高等教育绩效拨款模式探讨*

盐城工学院　沈洪涛　戴必明　董云芝

高等教育绩效拨款模式探讨*

盐城工学院沈洪涛戴必明董云芝

在我国经济发展步入新常态的大环境下，如何提高有限的财政资金使用效益，是当前我国高等教育亟需解决的问题。本文回顾了我国高等教育拨款模式的历史演变，分析了当前拨款模式的不足之处，并借鉴美、英、法、德等国的绩效拨款经验，构建了基于绩效评价的财政拨款模式。

绩效拨款财政拨款模式高等教育

我国高等教育经费主要来源于财政拨款，财政资金的分配和管理对高等教育发展起着重要的作用。从20世纪80年代开始，我国开始积极探索和实践新的高等教育投入机制。1998年公布的《高等教育法》为高等教育的发展提供了法律依据和保障；1999年起实施的“高校扩招”政策一方面使得高等教育步入跨越式发展，另一方面又带来了高等教育资源利用效率低和资源配置浪费等问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》规定：“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”。2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出完善高等学校财政支出绩效评价体系，构建以绩效为导向的资源配置机制。在此背景下，构建基于绩效评价的高等教育拨款模式无疑具有现实意义。

一、我国高等教育拨款模式历史演变

（一）“基数+发展”增量拨款模式新中国成立至1985年，我国高等教育财政拨款实行“基数+发展”的增量拨款模式，这种拨款模式以上一年财政拨款作为基数，同时考虑本年学校发展需要来确定拨款规模。这种拨款模式简单易行，适合我国当时的计划经济体制。

（二）“综合定额+专项补助”拨款模式1985-2001年间，实行“综合定额+专项补助”拨款模式，“综合定额”是由主管部门根据学生人数和教职工人数确定拨款金额，“专项补助”是主管部门根据高校的发展需求，为高校安排的专项经费，须专款专用。

（三）“基本支出+项目支出”拨款模式自2002年起，高校财政拨款模式转变为“基本支出+项目支出”。“基本支出”是为保障高校基本运行而拨付的财政资金，主要用于人员经费支出和日常公用经费支出；“项目支出”是为高校完成特定项目或发展目标而拨付的专项财政资金。这种拨款模式将预算外收入全部纳入预算管理，实现收支不挂钩，要求支出透明。

这三种拨款模式都属于投入导向型拨款模式，拨款的主要依据是历史支出成本和在校生规模，不考虑高校的资金使用效益和办学质量，导致一些高校为获取更多的财政资金而盲目扩大办学规模、重复设置热门专业等，造成教育资源的极大浪费。此外，这三种拨款模式还保留了计划经济的一些特点，高等教育的整个拨款过程完全是政府行为，决策主体是政府官员，容易出现暗箱操作、权力寻租和权力腐化等行为，造成我国高等教育财政拨款机制缺乏透明度和公正性。近年来，我国政府部门一直积极探索拨款模式的变革，在“基本支出+项目支出”预算的基础上引入了“绩效支出”预算，其目的是引导高校转变办学思路，将办学的重点从规模扩张转变到内涵建设上。但是，根据2015年教育部发布的《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，绩效拨款只是六大项目支出中的一项，分配的主要依据是“管理改革等因素”，并不是完全意义上的绩效拨款，没有建立一套完整的、系统的与绩效评价相关联的绩效拨款体系。

二、国外高等教育绩效拨款实践及启示

（一）美国高等教育绩效拨款实践美国田纳西州1979年正式启用教学评估计划，在经费总额中划拨2%作为绩效经费，目前这一比例已达5.54%。绩效经费主要是奖励教学质量高、符合州总体规划目标的高校，其目的是引导高校重视学生培养质量。针对四年制综合大学和两年制社区学院，田纳西州高等教育委员会采用不同的绩效考核指标。这些指标每五年调整一次，但整个指标体系的核心理念保持不变，始终坚持以提升人才培养质量为目的。

（二）英国高等教育绩效拨款实践英国对科研经费的划拨实行绩效拨款，将一般科研经费分为质量科研经费和科研能力经费，其中质量科研经费是对高校科研质量的考核。高校科研经费由政府划拨到高等教育经费委员会，再由这个第三方中介机构根据科研评价活动REA结果将经费划拨到各高校。为提高拨付过程的公开透明，高等教育经费委员会每年都会公布与拨款有关的信息和数据。

（三）法国高等教育绩效拨款实践法国实行合同拨款制，政府与高校是平等的契约关系。法国政府与高校每隔四年签订一次合同，合同的内容由独立机构国家评估委员会（CNE）与高校共同商讨确定，合同中明确高校的发展战略、运作项目、完成指标以及政府拨款等内容，每个高校的合同内容都不相同。在商讨新合同时，将根据上一合同中确定的指标对高校进行评估，评估结果直接决定着政府的拨款力度。

（四）德国高等教育绩效拨款20世纪90年代后，为加强对高校经费使用效益的监督，德国各州政府开始采用责任制。责任制就是明确高校与政府的责权利，并形成监督机制。州政府制定高校绩效评级指标及标准，并定期开展绩效评价，根据评价结果来核定各高校的拨款金额。德国高等教育绩效评价指标包括直接产出指标和间接产出指标，其中直接产出指标包括高等教育机构的教学和科研方面的指标，间接产出指标包括毕业生就业对口率、毕业生就业状况等。达到绩效评价指标预定的标准，高校就能获得指定数额或比例的财政拨款。为提高拨款透明度，州政府会向社会公开拨款方案和绩效评价结果。

纵观这些国家高等教育绩效拨款实践，对推动我国高等教育拨款模式的发展具有借鉴意义。首先，这些国家都建立了将拨款与绩效相联系的拨款机制，并不断地完善绩效拨款机制，目的是通过绩效拨款来推动高校提升质量，优化资源配置。其次，这些国家都在探索建立一套完善的绩效评价体系，用以评价高校投入产出效益。另外，美、英、法等国在高校拨款体制中都引入了第三方中介机构，这些机构充当着“缓冲器”的角色，避免政府直接操作整个拨款过程，确保拨款的公平、公正。

三、我国高等教育绩效拨款模式构建

高等教育财政拨款模式主要有增量拨款和绩效拨款两种。增量拨款是一种基于投入的拨款模式，绩效拨款是一种基于产出效益的拨款模式。与基于投入的增量拨款模式相比，绩效拨款关注的重点由投入转向产出，注重高校资金的使用效益和效率。高校的拨款金额不再由高校现有的资产规模和学生数量决定，而是与其人才培养质量、科研水平挂钩，教学科研质量越高的高校获得的财政拨款越多。绩效拨款不仅可以促进高校之间的质量竞争，引导高校将建设的重点由规模建设转向内涵建设，而且体现了政府财政资源分配的公平性和效率性。构建高等教育绩效拨款模式，需要解决三个关键问题，一是如何衡量高校的投入产出绩效，二是如何将高校的绩效评价与财政拨款相联系，三是由谁来执行评价、制定拨款分配方案。

（一）建立多层次的绩效评价指标体系

（1）绩效评价指标选择。我国高校数量众多，类型多样化。按高校归属不同，分为部属高校和省属高校；按高校定位不同，分为研究型高校、教学研究型高校、教学型高校；按学位授予权不同，分为博士学位授权高校、硕士学位授权高校和仅授予学士学位的普通高校；还可以按建设投入不同，分为985/211工程高校和非985/211工程高校。不同类型的高校，战略定位不同，人才培养目标不同，收入和支出结构也不同。所以，不可能仅用一套绩效评价指标体系来衡量所有高校的绩效水平。美国田纳西州的绩效评价根据高校不同的使命分为大学和社区学院两大类。法国与每所大学签订的合同都不同，每份合同都反映了大学的发展特色和未来规划。本文认为构建高校绩效评价指标体系应包括两类指标，一类是能反映高校特征的共性指标，另一类是能体现各类型高校战略定位和发展特色的个性指标。由于个性指标差异化比较大，难以形成系统性的指标体系，这类指标可以由政府、专家和高校协商确定，具体操作时，可由高校在政府提供的指标范围内提出能够反映本校发展特色的指标，然后报政府审批。本文主要探讨构建高校绩效评价共性指标体系。

为了全面推进预算绩效管理，财政部于2013年4月颁发了《预算绩效评价共性指标体系框架》，从投入、过程、效果三个方面构建评价指标。从西方的实践来看，对高校进行绩效评价的指标主要以产出类指标为主，投入类和过程类指标偏少。但是政府在对高校投入时并不是均等投入，不均等的投入自然会产生不同的效果。为了控制投入不均衡性对产出的影响，本文在构建共性指标体系时，除了产出类指标，还纳入了投入类和过程类指标，试图构建一个多维度、多层次的评价指标体系（见表1）。在高校这个特殊的投入产出系统中，投入的是人、财、物，产出的不是普通的实物，而是人才、科学技术和对社会的服务，过程类指标主要评价高校对预算的执行情况和风险的控制情况。

表1　高校绩效评价共性指标体系

（2）绩效评价指标权重。高校绩效评价指标的权重可以体现政府对高校宏观调控，反映高等教育发展战略的重点。所以，在设置指标权重时，要注意协调政府战略和不同类型高校的发展使命。合理的权重设置可以引导高校集中精力优先发展政府战略，同时兼顾本校的发展特色。在投入、过程、产出三类指标中，高校注重投入类指标，政府注重产出类和过程类指标。产出类指标权重应设置高一些，投入类和过程类权重低一点。在设置二级和三级指标权重时，可以根据不同类型的高校设置不同的权重，以反映不同类型高校的战略定位，促进高校特色办学、多样化发展。在具体权重设置时，可以广泛征求政府、高校、学者专家的意见，运用层次分析法来确定指标权重。

（3）绩效评价周期。高校的投入并不是立竿见影，其产出具有滞后性。实施绩效评价，政府和高校双方都要付出时间和人力成本，而且频繁的绩效评价会带来政策上的不连续，不能引导高校持续发展。所以，从实施绩效评价的成本和收益角度分析，对高校也不宜频繁地开展绩效评价。建议将高校的绩效评价周期定为五年，与“五年规划”保持同一步奏，将高校的发展规划与绩效评价相结合。同时，在实际应用过程中，定期对绩效评价体系进行局部调整，以体现不同时期国家战略调整对高校发展的不同要求。

（二）构建以绩效为导向的拨款模式

（1）拨款方式。高等教育绩效拨款方式是绩效拨款机制设计的重要环节，需要明确两个问题：一是绩效拨款与基本预算之间的关系；二是绩效拨款是否是竞争性拨款。

根据绩效拨款与基本预算之间的关系，绩效拨款可分为两种方式：一种是额外拨款，即绩效拨款资金在预算中单独列出，不影响基本预算拨款；另一种是完全绩效拨款，即将全部预算拨款按绩效来分配。但是，从西方国家绩效拨款的实践来看，绝大多数国家或地区都采用了额外拨款的方式，因为这种拨款方式可以保证拨款的稳定性。尤其在推行绩效拨款初期，使用额外拨款方式有助于高校接受拨款模式的变革，有利于推动绩效拨款长期执行。本文认为我国应当实行采用额外拨款方式的绩效拨款。

根据高校之间是否需要通过竞争来获得拨款，绩效拨款方式可以分为竞争性拨款和非竞争性拨款。竞争性拨款是指各高校通过横向比较来获得拨款，政府会把资金划拨给绩效评价结果较好的高校，而绩效评价结果较差的高校可能得不到绩效拨款。这种拨款方式使得各高校获得绩效拨款的数额相差较大，导致高校之间形成恶性竞争，出现两极分化。非竞争性拨款是指各高校主要通过纵向比较来获得拨款，一所高校是否获得绩效拨款以及获得拨款数额的多少都不影响其他高校绩效拨款的获得。高校根据绩效评价结果来获得相应的拨款数额，如果没有达到绩效拨款的最高标准，那么政府可以收回剩余待分配资金。当前我国高校财政拨款体系仍部分保留着计划经济色彩，高校缺乏竞争意识。所以，本文建议我国采用非竞争性的拨款方式，这有利于提高政策的可行性，避免高校之间的恶性竞争，提升高等教育整体水平。

（2）拨款水平。绩效拨款水平决定了政府拨款对高校自主办学独立性的影响程度。绩效拨款水平偏高，会使得高校的发展受制于绩效评价体系，过分依赖政府的战略安排，丧失自身的发展特色。绩效拨款水平过低，则无法弥补高校为提高绩效而付出的成本，不能对高校产生激励作用。所以，为了维护高校的自治性，绩效拨款在拨款总额中所占的比例不宜过高。同时，为保证预算的稳定性，绩效拨款水平应维持在一个合理的比例范围内，呈上升趋势。结合西方绩效拨款的实践和我国高等教育拨款现状，本文认为，当前我国绩效拨款水平的合理范围应在3%-10%之间。

结合上述讨论，本文构建的绩效拨款是一种额外的、非竞争的拨款模式，就是在现行“基础支出+项目支出”的基础上，额外增加占“基础支出”总额一定比例的“绩效支出”，这个比例控制在3%-10%之间，刚开始设置低一点。各高校根据绩效评价结果可以获得超过该校财政拨款一定比例的绩效拨款，绩效评价结果越好的高校获得的绩效拨款比例越高，但最高不超过绩效拨款水平。这种以绩效为导向的激励性拨款，能够促进高校之间良性竞争，引导高校从规模扩张转向内涵建设，不断提高办学质量、科研和社会服务水平，把有限的财政资金发挥最大的效益。

（三）设立介于政府和高校之间的独立组织国外高等教育拨款体制的一个重要特征是设立介于政府和高校之间的中介机构，如英国的高等教育基金委员会、美国的田纳西州高等教育委员会、法国的国家评估委员会等，形成了政府、中介机构、高校三元拨款体制。这些中介机构是非官方或半官方性质的组织，在政府与高校之间充当“缓冲器”的作用。目前，我国高校拨款是由财政部向教育部拨付，再由教育部向高校拨付，这是“政府-高校”二元制运作模式，整个过程透明度低，容易受到政府官员人为因素干扰。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》已提出要设立“高等教育拨款咨询委员会”。本文认为，我国高等教育拨款咨询委员会是一个半官方性质的组织，由教育专家、大学教授、海外顾问、政府官员等组成，划分为中央和地方两个层级。委员会的主要职责是：（1）通过调查研究高校资金需求情况，就财政拨款方案向政府提出建议；（2）与政府和高校共同商讨并制定绩效评价指标体系，作为政府与高校之间的桥梁，协调政府战略规划与高校自身的利益；（3）根据绩效评价体系，定期对高校开展绩效评价，发布评价报告；（4）将财政拨款与绩效评价相挂钩，使有限的财政资金款流向使用效益高的高校；（5）监督高校合理有效地使用财政拨款。

*本文系江苏省高校哲学社会科学研究专题项目“新形势下基于绩效视角的高校财务管理研究”（项目编号：2014SJA013）阶段性研究成果。

［1］王莉华：《我国高等教育绩效拨款的局限与对策》，《中国高教研究》2010年第5期。

［2］王小玉、陆莹：《高校绩效评价指标系统构建述评》，《财会通讯》2014年第12期。

（实习编辑张芬）