西藏畜牧地区贫困与反贫困问题研究及对策——以那曲地区班戈县佳琼镇为例

◎师佳媛 马彪 王继谦

西藏畜牧地区贫困与反贫困问题研究及对策
——以那曲地区班戈县佳琼镇为例

◎师佳媛 马彪 王继谦

贫困问题是全世界丞待解决的难题，本文在充分分析西藏畜牧区贫困现状的问题下，结合西藏畜牧地区贫困的特殊现状和民族区域特征，阐述了当前班戈县佳琼镇存在的贫困群体数量庞大，贫困面广、恩格尔系数较高，贫困形式依然严峻、脱贫不彻底，返贫现象严重、脱贫户的观念依然落后等问题，并从制度致贫方面进行分析。研究发现：草原生态保护补助奖励的负面影响、草场承包责任制负面效应、牧民的思想观念致贫、消费结构不合理等是造成班戈县佳琼镇贫困的主要原因。基于此，本文从制度致贫的角度对反贫困过程中出现的问题提出合理的对策建议。

班戈县佳琼镇贫困现状

班戈县位于那曲地区的西部，地处念青唐古拉山和唐古拉山之间，总面积28383平方千米，人口3.2万人，佳琼镇位于班戈县的东北部，距县城普保镇75公里，总面积2993平方千米，占全县地域面积的9.9%，佳琼镇是一个以牧业为主的正发展中的一个乡镇。下辖多尔查居委会、多地村（一村）、央木布村（二村）、那高查村（三村）、热卡下玛（四村）、热卡努玛（五村），是班戈县确定的10个牧业乡镇之一。

贫困群体数量庞大，贫困面广。班戈县自然灾害频繁、生态环境恶劣、经济文化落后，牧民主要以传统的草原畜牧业为主业，收入来源单一，这是长期以来影响牧民稳定增加收入的主要原因之一。从总体上来看，佳琼镇贫困人口占总人口的33.6%，贫困户占总户数的43.3%。从各村的情况来看，多尔查居委会、多地村、那高查村的贫困人数较好于其他几个村，主要原因是这三个村较其他几个村拥有更多的草场资源，人均拥有更多的牲畜数量。

恩格尔系数较高，贫困形式依然严峻。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，低于30%为最富裕。下图为佳琼镇那高查村与热卡努玛村生产生活模式考察得出的数据，随机抽取了其中的部分牧户，对其家庭的恩格尔系数进行了测算。

表1　2013年末佳琼镇那高差村牧户恩格尔系数测算情况表

从上表1可以看出，随机抽取的牧户中，5号样本属于特困家庭，政府每年均给予一定的生活补助，类似5号样本的牧户在三村有6户，均属特困户，自身的产出无法满足基本的生存需要。据据以上标准，除6、7号样本达到小康生活水平外，1户属于温饱型，其他3户均属贫困。以上数据表明，佳琼镇约50%的牧民还处于贫困状态，目前最紧迫的问题就是解决牧民的温饱问题，这对佳琼镇整体上尽早脱贫有着重要意义。

脱贫不彻底，返贫现象［ 返贫现象：指已经脱贫的人口又重新陷入贫困。］严重。为了尽快缓解和消除贫困，政府部门只注重扶贫政策在短期内的成效，淡化了经济发展的长期性和可持续性，造成畜牧地区的大批牧民在脱贫后又返贫，这一现象给整个扶贫带来了很大的负面影响。从佳琼镇反贫困工作实施情况讲，2013年返贫率控制在0.8%以内，减少了贫困户76个，脱贫户的绝对数量高于返贫户的数量，脱贫人口超过了返贫人口，因此在总体工作层面表现出了良好的态势，但我们有必要审视那些返贫的贫困人口的返贫机制。

经济贫困与精神贫困并存。一般来说，经济贫困会引发精神贫困，但从班戈县佳琼镇的实际情况来看，引发牧民精神贫困的原因除了物质因素外，基础设施落后与牧民享有的公共产品极端匮乏是导致牧民精神贫困的重要因素。由于经济贫困引发了精神贫困，精神贫困又反过来影响贫困人口获取物质生活资料的能力和水平，进而陷入经济贫困的恶性循环。佳琼镇5个行政村和一个居委会共3000人中贫困人口数量达到1008人，可以说牧民普遍处于绝对精神贫困状态，即思想境界低下、道德意识缺失、文化知识匮乏、价值观念陈旧、思维方式单一。经济贫困与精神贫困产生的心理失衡，促使原本并不严重的社会问题容易放大，导致少数群众与社会的关系恶化，更严重的是可能会导致社会动荡。

制度致贫下造成班戈县佳琼镇贫困的原因

草原生态保护补助奖励的负面影响。为了有效遏制草原退化，改善草原生态环境，实现草原永续利用和牧业经济的可持续发展，促进牧民增收，西藏自治区从2011年起在全区开展建立草原生态保护补助奖励机制工作，实行禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴政策。虽然草原生态保护补助奖励等惠民政策对保证牧民正常生活水平起到了积极作用，但有一部分贫困户把脱贫和发展的希望依然寄托在上级党委和政府方面，自己无所作为，缺乏主观能动性，甚至对脱贫返贫抱着无所谓的态度。另外，低收入人群物价联动补贴政策和低保户生活补助措施的实行，导致一定数量的牧民宁愿贫困。

草场承包责任制负面效应。从班戈县佳琼镇的情况看，从2003年起全镇几个行政村全面推行了草场承包经营责任制，但当初分配草场时没有能做到科学化、合理化。直到2011年实行草原保护奖励机制后，草场资源才成为牧户竞相争夺的热点，当时分配草场时留下诸多隐患也逐渐暴露出来。在调研中发现，2003年以后新组建的牧户几乎没有草场资源，很多牧民怨恨当初没有能科学分配草场资源，而且对重新分配草场资源的呼声很高。因此，草场承包责任制实施十一年以来，虽然对调动牧民积极性以及增加牧民收入方面起到了积极作用，但同时逐步暴露了草场承包责任制的负面效应。

西藏畜牧区反贫困的对策

反贫困工作不仅是简单的、消极的帮助贫困人口，也不仅是为了社会稳定，而根本目的是为了保护和解放劳动力，提高劳动力素质，促进社会经济全面发展。本文在提出反贫困对策时从制度安排角度入手，针对致贫的原因，对症下药，有的放矢，改变重视点的扶贫而忽视面的带动现象，实施整村推进战略，全面推动反贫困工作。

改变牧区落后的观念

以公共服务体系建设为平台，改变牧区落后的观念。目前贫困牧区的教育、医疗卫生、电力、交通、通讯等公共设施严重滞后，这导致了牧区群众信息封闭、生活原始态、思想落后。要改变现状，必须尽快完善牧区基础设施，这是改变落后观念的首要任务。只有把现代化的科技成果引入到牧区群众的生活中，才能使其接受和离不开科学技术，不至和当代社会严重脱节。

以教育引导为主，改变牧区落后的观念。百年大计，教育为本。改变观念必须从娃娃抓起，所以在上述基础设施完善的基础上，让牧区适龄儿童接受良好的教育，才能从根本上改变牧区传统的落后的观念。甚至青少年可以自下而上的改变本地的经济社会现状，从而形成良性循环。如有条件可适当放宽政策，选择优秀的牧区青少年儿童到发达的地方进行学习（例如：拉萨、北京、上海等）。

以文化引导为辅，改变牧区落后的观念。积极弘扬人文精神，构建新型文化观念。在电视、网络、手机等传媒手段安家落户到牧区时，文化的引导才能形成市场。在医疗等基础设施逐步完善的情况下，牧区群众才能渐渐重视科学技术。可以通过技能培训、文化培训等来满足他们生活的需求；鼓励贷款创业、异地务工等，以引导牧区群众脱贫致富。

不断推进畜牧区教育发展

对教育事业的重视和投入力度，教育文化事业的发展程度，教育体制和教育政策的效率，人们总体教育文化素质以及培养的人才数量，是检验一个国家、地区或一个民族综合发展程度的主要指标之一。一个地区的经济实力取决于区域拥有的物质资本、人力资本的数量和质量。目前西藏牧区人口素质差、教育水平低的现实己经成为牧民收入提高和扶贫开发项目顺利实施的“瓶颈”，是使贫困延续的重要原因之一。

加大基础教育和义务教育的投入力度，加强对教育事业的管理和监督。牧区特殊的生活生产方式、落后的教育观念是牧区教育文化事业不发达的原因所在。各级政府应从“科教兴牧、科教治牧”的战略高度来重视教育，加大对牧区教育的投入力度，大力改善牧区设施和学习环境，为我区的义务教育平衡发展打下基础。牧区义务教育实行专项的教育扶贫拨款制度，建立专项账户，减少中间环节，使教育专项拨款能全额下拨到位。

改变牧区教育发展的管理体制。牧区由于财政困难，“以县为主”的管理体制根本保证不了对牧区基础教育的投入，牧区义务教育师资队伍的待遇也很难得到提高，因此牧区义务教育的投资主体应以自治区政府为主，加大自治区政府对牧区义务教育的投入，增加转移支付，牧区义务教育应实行“以自治区为主”的管理体制，使牧区师资队伍的工资、福利待遇得到充分保障。并进一步明确牧区各县、乡、村各级政府对义务教育的责任，并将履行职责的情况纳入各级干部年度考核，对履行职责不到位的政府主要负责人，在职务提升和评先评优时实行一票否决制。

建立有效的畜牧区师资队伍培训机制。为满足牧区师资队伍提升能力的需要，应建立有效的畜牧区师资队伍培训机制，建议与有能力、有资格、有经验的西藏高等院校建立师资培训机制，设立专项牧区师资培训经费，组织畜牧区师资的培训长效化。也可定期派培训人员到基层援教或培训，以达到“传-帮-带”的目的。

（作者单位：西藏大学）

西藏大学大学生创新创业项目基金资助项目《西藏畜牧地区贫困问题研究及对策分析》（201510694027）