政府职能转变之我见

胡维成

十二届人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），标志着我国改革开放后第七次机构改革拉开大幕，而《方案》指出政府职能转变是深化行政体制改革的核心，政府职能转变的具体措施是十条，涉及机构调整的是六个部门，但所有国务院机构都必须进行职能转变，此次改革可以称得上是“表里如一”，机构改革是表，职能转变是里。所以说，要想使机构改革这个“表”得以改变，就必须把作为“里”的职能转变摆在《方案》的突出位置。因此对方案中关于政府职能转变这一核心和重点有如下看法。

政府职能转变的方向

政府职能转变是一个不断的长期过程，不可能一次调整到位的。特别是当前我国处于有计划的社会主义市场经济的条件下，我国的政府不可能像计划经济时大包大揽管一切，也不能完全像市场经济放任不管，所以就需要政府摆正自己的位置，及时调整自己的职能，做到各司其职，因而此次方案关于政府职能转变的设想体现在以下几方面：首先，向市场放权。《方案》指出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会主义市场经济的条件下，该由市场发挥作用的应交给市场，上项目、做投资更多由企业自主决策。”我们知道经济发展的主体力量在市场，企业是创造社会财富的主体力量，所以政府职能要转到为市场主体服务、创造良好的发展环境上来，最大限度地给市场主体松绑，激发企业和个人的创造积极性。其次，向社会放权。《方案》指出：“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。”因此《方案》对于我国社会组织培育发展不足、规范管理不够、成立的门槛过高及行政化倾向明显提出改革社会组织管理制度，这也就是要求政府加大向社会领域的放权力度，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理服务，更好发挥社会组织在推动社会和谐发展中的作用。再次，向地方放权。《方案》指出：“充分发挥中央和地方两个积极性。”针对国务院部门管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作的情况，为了更好发挥地方政府贴近基层，就近管理的优势，《方案》提出：“下放投资审批事项，由地方政府安排；减少生产经营审批，面向基层，一律下放地方。”最后，向地方放权，改变了以往中央不论大事小事都管的现象，这样既有利于充分发挥中央地方积极性，又有利于政府职能由微观向宏观的改变，提高了办事的效率。加强宏观管理。《方案》提出：“国务院忙于事务性工作多，宏观管理职能还需要进一步加强。”所以提出：“要强化发展规划的制订、制度机制设计、全局性事项统筹管理等职能”，这就要求政府加大对经济社会更多方面的估量分析及科学预测，制定相应的方针、计划、目标、政策和制度，从而加强政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四方面的职能，确保做到“放而不乱”。

政府职能转变的合理性

从理论上来讲，该方案抓住了政府机构改革与职能转变之间的关系核心。机构调整关键在于政府职能的转变，而政府机构是政府职能的载体和承担者，这就明确了机构的调整必须通过职能的转变才能发挥作用，只有通过职能转变这一“化学性”反应，才可以使机构改革有根本性的变化，推动行政体制改革；否则仅仅以机构论机构，那么机构的调整就如同堆积木一样，只属于“物理性”的量的调整，没有得到根本性的变化。在方案中将政府职能转变与机构改革提到相同高度，这改变了以往只注重机构调整的提法，使机构改革与职能转变紧密联系，突出体现了体制改革不仅仅是机构改革，而是以职能转变为龙头的，这抓住了改革的实质和要害。

从作用上来看，政府职能转变符合社会主义市场经济体制改革的目标要求。《方案》指出：“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建设小康社会提供制度保障。”是解决实际问题的需要，同样《方案》指出：“国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制方面还存在不少问题。”

从实践意义上来说，《方案》向市场、社会、地方放权以及加强宏观管理（即“三放一加”）的措施看来具可操作性。

第一，市场在信息上的丰富性和灵活性是政府向市场放权的重要依据。公共选择学派的布坎南说过：“政府失灵的原因有很多，不完善的信息与不完善的市场是政府失灵的重要来源。”就是政府拥有过多的决策权但是对于个体、市场的信息把握不足，导致政府决策失误，所以需要向市场放权，让市场进行自我决策，使市场在充分把握信息的基础上发挥作用，规避政府在信息提供和对市场信息反应不灵敏的风险。

第二，中介组织是政府职能转变的载体，也是政府职能转变的重要内容。随着社会的逐步发展，社会中介组织在维护社会正义，实现社会公平以及体现人民群众的利益等方面发挥越来越大的作用，已经成为调动人民依法管理国家和社会事务，发挥主人翁地位，实现自我管理、服务、参与社会事务的主要力量。所以说政府向社会放权、由市场替代政府转移的部分职能都需要相应的社会中介组织作为载体，需要政府通过放权把自身事务交给社会去行使，让社会承担责任，发挥社会应有的活力和责任感。

第三，市场经济条件下的国家宏观调控的能力越来越强。全球化、市场化和信息化迅猛发展，社会需求多元化、社会公共管理越来越复杂，同时政府的应变能力和决策水平也在相应地提高，政府已经从具体事务中脱身。管理学家彼得·德鲁克指出的“任何想要决策部门亲自实干的想法都是愚蠢的”，所以说政府应从具体的事务性工作中解脱出来，把主要精力用于国家的宏观决策，如：统筹规划、信息引导等，改变过去那种“全能型”政府管理模式，由微观干预向宏观调控的管理方式转变，加强政府的宏观管理，明确政府的宏观责任，增强宏观调控作用，在“看不见的手”调节时发挥“看得见的手”的作用，当好“守夜人”，是非常必要的。

职能转变可能遇到的问题

部门利益制约政府职能转变。中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙表示，大部制改革是把政府转向服务角色，这和以前的“官本位”是相冲突的，这体现在职能转变时就是要将政府的职能下放或是转移，就必然要触及一部分政府上层部门或是领导的利益，而利益和观念是他们做出行为选择的动力，而政府职能转变不仅要改变他们的观念而且还要改变他们的权力，那么职能转变的过程就必然受到一部分既得利益者的阻碍，致使改革缺乏动力。正如李克强总理说的：“触动利益比触动灵魂还难”。

放权有“名”无“实”。我们有句古话说的好：“名不正则言不顺”，无论大家做什么都要追求一个“名正言顺”，特别是在我们中国的政府机构，叫什么就要干什么，但是这次机构改革，将铁道部、新闻出版、卫生计划生育和海洋与药品监督等部门改革与调整，使国务院正部级部门减少4个，组成部门减少两个，国务院设置成25个部门。这样就使以前的一些部门或是与其他部门合并或是更换名字，但是这样也容易出现部门改革后职能是否会像部门改革一样，做到真正的转移，是否改变以前那种权责不清、机构重叠，还是说只在名称上改变了，而实际职能没有改变，职能转变是否真正地做到不越位、不缺位，该管的都管好管到；同时还有可能出现以前相同的部门是同级的而现在却成了上下级的关系，这样很容易导致公职人员矛盾重重，互相推诿职责，使行政效率低下。

放权实际过程中困难重重。首先，向社会放权会遇到瓶颈。申请成立组织时由于民政部门缺乏专业知识，对社会组织在程序上给予肯定，却在实质上不能给予一个明确的看法，就会导致一些对社会无意义的组织成立或是被一些不法分子利用；也会出现成立社会组织热和社会组织的重叠交叉，以及社会组织的作用发挥失效，影响社会秩序。其次，在向市场放权过程中也有许多问题。向市场放权可以减少政府的低效和腐败，但是市场经济的自发性、盲目性、滞后性等弊端，会使市场难以控制。虽然《方案》指出：大力推进商务诚信建设，加强对市场主体、市场活动的监督管理，切实做到“宽进严管”，但“宽进严管”虽说给市场以更大的权限，但并不会真正达到预期的效果，如果在这个过程中审核宽松，就会为心术不正之人利用，骗取政府财富和非法集资，扰乱市场秩序；即使严管到位，也是一种事后调节，如果处理不当会使政府失去公信力。最后，在向地方放权中可能会出现地方权力过大，地方与中央脱节，会使地方在行使职权时滥用职权之便，谋取不正当利益；向地方放权后，中央的监督职责必须扩大，但是中央可能会出现监督不全，力度不够，不可能做到监督有效，可能会被不法分子钻了监督失职的空子。

总的来说，此次改革方案将职能转变放在突出位置，不仅对于机构调整具有重要的意义，而且对于行政体制改革具有重要推进作用。虽说改革方案中有不足，但是我们知道任何方案都不是完美的，都需要一个健全完善的过程，我们应该坚信我们可以通过政府职能的转变、政府机构的改革建立一个廉洁高效、职能科学、体系健全的和人民满意的服务型政府。