对行政诉讼管辖制度问题及异地管辖的几点思考

孙臻 徐丹 宁刘捷

摘要：自1990年《行政诉讼法》颁布实行以来，其对行政权力的法治化进程和公民权利意识的提升起到了极大的推动作用。但同时也暴露出许多问题，如与现实行政执法行为不相适应的行政案件数量、居三大诉之首的再审率、居高不下的撤诉率、情况判决的推出与广泛采用等等。在这些问题的背后，折射出的是亟待完善的制度缺失。而本文选取其中的一个侧面——管辖制度问题加以研究。

关键词：行政诉讼；管辖制度；思考

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0096-02

柏拉图曾说：“法律一旦被滥用或废除，共同体的毁灭也就不远了；但若法律支配着权力，权力成为法律驯服的奴仆，那么人类的拯救与上苍对社会的赐福也就到来了。”行政诉讼法直面行政权力的审查与制约，其地位与其他两诉相比不遑多让。其管辖制度基本形成了“当地基层法院管辖为主导、异地基层法院与本地区中院管辖为补充、其他法院管辖为例外”的格局。其中地域管辖以“原告就被告”为原则。探究其立法原意，可与以司法权监督行政权、保护行政相对人的合法权益以及方便法院主持诉讼活动等相契合，但是经过20余年的实行，其弊端也越发的暴露出来。主要体现为以下几方面：

首先，基层法院面对的原告是当地的行政机关，从内部结构来说，法院在人员编制、经费的预算和拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面都受制于行政机关，经费完全依靠地方财政供给，法院院长的选任也要当地的党政机关决定。从外部干预的意义来说，基于这些复杂的权力关系，往往就会出现行政长官主动地干预司法的情形，甚至会出现涉诉机关的负责人实际上又兼任主管法院的政府领导的情形。在这些内外部的“组合压力”下，很难给法官构建一个以司法监督行政权力的良好环境。

其次，我国各地情况各异，行政案件数量不均。数据显示2012年鲁、豫两省一审受案数皆在两万件以上，其他省份则不足五千件，相差悬殊。然而基层法院行政庭的数量却相差无几，这就说明行政案件的审判任务在各省之间差距明显，分配不均。

另外，相比于民事刑事庭，行政庭呈现人员配置不足的样态，根据2012年的数据显示，平均每个中级人民法院有4.6名法官，1.5名法官助理或者书记员。平均每个基层人民法院有2.4名法官，大约1名法官助理或者书记员。这就说明中级法院能够组成一个合议庭，而基层法院则难以构成一个3人以上的合议庭。如此造成的后果就是绝大多数基层法院审理行政案件要么需要从其他审判庭抽派法官以组成合议庭，要么违反规定审理案件。

上述问题共同作用引发了另一个问题，就是行政审判队伍的水平难以得到提高。案件数量较少、审判难度和压力却比较大，致使法官不愿意到行政庭工作，加之行政庭和其他庭的法官流动很频繁。造成行政审判队伍的稳定性低、专业性也有所欠缺，直接影响了行政审判的质量。这一问题从《关于进一步加强行政审判工作的通知》①及2007年的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》②中可见一斑。

上述几个问题的提出可能还是有些笼统，但是已经能够从内部和外部说明为什么近年来行政诉讼再审率、撤诉率一直在较高水平徘徊。面对行政争议时，民众多有“信访不信法”的现象存在。当然，不能将一切的问题都归咎于管辖制度的不合理，但是，作为诉讼程序的重要一环，对其的适当变革能够有效地达到对制度的“自我修复”的作用，这也是新《行政诉讼法》对其有所改变的原因之一。

上述问题所处的时代背景，是急剧转型的社会超出了当初立法时的预见范围。经济体制的转型和政府职能的转变催生了个人权利意识的加强和对法律与诉讼的倚重。2014年新《行政诉讼法》的修订即是意在消除制度滞后的现象。具体到管辖制度，体现在第十八条第二款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”就是在立法上对管辖制度的改革方式——提级管辖、集中管辖、异地管辖予以承认。而本文限于篇幅，只对前两种简单提及，而将后者作为论述的重点。

所谓提级管辖，即将行政案件的一审统一交由中级人民法院审理。浙江省曾开展过试点，在其调研报告中认为提级管辖的模式容易导致行政审判资源配置出现“头重脚轻”的现象，并且大大增加中高级法院的压力，实践可操作性较差。集中管辖则是将部分基层人民法院管辖的第一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖。这在一定程度上缓解了县级法院审不了县政府和乡政府的问题，但是，行政审判司法环境的基本生态并没有因此而得以根本改观。

异地管辖是一种以指定管辖为基础的管辖制度，即当案件重大复杂或有管辖权的人民法院不宜行使管辖权或因其他原因需要异地管辖时，由上级人民法院裁定，指定辖区内其他人民法院或决定自己行使对该案的管辖权。这一改革首先在浙江台州付诸实施，收效良好。后又在山东济宁、内蒙古、河南等地进行试点。并为《关于行政案件管辖若干问题的规定》所吸收和总结，成为对下一阶段法院行政诉讼异地管辖的制度性确认和安排。

自异地管辖制度推出以来，学术界和实务界对其的评论就不绝于耳。其支持者认为，首先，异地管辖将受诉法院和作为被告的行政机关（尤其是县级以上政府）在地域上隔绝开来，这对行政权而言，在其进入司法场域充当被告时，形成“离家出走”效应，丧失了“主场”的“光环”。因此能够在一定程度上阻隔行政权力对司法的干预，净化司法环境，保障法院裁判的独立性、公正性。而这正是而这正是管辖制度改革的出发点所在，也是希望通过改革来解决的主要難题。其次，在行政诉讼的过程中，原告对异地法院的信任度提高，能够积极地遵从、配合法院的要求、主张权利。对司法程序的认真遵守本身就促进了司法活动公信力的加强。最后，从结果出发，拉开的地域距离消解了行政干预，使得诉讼结果更加公正。数据显示，无论胜诉与否，原告服判的比率都有所上升。这就是在结果的层面再次加强了司法的公信力。

然而，这一制度本身也带有某些难以逾越的弊端：首先，异地管辖的合法性有待思考，主要表现为其与基本法理的冲突，即地方的司法权由地方权力机关产生，外地法院本身无权对本地案件予以审判。即使是借助于对行政诉讼的解释和变通，其本身也难以取得基本制度的地位。虽然新法的规定为其正了名。但是这种冲突仍然存在。其次，异地管辖在经济性和便利性上有待考量，即异地应诉的做法是否会增加诉讼双方的负担？是否形成一种“昂贵的公正”？最后，还有论者质疑异地管辖的长期实施会不会形成新的行政干预？会不会动摇法院和行政机关的微妙的“平衡”？等等，不一而足。

上述问题在学界和实务界都引发了广泛的关注和争论。而本文想要阐述的，不仅仅是这种改革措施的得失，还在于隐藏在这些现象背后的不同价值之间的衡量。毋庸置疑，这些改革措施的首要目标都是为了净化司法环境，提高司法的公信力。但问题在于，当这些临时性、变通性的措施在上升为一般的、独立的制度时，如何化解和契合这些制度与传统制度之间的裂痕？上文提到的对异地管辖的种种质疑，都能够从这种分歧中找到依据所在：异地管辖是否动摇了司法主权原则、诉讼便利原则、诉讼经济原则？在这个层面上来说，异地管辖仅仅以司法公正原则作为唯一的支柱，似乎与行政诉讼的基本原则有着分歧和冲突。那么，如何在保证改革成果的前提下，将改革融入到现有的制度中去，使之能够与其他制度相协调，就是笔者想要探讨的问题。

本文认为，首先，司法公正是司法制度的核心原则，与其他原则相比，具有当然的优位性。当发生冲突时，弱化诉讼便利、诉讼经济原则成为了唯一的选择。因此异地管辖应当制度化、正当化，应当基于行政诉讼法的修改而成为一项完善的制度。而不应再处于“试验”、“变通”的尴尬地位。其次，异地管辖制度的定位应是可供选择的方案，不断深化的司法改革也证明了这一点。即将管辖法院的选择范围扩展为起诉人申请与法院指定相结合，行政案件除了可以由上级法院集中、指定、交叉审理之外，还可以由起诉人提出申请指定特定的法院并辅以合理理由说明，在不违反法律法规和制度设定的前提下，充分考虑起诉人的请求以决定审理案件的法院。如此设计的意义在于尊重当事人的自主选择权、尽量弥合异地管辖制度对诉讼便利原则、诉讼经济原则的矛盾。同时也能够以自主选择的方式达到司法资源的上佳配置。最后，就其与地方司法主权的冲突而言，确实是在现行的格局下难以解决的矛盾。笔者认为应当寄希望于司法体制的改革，设想中的路径有两条，有学者提出应当实行地方法院由省级甚至全国人民代表大会产生的制度，即通过提高产生法院权力机关的层级来避免司法主权概念的制约。另有学者提出，应当设立跨行政区域的行政诉讼专门法院，实现跨区域管辖行政案件，消除行政区划和管辖权间的对应关系。比较而言，后者改革幅度更大，成本更高，也更有价值。

管辖制度是整个诉讼制度的“先行者”，也是司法改革的“排头兵”。贯穿管辖制度改革始终的主线是改善行政诉讼的司法环境，排除各种干涉、促进行政审判的司法公正，提高行政审判司法公信力。而随着改革的深入，行政审判资源的优化配置、提高行政审判司法专业化水平等体制问题也进入司法制度改革的范围。因此我们有理由期待，管辖制度的改革能够更有效地达到监督行政权力、解决行政纠纷的目的，能够成为促进和深化司法改革的源头活水。[注释]

①在2004年最高法下发的<关于进一步加强行政审判工作的通知>要求“行政审判人员要有相对的稳定性，要注意保留业务骨干.行政审判庭庭长要进入审判委员会.”.

②2007年<最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见>要求“除个别地方法院确因编制太少难以达到要求外，基层法院必须保证组成一个合议庭，中级以上法院两个以上合议庭.”[参考文献]

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