环境设施邻避效应发生机理*——基于杭州余杭事件的分析

杨雪锋　孙震

【区域格局与产业发展】

环境设施邻避效应发生机理*——基于杭州余杭事件的分析

杨雪锋孙震

邻避现象是环境治理领域研究的热点问题，而对于邻避效应的发生机理还少有研究。基于现有文献，利益感知、信任感知、风险感知和公众参与都会以不同的形式影响当地居民对邻避设施的接受态度。选取杭州市九峰垃圾焚烧厂事件作为典型案例，基于对330名当地居民的调研数据，使用SPSS和AMOS软件，运用结构方程模型（SEM）分析垃圾焚烧厂邻避效应的发生机理。结果表明，利益感知、信任感知对接受态度有显著正向影响；风险感知对接受态度有显著负向影响；公众参与对信任感知有显著正向影响；信任感知对利益感知有显著正向影响；风险感知对信任感知有显著负向影响；利益感知对接受态度的直接影响效应最大；信任感知对接受态度的总体影响效应最大。此外，还结合研究结论为政府处理此类事件提供了决策依据。

垃圾焚烧厂；邻避效应；接受态度；结构方程模型

孙震，男，浙江财经大学区域经济学硕士生（杭州310018）。

一、前言

近些年，我国城镇生活垃圾数量增长迅速。生活垃圾的清运量从1979年的2508万吨增长至2012年的17081万吨，增加了5.8倍，大中型城市普遍被“垃圾围城”所困扰。妥善处理城镇生活垃圾，已经成为城镇化进程中需要解决的迫切问题。而垃圾焚烧是近些年政府主推的处理方式。“十一五”和“十二五”时期政府都明确提出了垃圾焚烧设施建设的任务目标，但完成情况并不理想。其中一个重要原因就是设施选址地区公众的反对态度。不少项目从规划阶段开始就不断受到规划建设点附近居民和企业的抵制，部分地区还出现了公众上访的现象，这也就是垃圾焚烧发电厂的邻避效应。因此，政府既面临着“垃圾围城”的现实困境，又面临着垃圾焚烧发电厂选址的邻避效应难题。

目前，政府在处理邻避问题时往往寄希望于经济补偿，希望当地公众受利益驱动而接受邻避设施。但现实证明，单纯的经济补偿无法解决问题，必须辅之以其他手段。因此，分析研究邻避效应的影响因素和发生机理，既是学术研究的需要，也有现实的迫切需求。

2014年5月，发生在杭州市余杭区中泰乡的九峰垃圾焚烧发电厂事件，是近两年来颇具代表性的邻避事件。本文通过研读现有文献，提出影响公众对邻避设施接受态度的理论假设，即利益感知、信任感知、风险感知、公众参与会以不同的方式影响公众的接受态度。在此基础上，设计并完善针对九峰垃圾焚烧厂附近居民的调查问卷，使用结构方程模型（SEM）验证理论假设，以期探讨垃圾焚烧厂邻避效应的发生机理。

二、文献回顾

自20世纪70年代以来，西方国家的学者就开始对邻避效应（NIMBY）进行研究，港台学者自20世纪80年代起也开始对此问题进行了深入的探讨，中国大陆学者对邻避效应的探讨始于21世纪初。现有的研究文献表明许多因素都会影响本地居民对垃圾焚烧发电厂等邻避设施的接受态度。这些因素有风险感知、专业知识、利益感知、需求感知、社会文化背景、公平感知、信任感知、公众参与和人口统计变量等。

在涉及“中国式邻避”的议题时，主要有以下概念关系，邻避现象、邻避效应和邻避效果。谭鸿仁和王俊隆（2005）指出，邻避现象是指在现代化与城市化进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散而引起周边居民反对与抗争的现象。杨雪锋和章天成（2015）称，邻避效应通常是指居民因担心建设项目（如垃圾场、核电厂等）对身体健康等带来诸多负面影响，从而产生嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理。李永展和何纪芳（1996）指出，邻避效果是因都市服务设施的设置而对生活环境、居民健康与生命财产可能造成威胁的负外部性。这三者在本质上意义相同。

环境设施邻避效应主要由邻避设施兴建所引发。在Van der Horst D（2007）的研究中，他把邻避设施区分为两种不同的类型，第一种是关系到公众生活质量或财产价值的公众服务设施，如廉租房、经济适用房、警察局、地铁站、疗养所、救助中心等；第二种是有潜在环境或健康影响的设施，如固体废弃物处理设施、大型工厂、水污染处理中心等。邻避型环境设施一般被定义为对本地环境和居民健康有潜在影响的设施，此类设施往往带来健康威胁，是非常主观且现期又难以判断的风险。目前，我国社会舆论和学术界主要关注第二种设施。

邻避效应矛盾的焦点在本地居民感受到的不平衡，这是指本地居民得到的利益和他们所承受的成本之间失衡。RW Lake（1996）认为邻避设施所附带的益处是较为分散的，经常可以造福整个城市或者国家，但大部分甚至全部的成本均由邻避设施附近的居民来承担。这种利益和成本的失衡直接影响了公众对邻避设施的接受态度，进而可能影响邻避设施的建设。Snary（2004）认为邻避设施建设的决策主体（政府）往往片面地理解邻避效应的本质以及邻避设施对公众的影响，这可能导致决策主体只关注邻避设施选址施工，但其他的参与主体（公众）对邻避设施的感知却多种多样。

有学者认为，“邻避”行动并不是单纯的居民情感宣泄，也不是单纯利益分配不均的必然结果，不同类型的邻避行动有着迥异的生成机制。马奔和李继朋（2015）的实证研究表明，风险感知与恐惧心理，信任缺失、政府应对失当、谣言传播的条件组合是邻避效应产生的必要条件；不同类型的邻避设施产生不同的邻避效应，风险感知与恐惧心理是污染类邻避效应和污名化与心理不悦类邻避效应产生的必要条件；谣言以及风险感知与恐惧心理、信任缺失是风险集聚类邻避效应产生的必要条件。

邻避风险产生的原因可以从主客观角度来划分。主观原因来自于利益相关者的风险感知，客观原因源于邻避设施自身的技术属性。从内外因角度看，邻避风险产生的内因有，对政府、企业的不信任，对风险的信息赤字，对危害的恐惧，不平衡心理影响；外因有，政治体制开放和政治民主化的发展，全球化环保意识的提升，邻避设施的客观负外部性，设施选址政策公开性不足，冲突解决法律救济机制的欠缺。总之，在对风险认知存在巨大差异的背景下，政府封闭式的决策模式、公民利益诉求表达不畅以及专家遭遇社会信任危机是导致我国邻避困境的主要原因。

邻避风险的产生发展受公众邻避态度的影响。有学者通过实证研究说明了风险感知对公众接受态度的重要影响。有文献指出基于科学理念和理性主义所评估的设施风险与公众所感知到的主观风险是不同的。因此邻避设施的反对者经常能影响其他公众对风险的感知，甚至扭曲由政府部门提供的有关风险的信息。

而另一个影响邻避态度的关键因素是利益感知。当公众认为邻避设施会威胁健康，利益感知的影响就尤为强烈。而这种感知与公众和邻避设施的距离有明显的关联性。Farber（1998）的研究也支持了这一观点。Zeiss（1989）则使用特征价格法（hedonic pricing Model）认为无法量化邻避设施距离对公众利益感知的影响。他把这个可以定性却无法定量的研究结果归结于缺乏足够的市场信息。

邻避设施的选址决策过程也会影响公众对邻避设施的接受态度。其中公众是否感受到了公平是关键影响因素。Lober（1995）指出公众对公平的感知会直接影响公众是否接受邻避设施的建设。Frey（1996）也认为选址过程的公平性和设施的成功建设直接相关。他还提出了衡量选址公平性的两个标准，一是，公众是否有权利反对邻避设施的建设；二是，相关领域内专家是否公正客观。公众的邻避态度也受选址决策过程中环评工作的影响。

总之，导致邻避问题即影响公众对邻避设施接受态度的主体性因素可分别概括为，信息、信心和信任。“信息”问题就是，设施规划、建设、运营过程没有公开必要的安全信息，缺乏完善的信息公开机制，包括公开时间、公开程序、公开方式、公开范围、公开内容等。“信心”问题就是，技术的不确定性，邻避设施管理水平的不确定性，监管力度的不确定性，从而导致居民对设施安全运行和无害排放的信心不足，进而担心该邻避设施会影响自己的切身利益。“信任”问题就是，因为事前、事中、事后地方政府不能做到应有的信息公开，在信心不足的情况下不能做出必要承诺，在处理邻避关系时，不能做到平等对话、民主协商，导致居民对单一治理模式的不信任，对政府或者专家宣扬的无风险、低风险的不信任。

三、概念模型及研究设计

（一）指标确定和研究假设

本文在对邻避效应诱发因素及演变过程进行理论分析的基础上，结合九峰垃圾焚烧厂事件的具体实际，确定利益感知、信任感知、公众参与、风险感知作为影响公众对垃圾焚烧厂接受态度的因素，并着重分析各个因素之间的内在关联以及对公众接受态度的影响。各个因素的指标构成见表1。

利益感知衡量了本地公众接受垃圾焚烧厂建设的成本或收益。作为指标之一的地区形象在国外文献中有类似研究。本文之所以要选取该指标，一方面，是由于财产价值在家庭资产中占比日益提高，地区形象会影响本地区的财产价值；另一方面，是由于中泰乡是重要的龙井茶生产基地，地区形象会直接影响?茶叶的种植和销售。

表1　测量模型分析结果

风险感知不仅衡量该设施发生事故的可能性以及事故的后果，也衡量事故的严重程度，并直接回应了当前流行的垃圾焚烧发电厂致癌和影响身体健康的言论。风险感知也会直接影响公众是否轻易相信其他参与主体。

信任感知是影响公众接受态度的关键因素。信任感知被描述为本地居民对政府是否直接或间接提供了有关风险准确信息的态度。公众对设施建设和运营主体的信任也是一个影响因子。九峰垃圾焚烧厂的运营主体最终被替换为中国光大国际有限公司也说明了这点。当地政府曾经聘请过相关领域的专家学者向公众宣传该设施采用的先进技术，可以做到不影响身体健康，公众对此却持怀疑态度。

研究表明，公众参与会通过其他因子作为中介来影响个人态度倾向。在邻避项目选址的决策中，政府往往采取“决定—宣布—辩护”的传统决策模式。这种模式缺乏决策信息的公开透明性和公众参与性。一方面，信息公开程度与居民对邻避设施的风险认知程度是影响邻避风险的关键因素；另一方面，邻避设施选址的公众参与程度与设施选址的公众认可程度显著相关，公众参与可以增加选址的合理性与选址进程的合法性，进而影响公众对政府等的信任程度。笔者分析新闻访谈资料，发现部分公众认为他们并没有从政府部门了解到该设施的相关信息，公众也不信任听证会等公众参与途径，认为无法影响政府的决策结果。本文认为，公众参与会通过影响公众的信任感知和风险感知，进而影响公众的接受态度。

结构方程模型（SEM）对潜变量的观察变量提出了明确要求，即每个潜变量的观察变量至少需要3个，否则就会存在借用自由度等问题。这样就算有再好的模型拟合指标，在实际工作和理论研究上也没有意义。

因此，本文基于相关文献和实际情况，确定了符合学术规范和理论要求的观测变量（见表1），并提出本文的研究假设（见图1）。其中，H1a代表利益感知对接受态度有显著的正向影响；H1b代表信任感知对接受态度有显著的正向影响；H1c代表风险感知对接受态度有显著的负向影响；H2a代表公众参与对信任感知有显著的正向影响；H2b代表公众参与对风险感知有显著的负向影响；H3代表信任感知对利益感知有显著的正向影响；H4代表风险感知对信任感知有显著的负向影响。

图1　研究框架

（二）数据获取和信效度检验

本文通过对中泰街道当地居民的问卷调查收集数据，使用SPSS22.0和AMOS23.0进行数据分析。

1.调研过程

本研究的调研地点是浙江省杭州市余杭区中泰街道。中泰街道素有“苦竹之乡”和“省级民族民间艺术（竹笛）之乡”的称号。街道下辖10个建制村、2个社区，户籍总人口2.51万人，区域总面积71.05平方公里。九峰垃圾焚烧发电厂建设地点距离该街道政府5.7公里，是一处几乎废弃的石矿区，毗邻众多水源地，也是重要的龙井茶产地。为了使调研样本更符合该地区实情，本次调研采用分层抽样的方式确定调研对象。

本次调研共发放问卷350份，回收344份，回收率为98.3%，其中有效问卷330份，问卷有效率为95.9%。从样本的性别分布来看，男性占比51.1%，女性占比48.9%。从样本的年龄分布来看，15到24岁的占比为31.1%；25到34岁占比为36.7%，35到44岁的占比为14.6%，45到54岁的占比为8.4%，55岁以上的占比为9.2%。从学历来看，高中/中专及以上人群的占比为68.2%。

2.信度、效度检验

本研究基于全样本数据（330份）对量表进行内在信度分析。问卷的总体Cronbach’s α值为0.864，所有单个因素的Cronbach’s α值均在0.8以上，大大超过信度标准0.7的参考值（见表1）。可以认为问卷的内在信度非常理想，这说明该调研问卷的设计具有较好的一致性和稳定性。

对于问卷的内容效度，课题小组先后征询了专家意见，并进行了预调研（220份），各项指标均经过了多轮完善，具有较为理想的内容效度。本文运行因子分析法检验问卷的结构效度，其中KMO值都超过0.7，Bartlett球形度值均显著，累计方差解释率远超过一般社会科学所要求的60%（见表2）。因此本问卷具有良好的结构效度。

表2　因子分析结果

四、实证研究

（一）测量模型分析

有文献指出在分析结构模型前应进行验证性因子分析（CFA），其与探索性因子分析（EFA）是不同的。通常CFA和EFA需要采取不同的样本，以避免“自圆其说”的问题。本研究的量表设计既有完整的文献基础，也通过预调研（N=220）来完善，因此直接使用全样本数据进行验证性因子分析（CFA）符合学术规范和理论要求。有研究表明使用最大似然估计法（ML）要求数据符合正态分布。本文所有观察变量的偏度系数（skew）绝对值均小于2，峰度系数（kurtosis）的绝对值也都小于2，说明所有变量均符合正态分布。

从表3可以看出，测量模型的适配度指标除P值、RMR和RMSEA之外，其他指标均达到标准要求。在使用结构方程模型（SEM）进行大样本分析时（N＞200），P值下几乎都是显著的，所以一般不报告此指标；针对RMSEA指标，McCullum（1998）认为0.05到0.08之间也是可接受的范围；近年有研究认为SRMR是比RMR更值得参考的指标，其合理范围是小于0.5。因此，测量模型的适配度是非常理想的。

由于所有观察变量的因素负荷量均超过0.5（见表1），因此测量模型具有较好的收敛效度（Convergent validity）；每个因子的平均方差抽取量（AVE）均大于0.5，这也验证了测量模型具有良好的收敛效度。另外组成信度（Composite reliability）这一指标也被用来分析因素的内在信度。我们可以看出，所有组成信度均远大于0.7的标准值（见表1），这说明所有因素都是可靠的。

区分效度（Discriminant Validity）是衡量某个因素区别于其他因素的概念。区分效度（Discriminant Validity）通常有三种衡量方法：信赖区间法、相关系数设定法、AVE法。AVE法通过比较平均方差抽取量（AVE）的平方根和各因子之间的皮尔森相关系数的大小来评估，该方法考虑了收敛效度以（Convergentvalidity）及区分 效 度（Discriminant Validity），是比较理想的方法。从表4可看出测量模型的潜变量区别效度是可接受的。

表3　适配度指标结果

表4　AVE法

（二）结构模型分析

本文使用最大似然估计法（ML）分析结构模型。除P值外，结构模型的适配指标都远超过标准值（见表2）。前文提到，当处理大样本（N＞200）时，一般不报告P值，因为它几乎都是显著的。

图2显示的是结构模型的结果。H1a代表利益感知对接受态度有显著的正向影响是成立的（路径系数=0.380，P＜0.001）；H1b代表信任感知对接受态度有显著的正向影响是成立的（路径系数=0.349，P＜0.001）；H1c代表风险感知对接受态度有显著的负向影响在0.05的显著性水平上是成立的（路径系数=-0.107，P=0.042＜0.05）；H2a代表公众参与对信任感知有显著的正向影响是成立的（路径系数=0.705，P＜0.001）；H2b代表公众参与对风险感知有显著的负向影响是成立的（路径系数=-0.067，P=0.293＞0.05）；H3代表信任感知对利益感知有显著的正向影响是成立的（路径系数=0.569，P＜0.001）在0.05的显著性水平上不成立；H4代表风险感知对信任感知有显著的负向影响是成立的（路径系数=-0.166，P＜ 0.001）（见表5）。

图2　结构模型结果

表5　假设检验结果以及路径系数

（三）检验结果分析

从表5可知本文研究假设除H2b外，其余均成立。H2b假设为公众参与对风险感知有显著负向影响。其不成立的原因可能是目前我国公众参与情况普遍不理想，公众对公众参与了解不多，无法提供足够的信息。

从表6可以看出，利益感知有最大的直接影响效应（0.38），但总体上还是信任感知的影响最大（0.565）。不少文献认为非常重要的风险感知因素在本研究中的表现却并不突出，其直接影响效应只有-0.107，总体影响效应也只有-0.201，远远落后于利益感知因素和信任感知因素。这个结果可能与所选取的案例有关。由于当地政府在该设施选址前并没有广泛地征求意见和信息公开，公众并不了解相关信息；当前政府的公信力较差，公众不信任政府、企业、专家这三者言论；该设施的施工点距离人口集聚区较近，当地公众又大都从事对环境有较高要求的种茶业，因此对利益感知和信任感知的影响尤为明显，风险感知的影响相对较弱。

表6　直接、间接和总体影响效应

公众参与对信任感知的总体影响效应为0.716。这说明了公众希望参与到邻避设施的选择决策过程，做好公众参与也是提高公众对政府等参与主体信任水平的有效手段；信任感知对利益感知有较强的影响效应（0.569），这同样说明了提高公众对政府等参与主体信任水平的重要性；风险感知对信任感知的影响效应为-0.166，这说明降低风险感知的措施可以提高公众对政府等参与主体的信任程度。

五、结论与政策建议

（一）研究结论

首先，本文建立了分析本地居民对邻避设施接受态度的理论模型。该模型可以用来确定影响本地居民对垃圾焚烧厂接受态度的关键性因素。毫无疑问，除本文探讨的因素外，还有社会文化背景、人口统计变量等影响因素。这也是下一步研究工作需要做的，即深入分析文化等社会背景以及人口统计变量对公众接受态度的中介效应。

其次，本文验证了利益感知、信任感知、风险感知对公众的接受态度有显著的影响。这与现有的文献研究是符合的。但在本文的研究中，风险感知的影响效应远不及信任感知和利益感知，这一点与部分文献是不同的。这应当有两方面的原因，一是，地方政府等参与主体的公信力不足，公众对其怀疑心态较重；二是，当地公众更注重良好的环境所附带的利益。

再者，本文研究发现了信任感知对利益感知、风险感知对信任感知的影响效应。这一方面更加突出了信任感知的重要地位，另一方面也为制定影响公众信任感知的政策措施提供了指导。

最后，本文引入了公众参与因素。公众参与没有对公众的接受态度产生直接影响，而是通过对信任感知的强烈影响，间接影响公众的接受态度。这突出反映了目前政府等参与主体公信力缺失的大背景下，提高公众对参与主体信任程度的重要性。而公众参与对风险感知的影响则不显著。

（二）政策建议

目前政府部门在处理邻避事件中希望通过宣传手段降低公众的风险感知或者通过提供经济补偿，减少公众的抗拒心理。但从中国邻避事件的现状可以看出，这种处理方式的效果并不理想。因此结合本文研究成果，提出如下的政策建议。

第一，引入独立的第三方机构参与政府决策过程。信任感知在本文的研究结果中表现出最强的总体影响效应。公众对政府、专家、技术、运营企业的不信任已经严重影响了公众对邻避设施的接受态度。因此，引入非利益相关者，即独立的第三方机构参与决策过程，可以增强公众对参与主体的信任程度，进而提高对垃圾焚烧厂的接受程度。

第二，赋予本地区公众拒绝垃圾焚烧厂建设的权利。当前政府部门在邻避项目选址决策中往往单方面采取“决定—宣布—辩护”的传统决策模式，这种模式导致公众有天然的抵触心理。因此，政府可以基于地理条件等因素确定若干备选地点，要求当地居民通过选举居民代表或者由当地政府作为代表同更高一级的政府对话，表达本地居民的总体意见。这样，一方面可以发动公众参与选址决策，使其为自己的利益承担责任；另一方面也提高公众了解垃圾焚烧厂的积极性，减少风险感知；另外，还可以使更高一级的政府部门处于相对公正的地位，增强公众对政府等参与主体的信任程度，更有利于垃圾焚烧厂建设的顺利推进。

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The Mechanism of NIMBY in Environmental Facilities——A Survey on Yuhang Event in Hangzhou

Yang XuefengSun Zhen

The NIMBY phenomenon is a hot issue in the field of environmental governance，and the mechanism of the adjacent avoidance effect is seldom studied.Based on the existing literature，benefit perception，trust perception，risk perception and public participation will affect local residents’attitudes towards the neighboring facilities in different forms. Selection of Hangzhou City Jiufeng waste incineration plants as a typical case，based on survey data of 330 local residents using SPSS and Amos software，analysis of garbage incineration plant adjacent to avoid the effect of mechanism by using structural equation model（SEM）.The results show that perceived benefits，perceived trust of accepting attitude has significant positive effect；perceived risk of accepting attitude has significant negative influence；public participation has a significant positive effect on perceived trust；trust perception on the perceived benefits have significant positive effect；perceived risk of perceived trust has significantly negative effect；perceived benefit greatest on the attitudes of the direct effect；perceived trust to accept the general attitude of the effect of maximum.The research conclusions provide the decision-making basis for the government to deal with such incidents.

Garbage Disposal Incinerator；NIMBY；Accept Attitude；SEM

F062.2

A

2095—5766（2016）05—0143—08

2016—07—23

2016年国家社会科学基金项目“环境邻避效应诱致复合性风险的演化机理及治理路径研究”（16BSH034），浙江省自然科学基金项目“环境设施邻避风险发生机理、补偿机制与管控策略研究”（LY16G030012）；教育部人文社会科学规划基金项目“环境公益性设施邻避风险发生机理、补偿机制与整体性治理策略研究”（15YJA840019）。

杨雪锋，男，浙江财经大学公共管理学院教授，博士（杭州310018）。

（责任编辑：齐双）