论我国农村集体成员撤销权法律制度的完善

刘文丽 赵新龙

摘 要：实践中，农村集体成员的合法权益极易受到侵害，对此，应当构建合理的法律保护制度。《物权法》中规定的农民集体成员撤销权赋予了农民集体成员司法救济权，为实现其基本权利奠定了基础。但现阶段我国的集体成员撤销权在资格认定、客体范围、行使期限、法律效果方面仍然存在问题，应予以完善：成员资格的认定可采用主体、补充和兜底三重标准进行认定；为规制村民小组，应将其同样列为被告；行使期限应当区分无效和可撤销两种类型分别加以规定；应当引入《侵权责任法》的相关规定，强化对农民集体成员的司法保护力度。

关键词：农民集体成员；撤销权；权益保护；司法救济

中图分类号： DF521 文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）05-0017-06

《物权法》中规定的“‘集体成员集体所有”结合“成员权”的新进路使得农民集体成员享受到一部分“法治红利”。结合第59条第2款规定的重大事项的决定权，第62条规定的对集体财产的知情权以及第63条规定的集体成员的撤销权，《物权法》构建了农民集体成员的“权利束”，从而达成了权益保护的立体模式（1）。其中，第63条第二款规定的农民集体成员的撤销权有着重大的现实意义。因为它通过司法渠道化解涉农纠纷，引导和支持农民群众合法维权，在一定程度上缓解了“涉农信访量一直高位运行，并且持续攀升，对农村社会稳定之维护极为不利”的现实困境[1]。

从实践层面来说，习近平同志在吉林调研时特别强调：“任何时候都不能忽视农业、不能忘记农民、不能淡漠农村。”[2]凸显了十八大报告中“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重”这一重要论述。之后，十八届三中全会公报提出要“赋予农民更多财产权利”，十八届四中全会公报中则要求“健全救济救助机制”、“畅通权益保障法律渠道”。《物权法》对上述文件的落实主要通过土地承包经营权的物权化及建立、完善成员权制度来完成的。但令人担忧的是，《物权法》围绕成员权构建的一系列保护制度在实践层面并不令人满意，如：成员权内容的细化、成员权与村民自治之间的关系、作为成员权基础的成员资格的界定以及侵害成员合法权益的救济制度等方面。

一、我国农村集体成员撤销权法律制度存在的问题及成因

在农民权利保护日趋深入的今天，法律对其主体权利保护的重要意义自不待言，但也不排除，由于某些原因，法律所规定的权利在现实中依然被虚置情况的发生。《物权法》第63条第二款规定的农民集体成员撤销权就是典型的一例。一方面，当前农村“利益主体多元化，各类诉求明显增多，特别是因土地征用、房屋拆迁等引发的社会矛盾多样多发”[3]9。另一方面，最高检察机关年均查办乡镇站所和农村党支部、村委会干部职务犯罪1万人以上，占职务犯罪的五分之一左右[3]7。涉农纠纷的多发伴随着基层干部职务犯罪的高发，从某种层面反映出对于基层干部权力的监督缺失和对集体成员合法权益的保护不力，而这恰恰正是农民集体成员撤销权规定的初衷。

（一）撤销权主体的判定标准不明

行使撤销权的前提是要具备成员资格，但纵观我国现有的所有法律，都未设定“集体成员”资格的统一认定标准。仅与之相关的是《农村土地承包法》第26条第1、2款规定的以户籍为标准对承包经营权的保护。按照该条规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，可保留其土地承包经营权并允许其进行流转；承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。若借鉴该标准构建集体成员资格的认定标准尚存在如下问题：第一，上述标准的适用对象是土地承包经营权，而非对承包方身份的认定，因此不宜作为集体成员资格认定的统一标准加以延伸运用。第二，即使《农村土地承包法》明确了认定承包方身份的标准，鉴于承包方及农民集体成员概念在内涵和外延等方面存在的差异，也不宜照搬适用。第三，成员资格的认定涉及村民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，而全国人大常委会对此尚未做出立法解释或相关规定[4]61。

针对成员资格认定标准的缺失问题，有学者认为：“这不应是立法的疏忽，因为立法机关不太可能不知道生活中存在着大量的集体成员资格认定的纠纷。”[5]74或许它是想把这个问题留给特别法或司法解释，但我国目前并不存在规定成员资格的特別法，倘若日后采取司法解释的方式又与《立法法》第42条第1款的规定相悖。因此，集体成员的资格似乎成为了一个无法绕过却又难以解决的问题。但毕竟它是农民集体成员撤销权的行使基础，而且关乎集体成员的民事权益（宅基地使用权、承包经营权、征地补偿款等）和政治权益（选举权）的实现。因此意义重大，理应纳入立法的考量范畴。

（二）撤销权的客体范围狭窄

撤销权之前，集体成员的维权之路往往被人民法院以“属于集体组织内部纠纷”截断，集体成员在状告无门的情况下只得“打掉门牙往肚里咽”，结果使得“弱者愈弱，强者更强”。《物权法》规定的撤销权制度正是在这一背景下产生。但从其实践操作来看，存在问题如下：第一，集体决定与村民自治间的紧张关系尚未厘清。正常情形下，集体经济组织、村民委员会的决定是经过法定民主程序做出的，而这实际上也是农村社区实行村民自治的表现[6]。而撤销权制度下的司法介入势必动摇基层自治的根基，使其自治空间荡然无存。第二，撤销权的客体仅仅局限在“决定”，过于狭隘。因为除决定之外，尚存在“规约、决议、规则、命令”等。此外，在特殊情形下，村委会处分集体财产时，不需要事先对村民做出如何处分集体财产的决定，只要直接与第三方商谈、签订买卖或租赁合同即可[7]。此种情况下，“决定”存在价值不大。第三，“决定”的做出主体应当包括村民小组。根据法律规定，村民小组不但代表集体行使所有权，还行使发包权和土地管理权，基于其握有的种种实权，却不规定监督与救济方式，显然有违“权责一致”的法的理念。第四，凡涉及农民利益的事项决定问题，《村民委员会组织法》第17条、第19条，《农村土地承包法》第48条，《土地管理法》第15条，《物权法》第59条都做了明确的规定，确立了民主议定程序[8]。《公司法》第22条第2款，不仅对股东的实体权益予以救济，对程序违法的问题同样给予关注。因此，《物权法》第63条第2款缺乏对撤销权的程序规制，违反了“类似问题类似处理”的法理原则。

（三）撤销权行使期限缺位

通说认为，诉讼时效适用于请求权，除斥期间适用于形成权[9]。笔者以为，撤销权本质上属于一种形成诉权[10]。因此，根据前述推论，撤销权本适用除斥期间的规定。然而，问题在于：第一，在认可除斥期间的情形下，其具体期限应定为多长。对此，分别有以下几种观点：（1）自集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出侵害集体成员合法权益的决定之日起1年的期间予以处理[11]。（2）类推适用《合同法》第75条关于可撤销合同中的撤销权的1年的除斥期间[12]。（3）与最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第12条规定的业主撤销权的行使期限（1年）实现类比适用上的统一[4]64。（4）集体成员自知道或者应当知道决定做出之日起60日内，请求人民法院予以撤销[13]。第二，撤销权适用除斥期间时的起算点是以决定做出之日还是以集体成员知晓决定做出之日起算。

形成权的行使会根据一方当事人的意思而使法律关系发生变化，而形成权的对方要受到此种约束，即它必须允许此种形成，以及允许通过这个形成权来中断原来的法律关系并且还要允许这种做法有效[14]。这种法律关系的长期未决状态与集体成员撤销权的特殊性不能兼容。因为：第一，撤销权的客体关系着全体成员的利益，牵涉面甚广。若允许其长期存在，集体组织所做决定的确定力难以保证。第二，集体成员撤销权的行使涉及农民的基本生活保障，而业主撤销权尽管与生活相关，但就其与民众生存的关系而言远不如前者紧密[4]64。因此，若纷争的法律关系得不到及时裁判，会影响集体成员的正常生活，破坏农村社会秩序的稳定。综上，撤销权行使的具体期限应结合撤销权所欲达到的目的合理进行确定，避免“过短”、“过长”的极端选择。

（四）撤销权法律效果虚置

大陆法系国家和地区的民法一般规定，法律行为经撤销者，视为自始无效（2）。但法律行为在溯及地丧失法律效力后，并不等于不产生任何的法律后果。因为系争法律行为，究曾发生效力，即使后来由撤销使系争法律行为自始地复归于无效，也只是在处理上利用了溯及效力之立法技术，使之具有拟制的性质[15]。例如《合同法》第58条就规定：合同被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。实务中，集体成员同样并不只是为了撤销决定，其最终目的是要集体组织承担侵害物权的责任。例如：在土地补偿费分配纠纷实践中，许多被征地农民不仅要求法院判决原先的分配方案无效，更要求法院判决农村集体经济组织或村委会赔偿他们的损失[16]。此处的问题在于：第一，若对集体成员除撤销之外的诉请做出判决会影响到村民自治的实践。一方面，“‘撤销是农民的集体成员权在实体法上的‘极限，也是人民法院裁判土地补偿费分配纠纷的‘极限，人民法院不能介入村民自治的范围，在撤销分配办法的同时另行给予制定”[17]。另一方面，法律赋予农村集体成员撤销权的目的在于“达到约束集体经济组织、村民委员会或者其负责人滥用权力的目的，而非为集体经济组织内部的利益分配提供裁判指导”[18]。第二，撤销权制度的实施并未引入《侵权责任法》的相关内容，因此在审判实践中，法官仅仅对集体成员提起的诉讼做出撤销与否的判决，对其他诉请则置之不理。最终造成集体成员遭受的侵害并未得到实质性的解决，而这恰恰也是集体成员提起撤销权诉讼的真正目的所在。正如有人所说：既然司法是公民权利的最后一道防线，那么这最后一道防线应当起到切实保障的作用，并且为社会的每个公民都提供保障[19]。而若集体成员在撤销权诉讼后还需通过其他诉讼来达到本身的目的，那《物权法》规定的撤销权制度意义又有多大呢？

二、完善我国农村集体成员撤销权法律制度的对策分析

（一）明确列举成员资格的判定标准

在判定集体成员资格标准方面，主要有户籍标准、事实标准、生活保障标准、权利义务标准、职业标准和土地承包经营权标准。笔者认为，上述标准并无对错之分，甚至都具有一定的合理性。但考虑到成员资格在集体成员权益（包括民事權益和政治权益等）保障方面的重要地位，同时兼顾认定标准的周全性，建议在成员资格标准的判定上采用综合标准。首先，对集体成员的认定以户籍为主体。因为长期以来，中国社会形成了农村人口依其户籍登记确认其集体成员的制度，这一制度符合农村集体所有的本质和状况，操作简易，至今没有什么可疑的问题[5]75。其次，以事实标准、享有土地承包经营权标准为补充，但二者是并列的关系，只要在满足户籍条件的基础上符合其中的任何一个，就可确认其集体成员的身份资格。若适用上述情形仍无法确认成员资格的，则可将生活保障标准和权利义务标准作为兜底，以拓宽对集体成员权益的保护，促进司法纠纷的解决。

集体成员资格的判定标准需要法律来明确规定，但究竟是选择规定在《物权法》，还是在《村民委员会组织法》、《农村土地承包经营法》、《土地管理法》，亦或是单独制定的《农村集体经济组织法》，笔者认为并无太大区别。更重要的是如何在立法中编排这些内容，因为这关系到判定标准作用的发挥。在各地的立法实践中，主要存在以下三种模式：概括主义、列举主义、概括加列举主义[20]38。具体到本文，笔者主张采用概括加列举的方式，一来避免列举难以穷尽，影响立法内容整体效用的发挥；二来避免概括主义太过原则，无法指导司法实践的进行。

（二）扩大撤销权客体的规制范围

首先，农村集体经济组织、村民委员会与村民是代表与被代表的关系，此种关系下，关乎农民集体成员切身利益的事项应当以民主形式做出。即在村民自治的宪法使命下，通过村民大会或村民代表大会经法定程序做出。但现实情况是：规制农村集体经济组织、村民委员会及其负责人等法律缺省，村民自治流于形式，甚至被当作侵害少数集体成员权益的工具。因此，在村民自治的“余毒”已经显形于外的情况下，若不将其纳入司法管辖范围之内，自治势必变成“统治”。

其次，决议在私法上比比皆是，不只是社团和董事会，所有的集体组织，如业主大会、农村村民委员会、城市居民委员会、破产债权人会议，都通过决议形成他们的意思[21]。因此，“决定”一词将决议、规则、命令等含义纳入更合理。而针对村委会处分集体财产不通过“决定”或通过“决定”但未形成实质处分的情况，笔者认为可通过赋予集体成员代位撤销权，在尚未直接侵害农民集体成员权益时启动诉讼程序，以弥补撤销权诉讼由于其使用条件而不能为农民集体成员提供切实保障，特别是为农民集体成员的保障提供有效的预防机制，大大提前对农民集体成员的成员权保障和救济路径，做到防范于未然[22]。

再次，根据《村民委员会组织法》第3条的规定可知，村民小组是村民自治的最基层，是由全组村民组成的群体[23]。因此，其与农民集体成员有着天然的紧密性，对成员产生着广泛、直接的影响。除此之外，村民小组所有权是我国农民集体所有权的基本类型之一，并且在我国《土地管理法》、《物权法》等法律中都有明确的规定[24]129。在职能上，它还享有发包和经营管理权，因此与组内集体成员的财产权益有着千丝万缕的关系。综上，按照权力责任统一论，应当同样将村民小组作为撤销权的规制客体，以降低其对组内成员的合法权益侵害的可能。

最后，实体公正的实现及其评价都离不开程序公正[25]。程序公正给当事人一种公平待遇之感。它能够促进解决并增进双方之间的信任，没有信任，这种制度将无以复存[26]。特别是在村民自治中，程序还承载着集体成员对村务的参与权与知情权。因此，对其予以规制更显重要。具体到《物权法》，其第63条第2款中的“合法权益”包括实体权益和程序权益两部分，未经法定程序做出决定损害了集体成员的程序权益，其效力具有瑕疵，应当纳入撤销权的范围予以救济。

（三）依事由不同分别规定撤销权的行使期限

正如有学者指出的那样：决议撤销原因的瑕疵相对较轻，法院判决撤销决议后，决议的效力将归于消灭，以决议为基础的各种法律关系也随之消灭，为避免法律关系长期处于未定状态，各国都规定了撤销之诉的起诉期间[27]。具体到我国，考虑到撤销权的特性，笔者认为应当区分不同的撤销事由来分别确定撤销权的行使期限。即将撤销权的客体划分为无效和可撤销两种类型。决议违反强制性规定者或者超越权限的，应属无效；决议违反法定程序的，应为可撤销[28]。前者是确认无效之诉，无效的决定本就无撤销的必要，因此不适用撤销权的规定。同时，无效的决定也不受行使期限的限制，因集体成员可随时提起，因此谈不上适用集体成员撤销权关于除斥期间的规定。对于后者，集体成员则可依《物权法》第63条第2款向法院提起撤销之诉。

对于行使的具体期限，笔者认为应当采用短期时效制度。即规定：集体成员应当自知道或者应当知道集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出决定之日起90日内提起撤销之诉。这样，既符合国外的相关立法例，如德国及我国台湾地区规定为1个月，韩国规定为2个月，日本规定为3个月；又与我国大陆《公司法》规定的60日顺利衔接[29]。此外，考虑到集体成员的法律意识不高，维权能力有限，加上集体组织特别是负责人利用种种因素影响和干扰集体成员的权力保障[30]46。因此，建议参照外国或不同地区的立法例——如我国台湾地区民法第93条规定：“自意思表示后，经过十年，不得撤销。”而日本民法典第126条规定：“撤销权，自可追认时起5年间不行使时，因时效而消灭；自行为之时起，经过20年者，亦同。”[31]——设置5年的最长时间期限。

（四）强化撤销权的法律后果

在撤销权诉讼中，“法院仅仅撤销集体做出的决定并无实质意义，而是既要做出撤销决定对受侵害集体成员的执行或者实施，还要根据原告的其他诉讼请求，就决定已经给原告造成的损失裁决集体组织承担相应的侵害集体成员物权合法权益的责任。这才是物权法确定集体成员撤销之诉的真正目的所在。”[30]47而这一过程中涉及的村民自治并非完全排除司法的介入，也就是说，司法要进行适度的干预，而非完全袖手旁观。因为“多数人的暴政”、“集体行动的困境”为司法权的介入提供了理论基础；而集体成员中频发的上访现象、恶性事件又为司法介入提供了现实基础[32]。另一方面，从更深层次上来说，利益分配是构成案件争议的主因，承担解决争议重任的司法机关在处理案件的过程中势必要对利益进行重新分配。綜上，依法维护少数弱势成员分配权益不是司法权对集体自治的粗暴干涉，而是司法机关义不容辞的责任[20]41。

依据我国《侵权责任法》第2条关于侵权责任一般条款的规定，侵害民事权益应当依照《侵权责任法》的规定承担民事责任，其中所列举的民事权益包括了所有权、用益物权等民事权利，还包括了民事利益。因此，农民集体所有权和集体成员权益是可以适用《侵权责任法》保护的[24]128。首先，所有权中当然包括农民集体所有权，而《物权法》第59条又明确规定集体所有权的主体是集体成员集体。因此，当集体决定侵犯农民集体的所有权就相当于侵犯农民集体成员全体的合法权益，当然符合《侵权责任法》的适用情形。其次，关于集体成员的救济保护规定在《物权法》第63条，而《物权法》又是《民法》的子法，因此，其规定的“合法权益”当然属于《侵权责任法》中的“民事权益”，符合《侵权责任法》救济条件。综上，将《侵权责任法》转介引入到撤销权诉讼并无大的障碍。笔者建议立法可以明确规定：人民法院在审理集体成员提起的撤销权诉讼时，可以依据《侵权责任法》第15条对集体成员的其他诉请一并做出审理。但需注意的是，鉴于农民集体成员撤销权的特殊性，《侵权责任法》的救济是有限的，具体的适用范围、行使条件及方式都还有待于立法做进一步的规定。

四、结语

《物权法》第63条第2款确立了集体成员的撤销权制度，该制度对农民集体成员的权利保护有着极其重要的意义。但从实践来看，撤销权制度仅仅是迈出第一步，其在实施细节方面仍需完善。在这个层面上，如何把握《物权法》的相关规定，促使撤销权制度发挥最大功效，真正实现撤销权规定的立法目的，还有待理论界进一步研究并厘清。笔者认为，相较于重视集体成员撤销权的事后救济功能，农民集体成员在民主决策过程中的知情权、参与权和决定权的强化以及代位诉讼制度的构建可发挥的作用更大。通过事前防范+事后救济的保护模式，或许能够更彻底地解决农民集体成员权益保护中所面临的复杂问题。

注释：

（1）“权利束”意指《物权法》中规定的农村集体成员所享有的重大事项的决定权、集体财产的知情权以及侵犯合法权益的撤销权。

（2）关于“大陆法系国家和地区的民法一般规定，法律行为经撤销者，视为自始无效”，请参见德国民法典第142条，日本民法典第121条，我国台湾地区民法典第114条。

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Abstract：In practice， the legitimate rights and interests owned by member of collective are extremely vulnerable. therefore， the rational legal protection system will be needed. Real Right Law has determined cancellation right to member of collective， which provide a way for those member to get legal remedy and build a basis for the achievement of their member rights. At this stage， there are some questions in the provision of cancellation right， including members qualification confirmation， scope of subject，a period for exercising cancellation right， legal effect，should be improved. 1. the member qualification can apply the main， supplement and fallback triple standard. 2. the villagers group should be accused as a defendant. 3. The period for exercising cancellation right should be distinguished two types： invalid and revocable. 4.To strengthen the judicial protection of the collective members of the farmers.shall be stipulated in the relevant provisions of the tort liability law， and strengthen the judicial protection of the members of collective economic organization， the Tort Law should be introduced.

Key words： member of collective；cancellation right；protection of the legitimate rights and interests；legal remedy

編辑：黄航