移动扶手，有医务室或靠医疗机构，有温度计、血压计等硬件，经培训的应急护理人员。但很少有民营养老院配备有基础医疗类、日常检查类等四类医疗设施，一定程度上，老人的健康难以得到保障。

娱乐服务：一家好的养老院并不能仅仅满足于给老人提供硬件条件措施，也应该注重老人精神方面的需求。而据我们调查显示，多数养老机构老人活动场地狭小，业余生活单调，主要的文娱活动就是棋牌类的活动。有的养老院是有门球场等室外活动设施的，但令人可惜的是，这些设施利用率较低。有些老人觉得住养老院朋友少，谈心少，有心事无处诉说，得不到身边亲近的人的关爱。总体而言，养老机构在娱乐服务方面做得不到位。

老人对于养老机构地理位置和收费的需求

我们调查发现，养老机构如果带有医疗设施，其收费依据护理情况平均为3000-5000人民币每月，若不带有医疗设施平均收费1500-2500元人民币每月。而老人的退休工资主要为1500-2500居多，少部分退休教师以及公务员退休金到3000以上。就算自2016年1月1日起，在2013年12月31日前按规定已办理退休和定期领取生活手续费的人员，基本养老金上升11.76%，月均也才2659元。仅靠退休金还是难以维持养老机构收费和自身生活所需的。其次，老人由于身体原因、社保范围约束等等，都希望住在交通便利的市区，于是便出现了市区养老机构入住率很高，而郊区机构入住率低的现象。

改进建议

为了加快发展社会养老机构，我们提出如下建议：

政府需要制定养老业长期发展政策。人口老龄化是全球大趋势，政府应当重视养老机构，继续加大在财政上的投入，扶持民办养老机构。据调查了解，绝大多数的南京的市民办养老机构规模较小，投入的资金较少，设施相对陈旧，入住率也十分低，因此，这些养老院急需要改造来满足老年人养老服务需求。而在监管方面，据我们的调查了解，有些政府补贴常常会延后，少则几个月，多则一两年，所以政府应当加强补贴金发放时间金额的监管。在给予的优惠政策方面：政府应当积极改善优惠条款，改善条款中的漏洞和弊端，比如在创办养老机构初期，如果场地和生活配套设施不能一步到位，入住率达不到75%就无法享有政府的相关补贴；再比如一些床位补贴只针对新开办的养老机构，早期的机构由于场地限制等种种因素享受不到优惠政策……同时，政府应该加大对于护工的统一专业培训和资金补助的力度，吸引更多专业的有志于微利行业的人才。

加强自身管理和机构建设。养老院想要发展，必须建设自身的人才队伍，并加以规范化。一方面，养老院在招聘护工时，应当先考虑那些接受过专业培训、在相关专业毕业和从事过相关工作有一定经验的护工，他们可以更好的照顾老人。另一方面，养老院在广招护工的同时，要定期对管理人员对其进行管理、医疗、照料、护理、等多方面的培训，并时常做好思想工作，真正服务好老人，营造好整个养老院的氛围。

提供人性化服务。养老院要营造院内的养老氛围，将“家”、“孝”、“礼”等文化深入融入到养老院的工作人员的工作观念中去，为老人提供家庭一般的关怀。老人的心灵是比较脆弱的，护工应当在平时生活中对他们多加以照顾，让老人有归属感，感受到来自养老院的关怀。我们给老人做的问卷调查中和交流中了解到，有的老人表示没有在日常生活中体会到养老院的温暖，很多老人表达自己对于子女的思念。所以养老院不仅仅只是一个冰冷的大房子，应该多关怀老人的心理活动，日常中给予更多的人性化服务。

加强与外界合作意识。养老院要与各学校、社区、医疗机构等建立合作关系，吸引社会组织、社工服务机构参与公益服务项目实施，让全社会都能够了解养老院，给老人带去一定的慰问和鼓励。比如组织大学生实习或者志愿者活动，在我们自己学校，也有要求学生一个学期内做养老院的志愿活动并给予志愿时长。在我们的走访调查过程中，也看到一些高校学生定期去探望老人并进行相关表演活动，在活动室内老人感觉还是很开心的，其乐融融。希望更多的养老院能认识到老人身心健康的重要性，加强与外界沟通，使全社会人员都在力所能及的范围内投入到养老运动的浪潮中，营造一个更加舒适、和谐、美好的氛围。

（作者单位：南京审计大学）

大学生创新创业训练计划项目《公办养老院与民办养老院差异研究——以南京为例》；项目编号：201511287018Z