城市管理转型升级研究

曾瀚生

【摘要】伴随着现代经济社会的发展和现代化进程的加快，传统的城市管理手段、理念等已不能满足时代的要求，数字化城市管理应运而生并不断发展和完善。本文以善治理论和城市信息化理论为基础，通过对A城市数字化城市管理的案例分析，就数字城管的概念、发展现状、取得成效、存在的问题及解决对策等方面进行论述研究，验证新模式的有效性，并为进一步推进城市管理数字化建设提出建议，以促进中小城市管理水平提高。

【关键词】数字城市；数字化城市管理；智慧城市

当前，中国正处于城市化快速发展时期。进入21世纪以来，中国城市化率平均每年提高一个百分点。中国城市化的快速发展，造就了世界城市建设史上膨胀最快的造城运动，形成了世界上规模最大的城市群。预计，到2030年，中国城镇人口将突破10亿。

中国城市化的快速发展，一方面给经济和社会发展带来了强劲动力，另一方面也给城市管理带来了非常严峻的挑战。中国传统城市管理模式主要依赖于部门管理、突击管理和运动式管理，容易出现各自为阵、条块分割、多头管理、职能交叉等问题。由于传统城市管理模式存在很多问题，进入21世纪以来，我国很多城市都在探索城市治理的新思路、新模式。其中，北京市东城区、朝阳区和杭州等城市试行数字化城市管理系统，取得了明显成效。

一、发展现状

纵观国外“数字城市”的研究进展，从 1980 年代初法国最早出现“通信网城市”，到 1990 年代“信息高速公路”与“数字地球”概念的提出，最后到 2000 年之后“数字城市”理念的推广与应用的普及，数字城市经历了快速的发展。研究进程大致可以划分为三个阶段：一是以信息基础设施为中心的建设创始阶段；二是以电子政务、电子商务和数字社区为中心的应用发展阶段；三是以知识型经济和智慧化决策为中心的全面服务阶段。就目前国际总体实施状况而言，多数国家处于数字城市的应用发展阶段，少数发达国家如美国、加拿大等正在逐渐迈入数字城市的全面服务阶段。

目前中国国内数字城市发展水平参差不齐，国家信息基础设施建设初具规模，现已建成的中国公用计算机互联网、中国公用数字网、中国教育和科研网、中国联通公用数据网等国家公用数据通讯平台为数字城市的建设提供了公共通讯网络平台。加强数字城市建设，政府与企业信息系统的建设和沟通显得尤为重要。

二、数字城市概念及理论基础

（一）数字城市

数字城市也称信息港或数码港。本文所指数字城市是指综合运用GIS、遥感、遥测、网络、多媒体及虚拟仿真等技术，对城市的基础设施、功能机制进行自动采集、动态监测管理和辅助决策服务的技术系统。它包括电子政府、电子商务企业、信息化社区等子系统。

（二）善治理论

俞可平教授提到 “治的主要概念是公共利益最大化的管理过程，认为善治的实现是政治制度的终极目的；善治是在概念上比民主更为一般化的治理目标。”这一概念着眼于整个社会的良好治理，是公共利益的最大化。

善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。

而就城市管理来说，实现善治目标的最好途径就是数字化的城市管理模式。它通过易化政府行政及简化事务的处理程序，提高政府公共行政和决策透明度，来逐渐实现善治目标。

（三）城市信息化理论

所谓城市信息化，是指在将现代网络信息技术植入到城市的经济发展、政治管理、民俗文化、公共生活和生态环境的各个方面，调动一切可利用的城市信息资源，完善社会公共服务功能，提高城市综合竞争力，增强城市凝聚与辖射功能，加快推动城市现代化的进程。

三、A城市数字化城市管理案例

（一）案例简介

A城市數字化城市管理监督指挥中心成立于2008年11月，是A城市积极开展城乡环境综合治理工作，利用数字城管进行数字执法的技术核心基地。中心分为技术保障室、监督指挥室、监督员大队三部分。本着体制属地为主、机制市区联动、管理无缝衔接、资源整合共享、功能人性优化”的基本思路，建设了数字城管信息系统、电子监察系统、应急指挥信息系统、视频监控系统、办公和网站系统、三维真图系统、城管110、12319城管服务热线等七大子系统，并采用城市网格化管理的方法，即依托统一的城市管理以及数字化的平台，将管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立城市网格的信息管理系统，最终实现对社区和街道的管理。通过划分为1002个单元网格和18个责任网格，将城市管理部件分为市政公用设施、道路交通设施、市容环卫设施、园林绿化等7大类85小类，基本实现城市综合管理的数字化、网格化、精细化和可视化。

为全面提升城市管理水平，A城市重点推进数字城管建设工作。在管理模式上，通过城管执法人员、协同部门及公众的共同参与，各司其职，以此形成智慧城管的闭环流程。

（二）取得成效

截止2014年3月，A城市数字城管平台共发现和处理各类管理问题十一万余件，其中接听城管投诉热线22140次，受理城市管理案卷72646条，受理271条投诉案件，通过视频监控发现城市管理案件21072件，平均结案率为91.2%。2015年1月至今，共接到各类电话投诉案件2951条，其中市容秩序占主要方面，为59.2%。具体有以下三项积极意义：

1.加强了对城乡环境综合治理的实时监督

通过充分发挥“数字城管”优势，加强对市容秩序、环境卫生、店招广告、工地扬尘治理和车辆管理等进行实时监督管理，按照“发现问题做加法，处理问题做减法”的思路，建立“十百千万”问题库，将各类投诉问题规范落实。

2.提高了问题处理效率，推进城乡环境综合治理工作的开展。

按照城乡环境综合治理工作的要求，明确处理标准，落实部门责任，同时按照行政效能检查工作要求，完成数字化城市管理电子监察系统的研发和建设，利用电子监察系统有效提高管理效率、质量和水平。

3.有效解决了城市管理中“政府失灵”问题，建立了城市管理的长效机制

过去，城市管理部门由于集发现问题、处理问题、监督检查的职责于一身，缺乏外部监督，于是就形成了发现问题多少没人管、处理问题不及时、处理问题效果无反馈等问题，造成城市管理工作中监督不力、信息滞后、效率低下。新模式将监督职能剥离出来，将问题发现、监督和处理的主体一分为二，“两个轴心”各负其责、互动促进，使城市管理系统结构更加科学合理，促进了政府城市管理职能由重审批、重处罚向重管理、重服务的转变。新模式还解决了多头管理、推诿扯皮的问题。在新模式下，所有涉及城市管理工作的专业部门和街道办事处协同合作，大大减少了扯皮现象，城市管理出现的问题得到及时处理。

四、A城市“数字城管”存在的问题

（一）城市管理建设认知存在问题地方政府对数字化城市管理的认识水平和重视程度不高，领导干部重视、支持、落实数字化城市管理工作的意识还需要进一步加强。部分城市数字化城市管理平台建设过于追求形象，而不注重实用性，建设过程中缺乏科学有效的监管。

（二）专业技术人才缺乏，数字城市系统升级存在技术难题相对来说由于数字化城市管理属于新生事物，人才队伍建设才刚刚开始，A城市专业的信息技术人才明显不足，人员培训、人员引进等机制也尚未建立，专业人才的缺乏严重影响部门信息化的水平。

（三）政策法规存在滞后性城市管理需要有法可依，A城市现有的法律法规政策还无法适应数字化城市管理这一新型的城市管理模式，因而在实行过程中常常会与现行政策相冲突，尤其是在财政保障和资源配置上缺乏政策和法规支持。

五、A城市推進“数字城管”建设的对策措施

（一）科学规划，保障城市管理工作顺利推进

建立政府主管部门统一牵头，各相关单位、街道（镇）乡密切配合的协调运转机制。数字化城管工作是一项庞大的系统工程，涉及多个政府部门、企事业单位和个体经营业主，更与街道、社区、百姓有着紧密的联系，需要通过政府成立有关的议事机构协调推进各项工作，并形成相互支持的信息平台。

（二）配强团队，加强城市管理者队伍素质建设

利用现有的信息技术专业人才，加大技术培训，完善专业技能，积极推动工作的开展。数字化城市是信息发展模式在城市运转中全方位的渗透与融合，城市管理者要进一步摆脱传统的思维习惯、工作方法，善于按照信息化要求组织和协调管理；信息技术工作者要更多地了解业务工作，使两者得到更加协调有机的结合。

（三）完善机制，提高激励评价科学性

随着城市管理内部考评体系的建立，结案时限、结案率、结案质量等都成为衡量工作业绩的硬性指标，城市管理工作强度大大增强，但城市管理工作人员数量并无显著变化，这使得一线管理人员面临前所未有的工作压力。可通过岗位流动、升迁机制、论岗定资、绩效奖金、退休优惠待遇等细化的奖惩措施提高员工积极性，健全激励制度。

（四）优化服务，改善服务方式

首先，更新政府的服务理念。在推进网格化管理的过程中，必须树立社会管理与公共服务并重的观念，努力建设服务型政府。其次，更新工作人员的服务理念。社区工作人员应加强学习和培训，明确城市网格化管理的目的和意义，树立服务意识，了解和掌握各项业务知识，强化各项专业技能，及时将政府提供的各项便民服务落实到位。

（五）加大宣传，吸引公众广泛参与

要树立政府主导与多元参与并重的观念，充分引导公民理性有序参与社会管理和社会服务。数字化城市管理是一项系统工程，单单依靠城市管理部门的力量是不够的，要以人为本，需要群众参与、政府与社会协同管理，力争构建起“人民城市人民管”的和谐局面。

六、结语

从历史上看，城市发展，城市管理是永恒的主题，如何利用最新的技术来为服务城市、服务社会、加强城市管理是最具挑战性和创新性的问题。中国的城市经历了几十年的经济发展与探索，站在了一个新的高度上，它所面临的问题多而广，解决起来更加需要当代多种新型管理模式的融会贯通，同时，我们也面临着前所未有的机遇。当代的先进科技方便人们的生活同时，也在管理层面提供了强有力的支持。数字化的城管系统正是基于这种时代背景上而生的产物，它的创新型与前瞻性，在给中国带来翻天覆地的变化的同时，也为国内外提供了宝贵经验。

伴随智慧城市的兴起和发展，在数字城市管理（数字城管）的建设进程中，A城市应积极借鉴北京东城区、朝阳区等先进数字城市管理技术和管理理念，不断创新城市管理模式，由“小城管”转为“大城管”，积极打造“智慧城管”，实现由数字城管向智慧城管的管理转型升级，把推进城市管理社会化作为实现数字化城市管理的基本目标，提倡并推广“社区自治”理念，不断加强“数字化城市管理建设”向“数字化为民服务”乃至“数字化服务管理”的发展转变。

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