我国支出型贫困社会救助实践及救助路径优化

2016-10-22刘水莲

重庆科技学院学报（社会科学版） 2016年9期

刘水莲

刘水莲

收入的高低只能反映人类贫困的一个方面，不能充分反映收入之外其他方面的贫困。随着对贫困内涵认识的不断深化，我国的减贫政策开始多维度识别和瞄准贫困人群。因重大疾病、突发灾祸以及子女就学等原因造成的“支出型贫困”，逐渐被纳入政府的救助范围。目前，许多地方的现行支出型贫困救助制度的风险预防功能以及救助的公平性、科学性还有待提升。需要转变救助理念，从被动救助到主动救助，从事后的收入维持到风险预防；在引入专业社工的同时，对不同的贫困对象进行分层、分级的差异化救助。

扶贫工作；支出型贫困；收入型贫困；社会救助

近年来，随着社会保障和改善民生政策的大力推进，我国社会救助体系日趋完善。社会救助的内容从单一的城乡最低生活保障逐渐扩展为集生活、医疗、教育、住房、就业等多种需求为一体的综合性保障。作为社会保障的重要内容，社会救助体系在保障城乡低保群体、特困群体基本生活权益和灾民生活救助等方面发挥了重要作用。但长期以来，我国在贫困识别方面主要是根据家庭的收入和财产来衡量贫困，即局限于收入型贫困。在收入型贫困救助中，凡收入和财产低于一定贫困标准的家庭，即可纳入社会救助范围，享受低保救助和其他专项救助。虽然这种以收入和财产作为贫困标准的衡量方式具有简单、稳定等优点，但同时也存在一个最明显的弊端，即家庭经济状况核查中，只计收入和财产，不计支出，没有考虑到个体或家庭由于发生不可避免的大额刚性支出导致的贫困。因此，现行的救助制度缺乏弹性。在以最低生活保障制度为核心的收入型贫困救助制度外，还存在一个支出型贫困群体。这个群体一方面由于收入高于贫困线而无法被纳入以最低生活保障为核心的收入型社会救助范围；另一方面又由于医疗、教育、住房等大额刚性支出而逐步陷入绝对贫困。

一、支出型贫困的内涵

人们对贫困的认识经历了从单一的收入贫困向能力贫困、权利贫困等多维贫困理念转变。阿马蒂亚·森指出，贫困不单是由于低收入造成的，很大程度上是因为基本能力缺失造成的，比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出，对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权的能力缺失［1］。联合国开发计划署在《中国人类发展报告——人类发展与扶贫，1997》中提出，应改变过去单纯以收入衡量贫困的做法，采用人类贫困指数（HPI）来衡量贫困。人类贫困指数涉及教育年限、预期寿命和生活水平3个维度。衡量贫困，除了要考虑人们的基本食物需求，还必须要考虑到在教育、医疗、卫生等涉及人的发展方面的基本需求［2］，收入的高低只能反映人类贫困的一个方面。随着对贫困内涵认识的不断深化，我国的减贫政策开始从多个维度来识别和瞄准贫困人群。“支出型贫困”正是在这一理论背景下提出的。

在我国学术界，学者们一般把支出型贫困界定为：由于家庭成员出现重大疾病、突发灾祸、子女就学等原因，导致家庭刚性支出远远超出家庭承受能力，并在一定时期内实际生活水平低于当地最低生活保障标准的生活贫困［3］。支出型贫困家庭人均收入通常高于当地最低生活保障线，如家庭成员无重大疾病和意外发生，可维持日常生活；一旦家庭发生重大变故，有限的收入则难以满足日常刚性支出的需求，从而导致生活质量在短期内急剧恶化而陷入贫困［4］。从社会公平的角度来说，支出型贫困与收入型贫困同属于贫困，都应该列入救助范围。

二、支出型贫困与收入型贫困社会救助的区别

收入型贫困的主要特点是低收入，难以保障基本生存；支出型贫困的主要特点是高支出，由于发生了不可避免的大额刚性支出，导致收不抵支而陷入贫困。由于导致贫困的原因不同，对支出型贫困的社会救助与现行的收入型贫困社会救助也应该有所不同。

（一）目标定位不同

社会救助中的目标定位包括2个方面：一是如何确定“最有需要的人”，即如何确定受益资格标准；二是如何将有限的福利资源定位于“最需要的人”身上，即如何甄别合乎资格的受益人［5］。在目标定位中，支出型贫困救助与收入型贫困救助的区别主要体现在如何确定受益资格标准方面。收入型贫困救助，通常是通过考察家庭的收入状况和资产状况，比照已定的贫困线，判定该家庭是否应该被列为社会救助对象。在确定支出型贫困救助对象时，除了需调查收入和资产，还要着重考察家庭的收支平衡状况。

（二）制度设计不同

以最低生活保障制度为核心的收入型贫困救助制度，主要解决困难群众维持生存所必需的衣食住行等基本生活支出，对所有符合救助条件的家庭统一发放救助金，没有考虑致贫因素和贫困程度，因而，不同的贫困家庭领取的救济金差别不大。支出型贫困救助，不仅要考虑贫困程度的差异，还要考虑到致贫因素的复杂性，根据不同贫困程度和不同贫困类别困难群众的需求，提供差异化的救助，做到兼顾一般、突出重点、分类施保，形成“保基本、多组合”的“救助套餐”［6］，满足支出型贫困家庭的个性化基本需求。

（三）救助目标不同

传统的收入型贫困救助是在个体或家庭陷入贫困之后根据其收入给予生活救助，以保障其基本生活，是一种消极的事后救助。个体或家庭要想获得最低生活保障或者其他社会救助项目的救助，就必须先沦为贫困者，即家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障标准，这实际上只起到了缓贫的作用，是一种权宜之计。支出型贫困救助注重事前预防，要求事先做好贫困预测，在家庭陷入贫困之前及时给予救助，从而增强受助者的风险抵御能力。变事后补救为风险预防，通过事前预防有效地消除贫困。

（四）救助对象不同

收入型贫困救助对象主要包括2类：一类是家庭人均月收入低于当地最低生活保障线的城乡居民；另一类是城乡低收入家庭（通常是家庭人均月收入高于当地最低生活保障线2倍以内的生活困难群体）。它将救助对象强制地限制在一定的收入标准之下。支出型贫困救助的对象则包括所有因重大疾病、子女就学以及遭遇突发灾害等导致短期或临时生活困难且现行救助政策未覆盖到的群体。

三、我国的支出型贫困救助实践

社会救助是我国社会保障体系中的保底性制度安排，一旦出现缺漏即意味着会有人马上陷入生存危机。目前，我国正处于社会转型的关键时期，社会的不确定性和风险日益增多，各类刚性支出也在不断增加。为更好地保障困难群体的生活，发挥社会救助的兜底作用，建立支出型贫困救助制度势在必行。

（一）我国支出型贫困社会救助的发展历程

“支出型贫困”这一概念自2007年由上海市民政局提出以来，受到社会广泛关注。国家民政部在2010年7月的全国民政工作年中分析会上，首次明确提出要积极推进支出型贫困救助工作。2014年2月，国务院公布的《社会救助暂行办法》提出：国家应对因火灾、交通事故等意外事件和家庭成员突发重大疾病等原因导致的基本生活出现困难的家庭给予临时救助。

为构建完善的社会救助体系，从2005年开始，上海市在闸北、杨浦、黄浦、青浦4区率先进行试点，探索社区居民综合帮扶机制。他们主要采取政府资助、社会募集、福利金出资相结合的方式，以社会慈善形式委托基金会民间组织负责操作，解决政府救济暂时没有或者不能解决的群众“急、难、愁”问题［6］，于2007年提出符合各区发展实际的支出型贫困救助模式。

无锡市锡山区于2009年底在全市建立了支出型深度贫困家庭救助机制。为全面反映一个家庭的困难程度，合理评估其生活需求，锡山区在深入调研、广泛听取意见的基础上，创造性地设计出了“困难家庭救助需求评估表”，对困难家庭从“困难状况评估”、“家庭大额支出评估”、“预期支出评估”和“其他综合评估”等4个方面来评估困难家庭的救助需求指数，做到定性与定量相结合。

廊坊市为建立健全困难群众救助保障体系，扩大救助范围，提高救助水平，于2011年6月1日出台了《廊坊市支出型贫困家庭救助暂行办法》，正式将低保边缘群体、临时困难群体等支出型贫困群体纳入救助制度保障范围。

江苏省南京市、海门市和湖北黄石市等地对支出型贫困群体的生活状况也给予了高度关注，并积极探索将支出和收入相结合的新型核贫机制，陆续出台了相应的救助政策和办法。

（二）我国的支出型贫困社会救助政策分析

目前，全国多个地区开展了针对支出型贫困群体的救助工作。各地出台的政策在救助内容、覆盖范围、评估标准以及救助标准方面既有相同点，也有不同点。

1.支出型贫困救助覆盖人群

从覆盖人群来看，目前所有开展支出型贫困救助的地区均将因病致贫的群体纳入了覆盖范围；个别地区如廊坊、黄石、杭州等地将子女就学、突发性事件等原因造成的贫困也纳入了救助范围。但是，救助对象大都只覆盖了拥有本市户籍的城乡人口，只有湖北黄石市将在本市居住和就业满1年及以上，持有《黄石市暂住证》的外来人员纳入了救助范围。我国当前的支出型贫困社会救助突出了对因病致贫群体的关注。目前，“看病难、看病贵”问题已非常突出，各地将医疗救助作为支出型贫困社会救助的重点是符合我国实际情况的。从各地出台的政策来看，外来务工人员还未被纳入本地支出型贫困救助范围。我国人口的流动性较大，对外来务工人员的支出型贫困救助还有待加强。

2.支出型贫困救助的内容

从救助内容方面来看，大部分地区采取的是生活救助方式，部分地区如廊坊市的支出型贫困救助内容包括了生活、医疗、助学、就业等多项综合的救助，海门市的救助内容是生活救助和医疗救助相结合（如表1所示）。支出型贫困家庭往往是由于家庭成员发生重大疾病、子女就学或其他不可避免的刚性支出而陷入贫困的。由于致贫因素的复杂性以及家庭需求的不同，单一的生活救助不能很好地解决支出型贫困家庭的贫困问题。为发挥支出型贫困救助的“救急难”和风险预防的功能，支出型贫困救助的内容还有待丰富和完善。

表1　各地支出型贫困覆盖人群及救助内容

3.支出型贫困救助评估标准

支出型贫困往往是因为家庭“刚性支出”过大致贫，通俗来讲就是“收不抵支”。因此，评估中涉及收入和支出的关系。目前，各地相关部门在支出型贫困社会救助的评估标准方面，均明确将居民经济状况（包括刚性支出与可支配收入的差额、家庭财产限额）作为救助的重要依据，但还没有一个公认的科学合理的评价标准。一般规定：在提出申请的前几个月内①，家庭刚性支出费用超过家庭可支配收入；或者家庭刚性支出未超过可支配收入，但扣除家庭必要的刚性支出后，家庭人均可支配收入低于当地的最低生活标准。其中，对于家庭刚性支出超出可支配收入的具体情况及贫困程度的衡量等，没有科学合理的解释。因此，如何设定一个基准线或者比例来甄别不同支出型贫困群体的贫困程度，是一个有待解决的问题。

4.支出型贫困社会救助给付标准

目前，实行支出型贫困救助的地区采取的是差额救助和全额救助两种救助标准。其中，全额救助是指按照本地最低生活保障月标准的12倍给予全额救助，主要针对在提出申请的前几个月内，家庭刚性支出超过家庭可支配收入，导致家庭收不抵支的支出型贫困群体；差额救助是指给予低于本市最低生活保障月标准12倍的救助，针对的是家庭刚性支出未超过家庭可支配收入，但在扣除刚性支出后，月人均可支配收入低于本地城乡居民最低生活保障标准的支出型贫困家庭。部分地区在全额救助和差额救助的基础上，对不同类型家庭实施分类、分档救助。如廊坊市根据支出型贫困群体致贫原因的不同，在给予差额生活救助的同时，对不同的贫困群体按需给予医疗、入学、就业等专项救助。由于评估标准的不完善，仍然有部分地区的支出型贫困救助的给付标准没有考虑家庭致贫因素和贫困程度的不同。

5.支出型贫困救助的操作程序

在支出型贫困的救助申请方面，各地均要求以家庭为单位，由户主或其委托的人员向户籍所在地街道办事处提出书面申请，提供身份证、户口簿、申请表格和各类刚性支出的证明材料。如因病致贫家庭需要提供医疗证明和医疗费用发票；申请临时救助或助学待遇的，还需提供子女就学、突发性事件等相关的支出证明材料。关于支出型贫困家庭各项救助的受理、审核、审批、救助金发放等程序，各地都是依照当地居民家庭经济状况核对办法和城乡居民最低生活保障办法的有关规定执行，先审核支出和收入材料是否符合救助规定，后进行救助。支出型贫困如因病致贫、就学致贫等都是因为不可避免的大额支出导致的临时贫困，然而从申请程序来看，仍然是一种事后的救助。

四、支出型贫困家庭社会救助路径的优化

支出型贫困社会救助将支出作为衡量家庭贫困的依据，有利于切实保障部分低保边缘困难群体的基本生活权益。但支出型贫困救助在实践中还存在一些问题，如贫困家庭的支出项目、评估标准和救助水平难以把握和确定，救助手续复杂繁琐等。结合各地的实践情况，现就完善支出型贫困救助模式提出以下建议。

（一）发挥“救急难”作用，建立一站式救助服务机制

通常，支出型贫困家庭收入虽高于最低生活保障制度内的贫困家庭收入，但仍处于社会的中低收入阶层，其抗风险能力比较弱。因此，支出型贫困家庭的社会救助，要以风险预防为主要目标，确保救助及时，防止其陷入贫困。目前，我国各地的支出型贫困救助方式大多是事后救助，即在支出型贫困家庭生存难以为继而陷入贫困时，才给予一定的资金和物质援助，而在风险预防方面还很欠缺。按照风险管理理论，在经济全球化的环境下，消除贫困不仅代价高昂，也是很难实现的实情，因而只有预防贫困才能达到消除贫困的目的［7］。由于疾病等突发事件是不可避免的，因此，为切实保障困难群众的基本生活权益，各地区可以在社会救助处开设“绿色通道”，建立一站式服务。例如，对因医疗费用过多而无力继续治疗或者病情紧急的困难群体，开通绿色通道，先救助后审核。将干预时间提前，确保救助及时，做到早发现、早救助、早干预。

（二）转变扶贫理念，主动发现并救助支出型贫困群体

政府作为社会救助工作主体要加强预防意识，积极转变扶贫理念。目前，部分遭遇支出型贫困的人缺乏申请政府援助的意识，而且不知道如何申请，部分支出型贫困群体在突发事件中也缺乏申请政府援助的能力。这些都需要政府积极介入，由过去的被动接受申请转向主动发现贫困群体，努力创新扶贫方式，并主动完善支出型贫困救助机制。首先，政府可以组建由市、区、街道3级组成的救助对象主动发现网络。市、区有关部门及时主动收集各类媒体、企事业单位和社会公益机构等披露的群众遭遇支出型贫困的相关信息，在发现或接到有关救助线索后，快速有效地展开救助行动。其次，在社区层面，建立由社区工作人员、社会工作者、志愿者等组成的支出型贫困救助对象评估帮扶小组，定期对高风险家庭进行入户评估。最后，畅通支出型贫困申请救助和反映问题的渠道。各级政府可利用各级社会救助服务窗口、网站、微博和微信公众号等，公开社会救助联系电话，宣传社会救助政策，及时关注民生、倾听民意。

（三）合理界定贫困程度，采用分层分级的救助方式

目前，在我国现行的社会救助制度中，无论是最低生活保障制度，还是支出型贫困救助办法，救助标准的确定均比较粗放，没有细化家庭贫困程度。应尽可能细化贫困程度，按照家庭困难程度提供差异化的救助。有学者根据家庭支出与收入的关系，将支出型贫困家庭分为2类：第一类是月总支出大于收入的家庭；第二类是月总支出小于收入，但扣除家庭必要支出后的可支配收入低于当地最低生活保障标准的家庭。其中，家庭月总支出包括医疗支出、教育支出、刚性住房支出、突发灾难事件支出、基本生活支出等。第一类支出型贫困家庭，虽然都是家庭支出大于收入，但因疾病、就学、灾害等意外事故导致的费用支出是不同的，造成的家庭贫困程度也各不相同。因此，需要对这类支出型贫困家庭的贫困程度进行分级，以便公平、有效地展开救助。贫困程度可用“贫困系数”（如表2所示）这一指标来反映。贫困系数=（支出-收入）/收入。贫困系数越大，表明家庭贫困程度越高。救助标准=最低生活保障金×贫困系数［8］。支出型贫困救助可以参考“贫困系数”的大小，分级给予救助，以保证救助的公平。

表2　贫困系数衡量表

（四）注重发挥社会工作者的作用

目前，我国香港和台湾地区的社会救助很多都是依靠专业的社会工作者进行。专业社工可以与申请救助者进行面对面的接触，故可以直接了解其家庭状况和基本需求，能够使有限的社会救助资源更好地分配给“最需要的人”。社工专业的工作方法，既能让申请者感受到被关注的温暖而又不失自尊，是一种比较人性化的服务。因此，在中央提出“建设一支宏大的社会工作者队伍”的大背景下，内地可以借鉴香港和台湾地区的社会工作经验，在社会救助中积极引入专业的社会工作人才。让专业社工直接进入支出型贫困家庭救助领域，从事支出型贫困家庭救助对象评估、支出型贫困家庭救助方式的选择与衔接以及支出型贫困家庭救助对象的服务、转介等工作。社会工作者需要对已享受社会救助的家庭或个人进行“个案管理”，从接触支出型贫困救助对象开始，不仅进行支出型贫困救助申请者的家计调查和追踪调查，同时要为这些贫困家庭和个人进行全面的需求评估，设计适合救助对象的救助服务方案，以提高救助的针对性和有效性。

注释：

①上海规定是提出申请的3个月前；南京和廊坊规定6个月前；黄石和杭州规定12个月前。

［1］阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒：论权利与剥夺［M］.王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001.

［2］中国人类发展报告：人类发展与扶贫，1997［R］.北京：联合国开发计划署，1998.

［3］路锦非，曹艳春.支出型贫困家庭致贫因素的微观视角分析和救助机制研究［J］.财贸研究，2011（2）.

［4］沈君彬.发展型社会政策领域下支出型贫困救助模式的目标定位分析［J］.中共福建省委党校学报，2013（10）.

［5］尼尔·吉尔伯特.社会福利的目标定位：全球发展趋势与展望［M］.郑秉文，译.北京：中国劳动和社会保障出版社，2004.

［6］林闽钢.底层公众现实利益的制度化保障：新型社会救助体系的目标和发展路径［J］.人民论坛·学术前沿，2013（21）.

［7］祝建华.城市居民最低生活保障制度的理念转型［J］.经济论坛，2009（14）.

［8］周绿林，王璐，詹长春.基于贫困衡量视角转变的支出型贫困救助问题研究［J］.广西社会科学，2015（9）.

（编辑：王苑岭）

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