生活垃圾处置成本管理绩效评价研究

冯文瑰

【摘要】本文通过对上海市生活垃圾末端处置成本构成以及管理基本面的梳理分析，归纳总结存在不足，结合实际提出成本管理绩效评价机制的需求，并对绩效评价机制的建设方向和路径提出建议。

【关键词】生活垃圾 末端处置 成本管理 绩效评价机制

生活垃圾末端处置传统定义是指垃圾进入专业处置的环节，是垃圾终端处置。随着垃圾处置管理按照全覆盖、系统化要求的推进，垃圾末端处置定义范围也随之前移，即垃圾末端处置范围包含从源头收集、中转运输，到末端的压缩集装、填埋焚烧等处置环节。本文在定义生活垃圾末端处置成本范围时，也是紧紧围绕生活垃圾处置管理的背景和要求，将探究范围设定为包含垃圾收集、运输、处置全过程末端处置所涉及的垃圾处置成本。

一、生活垃圾末端处置成本概况及管理现状

（一）生活垃圾末端处置成本概况

生活垃圾处置作为政府公共服务类项目，一般均采用“政府包干”，费用由政府财政承担，属于财政预算支出，一般包括经常性和专项性支出。经常性费用主要包括：日常收运、环境补偿费、末端处置费、日常监管费、投资还贷等。专项性费用主要包括：垃圾分类减量专项经费、分流收运系统专项建设、末端处置设施建设等。费用形成的成本按照性态及核算目标，可以分为消耗性的运营成本、管理性的责任成本、机制性的约束成本等。

（二）生活垃圾末端处置成本管理现状

上海市自2011年起开始推行实施垃圾分类减量工程。在垃圾处置及管理上实行市区二级政府“分权分担”运作模式，生活垃圾末端处置以及相关管理经费采取二级“政府包干”方式，区级职能部分负责辖区内垃圾收运等，相应经费由区政府包干，市级职能部门负责全市垃圾处置规划、管理和协调，相应的专项资金由市级财政承担。

近年来围绕分类减量工作推进，政府加强了政策系统、技术系统、社会系统等层面的建设，并加大在垃圾处置与管理上的投入，以期通过机制、制度、体系、流程的优化和再造，来推动分类进程，实现垃圾减量。从垃圾分类减量实施近5年的情况看，生活垃圾处置成本费用也不断攀升。生活垃圾处置价格由原来的160元/吨上升到221元/吨，环境补偿费也由原来的7元/吨上升到50元/吨，政府在财力投入的成本上不断增加，但投入效益不理想、减量任务难达标。究其原因不难发现，缺乏健全、系统的成本管理绩效评价机制是导致资金投入、政策实施、成本管理等绩效不理想的重要原因之一。不完善的成本绩效管理机制不仅不利于垃圾减量化的推进，同时也不利于实现垃圾管理降本增效的目标。因此，优化成本管理的方法，建立健全成本跟踪、评价、调控机制，对于提高当前上海市生活垃圾末端处置管理水平具有积极的现实意义。

二、生活垃圾末端处置成本管理绩效评价机制建设

（一）末端处置成本管理绩效评价机制建设特点

末端处置成本管理是生活垃圾管理的重要内容之一。成本管理的判断、决策、执行、监控、评价和总结直接影响末端处置成本管理的效能发挥。末端处置成本管理的成果和效益需要评价方法体现，而绩效评价机制作为有效的成本管理评价手段，可以对项目成本管理进行定期和不定期的考核和评价，确保生活垃圾管理良性运行，为成本管理前期决策和过程控制提供科学依据。

末端处置成本管理绩效评价机制有如下特点。

周期性。末端处置成本管理的绩效评价具有周期性。建设工程从立项到竣工结算要经过设计、审批、招投标、施工和试运营等一系列过程，分为建设期、试运营期、日常运营期、特许运营期等；生活垃圾减量、环境补贴和管理制度建设的成本投入转换为效益也有不同的周期。末端处置成本管理的绩效评价根据不同周期的特质，采用不同的绩效评价方式，在保证数据采集的连续性和完整性的同时，还注重分析每个周期特征，进行阶段性评价和预测。

系统性。生活垃圾末端处置成本管理一般分为成本计划、成本控制、成本核算和成本分析等环节，环环相扣，形成完整的系统。成本管理绩效评价依据成本管理的整体系统，也具有系统性，通过纵向比较和横向比较，深入挖掘各个成本构成项、成本量，全过程对末端处置成本进行整体评价。

层次性。末端处置成本管理周期不同，参与人员多，涉及范围广，且受不同政策、环境等因素的影响，在末端处置成本管理的绩效评价机制中，要求梳理层次，抓住重点，点面结合。层次性分为责任层次和问题层次。责任层次是指在实施成本管理的过程中，根据不同的目标责任制度，明确绩效评价责任主体，划分职责层次。问题层次是指在评价过程中，根据不同的评价对象，梳理问题层次，采用不同的评价方法和评价手段进行绩效评价。

修复性。是指对发现问题和错误的修正，绩效评价机制可以通过评价对现行管理进行深入分析和判断，及时发现存在问题，制定相应对策和措施，修复管理漏洞，通过评价与修复、再评价与再修复，周而复始以实现成本管理绩效性的持续提升。

（二）末端处置成本管理绩效评价机制建设意义

1.提升政府支出绩效，优化末端处置成本结构。

近年来，快速增长的城市垃圾，不仅给城市生态环境带来巨大压力，同时也给政府的财力带来巨大压力。自2011年起，上海市政府连续3年将“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”项目列为实事项目。围绕人均生活垃圾末端处理量逐年减少5%的工作目标，要求全面、全力完成分类减量工作目标。

为了推动垃圾末端减量目标完成，政府出台一系列保障机制，如环境补偿制度，对各区送达末端处置的垃圾按吨征收垃圾补偿费，意图通过费制促使各区垃圾末端处置减量。此外，在垃圾管理机制上，推行垃圾分类分流，以实现末端处置减量。为此，政府也对分类分流系统建设进行投入，主要包括垃圾收运设施、设备的投入等。垃圾末端减量目标推行近5年来，政府逐年不断投入，但实效不尽如人意，其中有多方因素造成。但政府支出管理需要进一步强化绩效性管理，建立健全行之有效的绩效管理机制，通过对垃圾末端处置成本的科学、系统绩效评价，推动垃圾末端处置成本结构优化，提升政府支出效益和效果。

2.提供市场准入管理，保障政府采购高效。

垃圾末端处置包括收集、运输、处理环节，实际运作时一般采购服务，对于技术要求高的运行项目，采用特许经营（BOT）方式。但由于垃圾处置行业具有投入的控制性、政府的特殊性、技术的专业性等特点，目前垃圾收集、运输、处理服务企业大部分是由原市容环境卫生管理行业改革改制后分离出来的。通过与政府契约约定，为政府提供垃圾处置服务，并获得相应收入，基于这样的背景，垃圾末端处置市场基本处于寡头垄断竞争形态，在这种市场形态下，企业只追求利益最大化，淡化运营成本管理，最终造成处置价格高于边际成本，处置价格不断上扬。在垃圾处置市场的准入中，管理部门往往重视考虑企业资质、运能，忽略或弱化考虑价格要素。目前处置费定价和调价标准不清晰，大多以企业报价为基准，企业更是追求利益最大化，造成垃圾处置成本不断增加。近年来随着垃圾分类减量工作的推进，政府除承担垃圾处置日常经费外，还需要在垃圾分类分流系统建设上投入专项经费，这给财政资金带来巨大压力。

健全的垃圾处置市场需要标准清晰的定价机制。垃圾末端处置价格成本评审是形成价格标准最为科学的方法和手段，价格成本实行定期审核和评价，通过对评审数据分析，以确定和形成定价标准体系。定价标准体系包括价格成本构成项目、相关成本定额和定量标准等。清晰的定价标准，有利于市场准入管理有序，也有利于保障政府采购高效服务。

3.推动企业能级提升，提高企业竞争优势。

随着垃圾末端市场不断扩容和开放，企业将面临全方位的竞争。企业要想在市场竞争中谋求经济利益，以取得持续性竞争优势，就要努力提升自己的竞争优势，成本控制处于极其重要的地位。

价格成本评审机制，有利于提升企业经营管理水平、管理标准化，以标准化为中心，促使各个成本控制的责任中心强化管理，推动企业经营管理的提高；有利于增强企业成本资料的完整和准确，评审贯穿成本形成的全过程，以真实、准确的实际资料为依据，要求相应的成本资料符合实际，原始记录工作必须健全；有利于企业加强成本控制意识，必须精打细算，努力寻求各种降低成本的有效途径和方法，只有降低了成本，才有可能增效；有利于企业重视技术和工艺的不断创新和改革，以提升自身运营能级，使企业在市场竞争中处于领先地位；有利于增强企业的社会责任意识，企业的社会责任要求企业必须超越将利润作为唯一目标的传统理念，强调要在生产过程中注重对环境、消费者、社会的贡献，树立良好的企业公众形象。

（三）末端处置成本管理绩效评价机制建设路径

1.构建多维度管理评价系统。

生活垃圾末端处置成本管理是一项综合性的成本管理。从成本管理环节来说，末端处置成本管理涉及处置设施建设、垃圾收运、分类减量、成本核算、末端处置等多个阶段，不仅涉及会计核算，还涉及财务成本管理、采购成本管理、供应链管理、物流管理和技术管理等多种管理，仅靠会计核算阶段控制成本并不能有效地解决成本控制的问题。从成本管理的内容来说，垃圾减量管理中的“大分流、小分类”体系决定了成本管理的内容从原先的末端处置费为主的结构，向末端处置费、分流处置费、节能减排资金等项目并立的多元化结构变化，这对末端处置成本的管理和绩效评价提出了新的要求。

有效机制需要通过以下要素加以明确：一是依托财务管理、业务管理、信息管理、监管控制等多元化管理方法，构建多维度管理评价体系，实现财务成本、采购成本、供应链、物流管理等紧密融合，综合全面地对末端处置成本进行评价与控制，合理化统筹生活垃圾末端处置成本管理。二是围绕生活垃圾管理工作进度与要求，配套建立末端处置成本管理机制和制度，强调针对性、可控性和可操作性，以保障经济效能发挥；强化末端处置成本管理绩效评价机制，加强资金监管的力度，对垃圾处置费的投入产出效益进行跟踪分析，为以后成本结构、成本预测调整提供理论依据。三是建立分级、分责目标管理制度，将成本绩效评价按处置环节、责任主体等进行分解、考核， 深化各部门间的合作与沟通，以适应目前生活垃圾跨部门、跨区域、多层次、多方面、多途径管理的发展趋势，提升生活垃圾管理优质化管理水平。

2.设立末端处置成本管理绩效评价标准体系。

成本管理绩效评价标准体系是进行生活垃圾末端处置成本管理的重要措施，从不同环节、不同管理主体、不同管理内容等多角度将末端处置成本绩效评价有机结合，最终统一到成本管控上，以实现最大的管理效用发挥。

末端处置成本管理绩效评价标准体系，分为绩效评价流程标准和成本结构管理标准。一方面，理清绩效评价的内容、方法、流程，完善末端处置成本管理绩效评价流程标准。在末端处置成本绩效评价的过程中，应明确评价对象、评价主体和评价方法，确定绩效评价责任主体，落实各职能部门职责，建立完善的绩效评价标准流程，加强成本管控的制度建设，强化绩效评价工作的规范性、持续性、有效性。生活垃圾管理的过程中，分解成本控制目标，对照成本管理标准，企业定期进行自我评价、自我核查，强化细分目标绩效的评价和应用，如生活垃圾处置经费结构性支出的绩效评价等。另一方面，深入准确地进行核算分析，探索建立成本结构管理标准。在已有数据分析预测的基础上，明确生活垃圾管理各个环节中的主要价格成本构成项目、成本结构、预算、人工、费准、耗材等定额和定量标准。在此基础上，结合各个处置单位、处置点和不同区的特点，形成有特色、全覆盖、多方面的成本结构管理标准。通过定期审查预算资料、项目成本，核实收入和支出资料等绩效评价工作，按照工作进度和工作的关键节点，审查成本管理的执行情况，及时扭转偏差，优化成本管理结构，并依此相应调整预算成本结构，提高成本管理工作的分析和预测能力，进一步凸显财政投入对生活垃圾管理的实效作用。

3.提升末端处置成本管理的系统性。

生活垃圾末端处置成本管理一般分为成本计划、成本控制、成本核算和成本分析等环节。 目前成本管理主要集中在成本核算上，即事中管理，对成本计划、成本控制和成本分析等事前、事后缺乏全面系统的管理机制。在生活垃圾成本管理的前期阶段，由于缺乏合理详细的前期成本计划，可能会造成处置成本偏离概算，需要追加投入或者投入富余的现象。同时由于没有比较深入的阶段性动态成本控制和成本分析，缺乏详细的成本管理数据支撑，成本管理管控作用并没有得到较好的发挥，绩效评价效果不明显。

从生活垃圾末端处置成本管理的各个阶段来说，应当提升末端成本管理的系统性，形成全面有效的成本全程动态管控机制。从成本计划来说，定期对成本水平与成本概算进行预测，确定目标成本，编制成本计划，明确成本控制的标准。从生活垃圾分类减量的投入到各区生活垃圾处置的收运投入，再到末端处置设施的建设投入和运营投入，同时还有监管投入、补贴投入等专项投入都应有系统的成本规划。其次，成本控制是末端处置成本的切入点。根据成本计划，应当对整个生活垃圾末端处置流程的成本投入有明确的控制机制，对有关费用的支出进行严格的监督和控制，及时发现和解决成本损耗和成本投入损失的问题，尽可能地降低成本。同时，也要加强成本管理的核算，将实际成本与目标成本动态比较，核查偏差，查明成本升降的原因，实现成本管理的全过程动态分析和管理。最后，成本分析是整个成本管理的关键点。要注意收集成本核算的数据资料，对生活垃圾成本进行动态分析，检查成本的执行情况，优化生活垃圾成本管理的投入结构，实时分析各个环节的成本差异和进度差异，为成本预测和成本管控提供支撑。

4.明确成本数据管理的组织架构和职责，做好数据决策的综合运用。

生活垃圾末端处置成本涉及预算成本、计划成本、材料、人工、费用、仓储等数据，数据量大，数据种类复杂。虽然目前管理部门和企业有意识地开发了信息化管理平台，但并未充分实现信息化的成本管理，信息化主要集中在会计核算上。而成本预算、成本分析、成本预测等数据分析工作都是人工完成，缺乏自动信息化的成本数据管理和数据挖掘。由于组织内部缺少统一的末端处置成本数据管理的标准，没有统一的数据定义和分析口径，生活垃圾末端处置成本大量冗余数据存在。同时因为没有明确的成本数据管理组织架构和职责分配，缺乏成本管理数据传递和共享的有效平台，也没有明确的数据源需求，使得数据不能及时得到共享和反馈，数据链断裂，分析利用价值低，不利于对数据进行挖掘分析，降低了末端处置成本管理的决策质量和效率。

要对生活垃圾末端处置成本进行准确归集和核算，就要进行大量的数据收集、汇总和核算工作。只有依托现代科学信息技术，对末端处置成本数据采用信息化数据集成管理，才能有效地对末端处置成本数据进行汇总和分析。首先，深入开发建立成本管理数据平台，划分成本数据的组织架构和管理职责；其次，应对数据源有明晰的要求和规划，按照数据源需求，进行不同周期、不同项目、不同环节的数据配对、筛选、组合管理；再次，在经过各项基本数据筛选后，按照成本的内容进行汇总，并将实际成本与预算成本进行比较，监控当前成本情况，检查每个处置环节的成本差异和进度差异。最后，发挥成本管理数据的预测作用，根据目前各个环节成本消耗的实时数据，预测将来成本趋势，并以此为基础进行调整，为未来末端处置成本管理决策提供依据。发挥数据决策管理机制的作用，可以整体优化成本管理机制，进行精度较高的成本预测，精简成本决策的因素， 有效提高成本管理的效率，完成末端处置成本管理的现代化管理转型。

三、总结与展望

生活垃圾末端处置成本管理作为财务管理的组成部分，在生活垃圾处置管理中具有重要的经济调控功能，本文通过对生活垃圾末端处置成本管理现状进行了分析，对成本管理的绩效评价机制进行了探讨。从生活垃圾处置管理背景分析垃圾处置成本管理，以及数据管理、决策服务、财务管理、机制建设等方面，提出绩效评价对成本管理的重要作用，以及机制建设路径和方法，为生活垃圾末端处置成本管理提供决策参考。

目前快速增长的城市垃圾给生态环境带来巨大压力，严重影响了城市的可持续发展。而传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题，突破“垃圾围城”困境，政府财力有限，城市垃圾治理的市场化改革已成必然趋势。垃圾处置采用PPP模式是解决“政府包干”弊端，推动垃圾处置管理能级提升的有效途径；是未来发展模式的首选。目前PPP在垃圾焚烧领域逐步得到普及，未来PPP模式会向前端的垃圾收运环节扩展，覆盖从垃圾收运到处置的整个末端处置项目。在PPP模式下，价格与项目主体的权益关系非常密切，项目各主体有各自的定价目标，服务企业希望利润最大化，而公共管理部门则希望在某个既定的区域内，使定价尽可能实现社会效益的最大化。PPP模式下定价始终考虑项目主体的目标平衡，才能形成合理的定价，而成本是定价的基础性因素，各类成本通过定期审核、评价，不断规范支出，合理规划控制成本，并逐步形成项目的成本、定额、目标标准，并以此形成定价标准清单，清晰定价标准有利于推动PPP模式有序、健康发展，有利于建立公开公平的竞争环境，推动形成优胜劣汰的市场环境，促进企业的成长。

参考文献

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