东北地区全面振兴的新特点与推进策略

杨荫凯　刘羽

【区域转型发展】

东北地区全面振兴的新特点与推进策略

杨荫凯刘羽

东北地区是新中国工业的摇篮，为我国形成独立完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设作出了重要贡献。改革开放以后，在向社会主义市场经济转型过程中，东北地区遇到了特殊困难，体制性、机制性、结构性矛盾凸显。中央于2003年启动实施振兴东北地区等老工业基地战略并取得重要阶段性成果。我国经济进入新常态后，东北地区经济下行压力增大，部分行业和企业生产经营困难，体制机制等深层次问题进一步显现，经济增长新动力不足和旧动力减弱的结构性矛盾突出，发展面临新的困难和挑战。2016年2月，党中央、国务院出台了关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见，东北地区迎来了新一轮振兴发展的重大机遇。在立足历史与现实的基础上，对东北振兴战略实施以来的东北发展轨迹进行系统分析，对新一轮东北振兴的时代特点进行客观描述，并结合中央最新要求提出推进思路与建议极有现实意义。

东北振兴；新特征；措施建议

刘羽，男，管理学硕士，国家发展和改革委员会振兴司干部（北京100824）。

一、东北振兴战略实施以来东北地区的发展轨迹评述

2003年，党中央、国务院立足经济社会发展全局，作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，采取一系列支持、帮助、推动振兴发展的专门措施。10多年来，在各方面共同努力下，东北地区（为研究方便，仅指辽宁、吉林、黑龙江三省，）经济社会发展、结构调整、改革开放均取得明显成效，经济综合实力大幅提高，装备制造业核心竞争力明显增强，社会民生取得巨大成就，东北振兴战略实施取得了重要的阶段性成果，但存在的问题也不容忽视。

1.东北地区经济规模显著提升，但近年来增长速度出现剧烈变化

东北振兴战略实施以来，东北地区经济总量迈上新台阶，经济实力明显增强。东北三省地区生产总值从2003年的1.27万亿元增加至2015年的5.81万亿元，提高了3.57倍，年均增长11%，比东北振兴战略实施前10年东北地区的年均增速加快了1.8个百分点。东北三省人均地区生产总值从2003年不到2000美元增加至2015年8000多美元，翻了两番多，东北振兴战略实施的成绩显而易见。

在东北振兴战略的强力带动下，2003—2010年，东北地区经济持续快速增长，经济增速由2003年的10.8%提高到2007年的最高点14%；2007—2010年，东北地区的经济增速也基本维持在13%以上，并明显高于全国平均水平。受各方面因素影响，2010年以来东北地区经济增速急剧下滑，由2010年13.6%降低到2015年的4.5%，6年间降幅超过9个百分点。2014年开始，东北三省经济增速开始低于全国平均水平，这是振兴战略实施十几年以来没有过的现象（具体变化轨迹见图1）。

从分省情况来看，东北振兴战略实施以来，吉林的经济增速基本占据了三省领先位置，且始终高于东北地区经济平均增速。黑龙江的经济增速基本处于末位，且绝大多数年份低于东北地区平均经济增速。辽宁经济增速在三省中基本处于居中位置，但2010年以来下降幅度最大并于2015年跌至末位。2015年，辽、吉、黑三省地区生产总值增速仅为3%、6.5%和5.7%，经济增速在全国各省区市中分列倒数第1、倒数第4和倒数第3位，东北地区面临的严峻形势引起各个方面的高度关注。

图1　2003年以来四大板块经济增速对比

2.21世纪以来东北板块曾历经辉煌，但近年在全国经济中的比重不断下降

20世纪90年代中后期，为尽快缩小日益扩大的区域发展差距、积极拓展国民经济发展空间，有效应对1997年爆发的亚洲金融危机，中央于1999年提出实施西部大开发战略，于2003年决定实施振兴东北地区等老工业基地战略，于2006年开始实施促进中部地区崛起战略。截至2005年，涵盖东部、中部、西部、东北地区“四大板块”的区域发展总体战略格局形成。随着区域发展总体战略的深入实施以及国内外经济形势的深刻变化，东北地区的经济增速和地位作用在四大板块中也相应发生变化。

21世纪初，改革开放以来东部地区“一马当先”的增长格局逐渐被打破，各个板块之间经济增长速度的差距开始缩小。2007年，西部地区经济增速达到14.6%，首次超过东部地区。2008—2012年，中部、西部和东北地区增长速度整体加快，全面超过东部地区，这种情况是改革开放30年来没有过的，标志着我国区域增长格局发生了积极变化。东北振兴战略实施以来，东北地区经济增速迅速提升，由2003年在四大板块中居末席，到2008年跃升为首位。从东北地区在全国地区经济总量中所占比重来看，在2003—2007年出现一定幅度下降后便呈现出持续上升态势，到2012年达到了8.76%的高点。这些经济指标的变化充分反映出东北振兴战略取得的突出成绩。

图2　1999年以来四大板块经济增速对比

随着经济形势的变化，2010年之后东北地区经济增速在四大板块中的位次逐步下降，到2013年再次退居末席，并一直延续至今。东北地区的地区生产总值占全国比重也相应从2012年的高点下降到2015年的8.02%。2015年，东北地区在全国地区经济总量中的比重不及广东（占比为10.06%）、江苏（占比为9.69%）、山东（占比为8.71）任一省的相应份额，在全国的经济地位明显下降（具体变化情况分别见图2、图3）。

图3　2003年以来东北地区经济份额变化情况

3“.三驾马车”对东北地区经济增长发挥了积极作用，但经济增长过度依赖投资拉动的特征十分明显

2003年以来，东北地区投资、消费、出口对东北地区经济增长发挥了重要作用。2003—2010年，东北地区投资增速不断提升，并一直维持30%以上的高速，对支撑经济快速增长发挥了重要作用。2010年以后，投资增速虽有所波动，但整体上呈现出快速下降趋势，从2010年的29.5%快速下降到2014 的-1.4%，2015年进一步下降到-4.2%，6年间累积下降了33.7个百分点。2003—2008年，东北地区出口增加值基本保持20%以上的增速，2009年受全球金融危机影响突然跌至-26.7%，2010年又抬升到37%，但之后便呈现出持续回落态势，2015年跌至-23.5%。由于东北地区出口规模不大，年度振幅虽大但对经济增长的影响较小。相对而言，消费增速在“三驾马车”的表现中最为平稳，2003年之后迅速抬升，由5.0%提高到2008年的25.7%；之后虽呈持续下降趋势，但降幅相对和缓，2015年增速为8.4%，对经济的支撑作用相对稳定且有所提升（具体变化情况变化见图4）。

图4　2003年以来东北地区经济增长驱动力演变

从“三驾马车”对经济增长的贡献率来看，投资始终是影响经济增长的最主要因素。东北振兴战略实施以来，东北地区投资对经济增长的贡献率逐年抬升，到2009年达到了174.1%的峰值，消费和出口对经济增长的贡献率相对较弱。2013年以来，东北地区的固定资产投资由4.65万亿元，跌落到2015年的4.02万亿元，导致对经济增长的贡献率由2013年的138.7%下跌到2015年的-220.9%。相应地，东北地区的国内生产总值增速由2013年的8.4%，下降到2015年的4.5%，投资对经济增长的影响作用显而易见（具体见图5）。

图5　东北地区投资对经济增长的贡献率变化

东北地区出口规模不大，对经济增长的影响较小，变化趋势与全国总体情况大体相似。近年来，东北地区消费增速虽呈下降趋势，但降幅相对和缓，2009—2014年间增速始终高于全国平均水平（见图6），且对经济增长的支撑作用稳步提升（见图7）。

图6　东北地区消费品零售总额增速与全国对比

图7　东北地区消费对解决增长的贡献率变化

4.第一、第三产业始终保持稳定增长态势，第二产业放缓是导致经济增长下行的主要动因

东北地区是我国重要的农业生产基地，东北振兴战略实施以来，东北地区第一产业增加值每年基本保持了4%以上的增速，除个别年份（2007年、2009年）外，增速始终高于全国平均增长水平，即便是在2014年、2015年经济整体大幅下行背景下仍保持了4.1%、4.3%的增长速度，这充分展示了东北地区作为全国重要粮食生产基地的坚实地位以及农业稳健增长的良好势头（具体变化情况见图8）。

图8　东北地区第一产业国内生产总值增长速度

2003年以来，东北地区第三产业增加值始终保持稳定，每年的增速基本维持在8%以上；2008年以来，除2014年外，每年增速均明显高于全国第三产业增长水平。2015年东北地区第三产业增加值同比增长8.5%，增速提高了0.9个百分点，比全国增速高出0.2个百分点，反映出经济下行压力下，东北地区第三产业发展态势还是比较良好的（见图9）。

图9　东北地区第三产业国内生产总值增长速度

2003年以来，东北地区第二产业发展趋势与东北地区经济整体形势高度一致，保持了快于经济增速的基本态势，且始终高于全国平均增速。2013年之后，东北地区第二产业增加值增速急速下滑，很快便低于东北地区经济增速，与全国平均增长水平的差距不断扩大（具体见图10）。经过多年发展，2014年东北地区三次产业结构调整为11∶47∶41，第二产业比重仍占据半壁江山，一业独大现象仍十分突出。综上，近年来第二产业增速快速下降是导致东北地区经济增速下滑的最主要原因。

图10　东北地区第二产业国内生产总值增速变化

我们进而分析东北地区规模以上工业增加值增速变化，同样看出2013年以来，东北地区的增速明显低于全国平均水平，工业低速运行是第二产业增速下滑的根本原因，也是导致东北地区经济下滑的重要原因。2015年，辽、吉、黑三省规模以上工业增加值增速分别为-4.8%、5.3%和0.4%，比全国平均增速（6.1%）分别低10.9个、0.8个和5.7个百分点（见图11）。

图11　东北地区规模以上工业增加值增速变化

二、近年来东北地区经济下滑的深层原因分析

2013年以来东北地区经济持续下滑以及发展中遇到的矛盾和困难，与全国其他地区相比既有共性原因，也有个性原因。从共性方面看，进入经济发展新常态后，经济增长速度由高速向中高速换挡是必然的，经济结构调整的阵痛也难以避免。从个性方面看，东北地区的产业结构、产品结构、所有制结构、发展观念、调控方式等不适应市场变化，传统产业遭受挫折，新兴产业发展偏慢，国有企业活力不足，民营经济发展不够充分，思想观念保守僵化，管理服务水平不高等结构性、体制性、机制性问题是制约东北地区难以持续健康发展的深层次原因。

1.发展观念滞后，公平开放竞争的市场环境远未形成

东北地区是我国进入计划经济最早、退出计划经济最晚的地区，时至今日计划经济的影响仍然根深蒂固，不少干部群众仍对旧经济体制和辉煌历史念念不忘，希望国家在困难时期施以援手，在资金、政策、生产力布局等方面给予倾斜的“等靠要”观念仍然较为强烈。不少地方政府对经济发展新常态的认识不深，准备不足，把握引领新常态的能力不强，手段不新，在推进供给侧结构性改革过程中，压减过剩产能，调整经济结构的主动性、积极性不高，仍寄希望于市场供需形势能够在短期内发生变化。围绕完善市场经济体制，推动行政管理体制改革的主动性不强，工作深度不够，政府主导经济发展的特征仍较为明显，调控服务方式转换得不彻底、不到位。整体发展环境不优，企业运营成本相对较高，一定程度上影响了民营经济的发展，降低了内外部企业投资的意愿。科研管理体制较为僵化，人才发展环境不优，人口、人才外流现象较为突出，适应新兴产业和新兴业态发展的体制政策环境尚未形成。近年来中央在综合配套改革、国家级新区、对外开放平台设置等方面赋予东北地区一系列先行先试权限，但与全国同类改革实验的整体进度和实际效果来看，东北地区缺乏顶层设计与“闯改创”的勇气和韧劲，重大改革发展平台总体推动进度缓慢、效果不佳，中央赋予的发展机遇未能得到充分利用。

2.产业、产品结构性问题突出，应对市场周期性影响的能力不强

从产业结构看，东北振兴战略实施以来，东北地区重工业比重有所下降，但目前重工业在工业中的占比仍在74%左右，高于全国平均水平5个百分点左右。产业结构一直偏重化工型、偏资源型、偏传统型，“原”字头和“初”字头产业集中分布，受资源性、原材料产品量价齐跌和全国投资需求减弱的影响，主导产业难以摆脱市场的周期性冲击，企业生产经营困难，总体效益不佳。从工业部门结构来看，装备制造、能源原材料和食品加工业仍是东北三省的主导产业。其中，辽宁省装备制造、冶金、石化产业占工业产值比重达2/3，黑龙江省能源、石化、装备、食品等四大支柱产业占全省工业的八成以上。近年来，受全国固定资产投资增幅下滑、市场空间减少、能源原材料行业受国际大宗商品价格持续下滑等方面的影响，东北地区的传统主导产业的利润明显下降，企业生产经营困难，直接导致经济增速大幅下降。比如，2014年石化、钢铁、煤炭、有色冶金、建材等能源原材料行业对工业增长的贡献率，分别比2005—2010年平均值下降了39.4个、35.8个、19.9个、9.1个和14.8个百分点。与此同时，传统支柱产业中龙头企业“一企独大”现象非常突出。2015年，一汽和吉化两家企业工业增加值占吉林省工业增加值的40%左右，长春市汽车工业占全市工业产值的60%以上、利税占70%以上。随着全国汽车销量增速的下降，汽车产业波动对吉林省经济发展带来较大影响。黑龙江省石油开采利润占全部工业利润约2/3，其中大庆油田利润占全省工业利润的50%左右，随着原油价格持续低迷，加之大庆油田原油产量自2015年开始，每年减少约150万吨，对黑龙江省经济增长造成重大影响。

从产品结构看，东北地区大多数企业处于产业链上游或中低端，产品附加值低，竞争力不足。2014年，辽、吉、黑三省规模以上工业企业新产品销售收入占主营业务收入比重分别为8.3%、7.1%和3.9%，明显低于全国12.9%的平均水平，新产品开发力度和市场认可度与全国其他地区相比有一定差距。以石化行业为例，东北地区乙烯产量占全国约1/5，但下游化学纤维、化学农药产能不足全国的1%。食品加工业中，领军企业数量明显不足，主要以初级产品和粗加工为主，受原材料和产品市场价格波动影响较大，生产经营困难。

3.国企改革滞后且缺乏竞争力，经济发展的活力不强

长期以来，东北地区“顶天立地”的大型国有企业多，“铺天盖地”的民营中小企业少，还没有形成产业集群发展态势和大中小企业配套融合发展的局面。在各类所有制企业中，国有企业仍占据半壁江山，2014年东北三省国有工业企业资产总额占规模以上工业企业的比重为51.6%，远高于全国40.3%的平均水平；国有工业企业主营业务收入、利润总额占规模以上工业企业的比重分别为32.1%和33.4%，远高于全国23.4%、21.6%的总体水平。在国有企业中央企的比重大（如2013年吉林省中央企业资产总额、营业总收入、利润总额在全部国企相应指标的占比分别为68.0%、87.7%和97.4%），且主要集中在传统行业和部门，历史遗留问题突出，盈利能力普遍偏低，缺乏综合竞争优势。近年来，中央对加快国有企业改革作出了一系列重大部署，但受各方面因素的影响，东北地区推进国企改革的信心不足，动力不强，总寄希望于国家能给予更大的支持，导致推进改革的成本越来越高，难度越来越大。

与此同时，受国企的长期垄断影响，东北地区民营经济发展空间不充分，民营企业大多处在产业链的中低端，管理水平普遍较低，拥有自主知识产权、掌握核心技术、具备国际竞争力的民营企业偏少，经济发展的活力不强。2014年全国民营企业500强中，东北地区仅有14家。

4.创新能力严重不足，新兴产业发展滞后，动力转换任重而道远

长期以来，东北地区的创新投入明显不足。2007年，辽、吉、黑三省R&D经费投入强度分别为1.48%、0.96%和0.93%（全国同期水平为1.38%），到2014年变为1.52%、0.95%和1.07%（全国同期水平为2.05%），辽、吉两省基本维持原状，黑龙江省略有提升，东北地区在R&D经费投入强度方面与东部地区和全国平均水平的差距进一步拉大，直接反映出东北地区对创新发展的重视程度和投入规模的不够，这也决定了未来一个时期东北地区综合竞争能力提升的后劲不足（见图12）。

图12　东北地区R&D经费投入强度对比

东北地区有一大批高水平的重点高校和研究机构，科研专利产出占全社会的50%以上，但受体制观念等方向的影响，相关成果难以在本地企业产业化，科教资源优势难以转化为现实生产力，“墙内开花墙外香”的现象十分普遍。以中科院大连化物所为例，其科技成果转化率位居中科院所有院所首位，近5年在全国实现技术转移转化合同数872项，合同额达9.1亿元，但在辽宁转化金额仅为3633万元，不足全所合同总额的4%。2014年，东北三省专利申请量、授权量、技术市场成交金额占全国比重分别是3.7%、3.4%和4.3%，远低于其主要经济指标在全国的占比。

受此影响，东北地区新旧动力转换明显“青黄不接”。与传统支柱产业相比，东北地区新兴产业发展严重不足，总体规模仍然偏小，发展水平相对滞后，尚未形成具有重要影响的新经济增长点，短期内无法弥补传统主导产业下滑带来的缺口。以互联网行业为例，近年来以互联网为载体的新兴产业不断兴起，但在东北地区快速发展的迹象却不明显，2014年互联网百强企业中，北京、上海、广东分别有45、20、15家，但东北三省没有一家企业入围。2000—2014年，东北地区高技术产业企业数仅增长了70%，与之相比，东部、中部、西部地区分别增长了1.83倍、2.56倍和1.68倍。由于在培育新兴产业和孕育新兴业态方面处于落后位置，东北地区企业在全要素生产率上与全国平均水平仍有一定差距，具体表现在东北地区企业产值利税率仅为4.9%（全国平均水平为7.8%），人均利税为37.5万元（全国平均水平为53万元），流动资金周转次数为0.86次/年（全国平均水平为1.16次/年）。以黑龙江龙煤集团为例，目前企业的万吨产煤用工人数为48人，为全国平均水平的3倍以上，全员劳动生产率较低，企业竞争能力较弱。

此外，东北地区经济发展还面临着一些先天不足的因素。比如取暖成本高，东北地区地处高寒，冬季供热时间长达4—6个月，取暖成本比全国其他地区高约20%，给各类企业造成很大负担；物流成本较高，东北地区地处交通末梢，远离国内主销区，且当前快速铁路网、高速公路网尚未建成，进出关通道不畅，如黑龙江省2015年全省物流成本占地区生产总值比例为18.2%。此外，东北的人力资本成本也比江浙高20%左右。

当然，对东北地区当前面临的问题也要用全面、客观、历史、辩证和发展的眼光来分析。一是从问题性质来看，与10多年前大量职工下岗、企业关闭、社会民生凋敝等情况相比，当前的问题更多的是发展中的问题，是经济层面的问题。但如果不及早采取有效措施，这些问题有可能传导影响到就业和民生领域，也会损及过去十年振兴的根基。二是从问题的根源来看，既有经济发展新常态下各地区面临的共性原因，又有新形势、新挑战下东北地区思想观念、发展方式、经济结构、体制机制相对落后等个性原因，而两者相互交织加剧了问题的复杂性和严重性，也导致了问题解决的长期性、艰巨性。对此，习近平总书记明确指出，东北地区当前存在的矛盾和问题归根结底是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题，解决这些问题归根结底还是要靠深化改革。三是从问题波及的范围看，除东北地区外，与其产业结构、产品结构、所有制结构相似地区也出现了基本一致的问题。因此，东北地区面临的问题除是区域性问题外，也是产业结构单一地区、资源型地区遇到的共性问题。

三、新一轮东北全面振兴战略的突出特点

党中央、国务院对全面振兴东北地区高度重视，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次到东北地区视察并作出一系列重要指示，为东北地区破解发展难题指明了方向。为全面破解东北地区存在的体制机制问题和结构性问题，2016年2 月6日，中央中央、国务院出台了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号），明确提出了新一轮东北振兴的总体要求、战略定位、主要任务、工作重点和政策措施。这是中央关于新时期全面振兴东北地区的纲领性文件，对各个方面提振信心、凝聚共识、聚焦重点具有重大意义。综合来看，与2003年实施的东北振兴战略相比，本轮振兴立足历史与现实，着眼未来与发展，在背景、外延、内涵等方面均发生了一些新的变化。

1.振兴发展着力破解的核心问题新

上一轮东北振兴战略针对的主要是民生问题突出、国企职工大面积下岗、企业大规模破产和产业快速衰退等方面难题，重点解决民生保障、社会稳定问题。新一轮东北振兴战略主要针对的是深化改革开放，完善体制机制，重点是促进产业结构优化和创新创业能力的提升，瞄准的更多的是发展问题，而且是经济社会生态等领域的全面发展问题，注重提高全要素生产率，提高经济增长的质量和效益，注重形成引领经济发展新常态的发展方式。

2.振兴发展秉持遵循的基本理念新

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了“四个全面”的战略部署和认识、适应、引领经济发展新常态的战略部署，党的十八届五中全会鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，2015年底召开的中央经济工作会议明确要求，要加大供给侧结构性改革力度，提出了五大政策支柱和“三去一降一补”五大重点任务，这些新理念、新要求为新一轮东北振兴提出了新的指引，要求各个方面必须用新的视野、新的思维、新的办法来谋划和推动东北振兴。

3.振兴发展运用把握的方式方法新

上一轮振兴战略实施中，主要采取中央加大资金投入和政策供给的方式予以扶持。新一轮东北振兴战略则更多运用改革手段，强调发挥地方主体责任完善制度环境。相对而言，本轮振兴的方式方法更难，更多依靠地方和企业的自主革命，更深触及地方和企业的既有利益。当然，改革的核心目标是促使东北地区经济增长由主要依靠投资带动转向主要依靠体制机制创新、科技进步和人力资本释放，由重点依赖资金项目支持转向帮助完善振兴发展的综合环境，强化制度供给和内生动力的再造。

4.振兴发展推进实施的技术路径新

上一轮推动东北振兴的主要路径是，通过支持国有重点企业和壮大传统优势产业来带动区域发展，重点依靠加大投资和扩大产能来拉动经济增长。随着国内外形势的变化，既有路径已难以为继。本轮振兴战略把提高经济发展质量效益，提升发展活力、内生动力和整体竞争力作为工作重点，采取的是一种全面推进、平衡发展的战略，强调新兴产业培育与传统产业升级共同推进、国有经济与民营经济两翼齐飞、改革创新与继承发展齐头并进的多元化发展路径。与原来相比，现在的路径方式更需要技巧，更需要把握好平衡与分寸，处理好轻重缓急。

5.振兴发展明确推动的重点任务新

“四个着力”是新一轮东北振兴的核心任务，也是中央对老工业基地当前和今后一个时期振兴发展的总要求，着力完善体制机制、深化改革开放是全面振兴老工业基地的治本之策，着力推进结构调整、增强产业竞争力是全面振兴老工业基地的关键之举，着力鼓励创新创业、提升科技创新能力是全面振兴老工业基地的决胜之要，着力保障和改善民生、使人民有更多“获得感”是全面振兴老工业基地的稳定之基。这“四个着力”既一脉相承，内在联系紧密，具有很强的一致性、连贯性；又相辅相成，各有侧重，具有很强的针对性。

四、全面振兴东北地区的措施建议

当前，东北地区全面振兴已经到了“滚石上山、爬坡过坎”的关键阶段，能否在迅速止住经济持续下滑趋势的前提下，着力培育和提升自我发展能力，尽快促进新旧动力的转换，是实施新一轮东北振兴战略的关键。

1.全力抓好中央文件的贯彻落实

《中共中央国务院中央关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》是中央在新的历史时期对东北全面振兴作出的全面系统部署，各个方面都应该将深入贯彻实施这个文件作为工作主线，统筹处理好当前与长远、表象与内在、体制与机制等方面的关系，抓紧完善细化配套政策，结合地方实际制订实施三年滚动计划，提出新一轮东北振兴的重大政策举措、重大工程、重大开发开放平台和重大工作机制，真正把文件落到实处，取得实效。与此同时，积极做好宣传引导工作，凝聚社会共识，鼓舞干劲斗志，营造更加有利的社会环境。

2.着力促进发展理念的变革

发展观念不变，东北振兴便无望。建议切实加强对东北地区各级干部的指导培训力度，摒弃传统计划经济的思维束缚，下决心摆脱“等靠要”思想。加快行政管理制度改革，加快破解体制机制障碍，尽快公布市场准入负面清单和权力责任清单，努力提升管理服务水平。加强地方领导班子和干部队伍建设，加大干部培养选拔和交流力度。鼓励探索实践，充分发挥基层政府和广大群众的首创精神，及时总结推广地方好的经验做法。建议中央部门进一步加强规划引导、业务指导、政策支持和监督检查，形成推动振兴发展的合力。

3.务实推进重点领域改革

改革是破除体制机制障碍，释放制度活力的根本途径，也是全面推动东北地区振兴发展的治本之策。在推进改革的进程中，既要注重顶层设计，也应鼓励基层探索；既要坚持目标导向，又要坚持问题导向，特别注重问“改”于民、问“改”于市场，改革成果不能仅停留在文件层面，要能够拿出实招、硬招、巧招、高招并取得实实在在的效果。按照中央的总体要求研究制定深化东北地区国有企业改革的具体实施意见，加快解决厂办大集体和分离企业办社会职能等历史遗留问题。加快林区垦区改革，出台枯竭矿井退出的综合配套政策，研究结构单一地区转型发展问题。抓紧启动民营经济改革试点，重点支持中小微企业发展，深化商事制度改革，为企业发展创造更为宽松的环境。

4.保持必要的投资支持力度

为尽快改变东北地区经济持续下行的态势，短期内还是要发挥投资对稳定增长的关键作用。建议充分利用预算内投资、专项建设基金等渠道，重点支持东北地区铁路、公路、水利、城市管网，以及城区老工业区和独立工矿区搬迁改造、棚户区改造、采煤沉陷区治理、产业转型升级等领域。指导东北三省切实加强重大项目谋划，加快调整投融资结构，大力推进PPP等模式，充分利用社会资金。高度重视优化投资结构，重点支持有回报、不新增过剩产能、能够产生新需求的重点领域项目，充分发挥投资对稳增长、调结构、补短板和培育新动能的重要作用，着力增强地方的“造血”功能和自我发展能力。与此同时，要充分发挥消费对经济增长的新支撑作用，积极培育新的消费领域和消费方式。

5.大力推进产业转型升级

加快调整产业结构转型升级，是促进东北地区全面振兴的核心任务。建议围绕扎实推进供给侧结构性改革，改造升级“老字号”，深度开发“原字号”，培育壮大“新字号”。着力做强一产，加快发展现代化大农业，进一步提高国家商品粮生产核心区地位，积极培育绿色生产农产品知名品牌，大力发展“互联网+现代农业”。重点做优二产，处理好“老”和“新”的关系，通过改革解决传统产业的存量问题，加快淘汰化解过剩产能；积极落实培育东北地区新兴产业三年行动计划，大力发展战略性新兴产业，按照市场需求因业、因企施策。规划建设老工业基地产业转型升级示范区（园区），吸引新兴产业向示范区集聚，积极培育新的增长极和增长点。积极做大三产，大力发展以生产性服务业为重点的现代服务业，加快发展金融业、现代物流业和旅游、养老、健康、休闲等产业。

6.积极鼓励创新创业

充分发挥“人才”在创新创业中的核心作用，借鉴发达地区的经验，抓紧细化实化相关政策，从优化企事业单位和局部区域小环境入手，认真探索并构建留住人才、吸引人才、使用人才的制度环境。完善区域创新体系，促进科教机构与区域发展紧密结合，加大人才培养和智力引进力度，通过完善体制机制促使“孔雀东南飞”转变为“孔雀东北归”。依托中心城市和国家级新区、综合配套改革试验区、自主创新示范区、全面创新改革试验区等功能性平台，大力实施重大创新工程，潜心打造一批创新型城市、区域创新中心、新兴产业基地和特色产业集群。鼓励构建以企业为主导、政产学研用相结合的产业技术创新联盟，开展龙头企业创新转型试点，积极培育创新工厂、创客空间等创新型孵化器，优化大众创业万众创新环境，激发企业家精神，积极营造“亲”“清”的政商环境，大力发展民营经济，推动形成多点支撑、多业并举、多元发展的增长格局。

7.支持东北地区开发开放平台建设

指导地方加快管理体制创新，研究制定更有针对性的政策措施，支持大连金普、哈尔滨和长春新区科学建设。推动建设中德（沈阳）高端装备制造产业园，促进中国制造2025与德国工业4.0战略实现对接融合。谋划中以（哈尔滨）产业合作园。积极融入“一带一路”战略，重点打造中蒙俄经济走廊，在适宜港口和地区规划建立东北亚国际物流中心，大胆培育面向欧美发达国家市场的新兴产业。加强东北振兴与俄罗斯远东开发战略衔接，加快建立合作开发机制，推动实施一批重大合作项目，加快将哈尔滨建设成为对俄合作中心城市。研究在东北地区设立中日、中韩合作平台。积极对接京津冀协同发展战略，按照互惠互利的原则联合打造合作平台。研究复制自由贸易试验区的成功经验和相关政策可行性，全力推进贸易投资便利化。

8.促进资源型城市和产业衰退地区可持续发展

研究出台支持资源枯竭城市转型后续政策，制定加快推进采煤沉陷区综合治理工作的意见，制定支持产业衰退地区振兴发展的政策措施。高度关注资源枯竭、产业衰退地区的就业民生和社会稳定状况，制订详细具体的应急预案，制定系统完善的政策，有针对性地发展劳动密集型产业，加强下岗分流人员的职业技能培训，进一步完善社会保障体系，确保不发生区域性、群体性风险。结合国家实施新型城镇化战略的总体要求，重新确定资源枯竭、产业衰退地区的功能定位，引导人口向中心城市有序转移。

［1］徐绍史：适应把握引领经济发展新常态，加大供给侧结构性改革力度，努力推动东北地区等老工业基地全面振兴［N］.人民日报，2016-04-27.

［2］何立峰：全面振兴东北地区等老工业基地的行动纲领［J］.求是，2016，（6）.

［3］刘洋：东北地区经济下行特征与成因分析［J］.宏观经济管理，2015，（8）.

［4］杨荫凯：加快市场取向改革推动东北振兴发展［N］.经济日报，2015-11-26.

［5］张占斌：经济新常态下的“新东北现象”辨析［J］.人民论坛，2015，（8）.

New Properties and Implementation Strategy of Overall Revitalization of the Northeast China

Yang YinkaiLiu Yu

The Northeastern Old Industrial Bases，which was considered as cradle of national industries，has comprehensive and independent industrial system.It has made a great contribution for modernization of our country.However there are lots of difficulties in this region，such as institution contradiction.After the national strategy of revitalization of the Northeastern Old Industrial Bases was put into practice in 2003，a great many achievements had been made，but its economicgrowthratedecreasedintoaverylowlevel，variouschallengesandcontradictionsexist.Nowanew comprehensive revitalization has been carried out by the central government.The Northeastern Old Industrial Bases ushered in a new round of great oppotunities in the revitalization development.The paper analysis the effects of revitalization strategy of the Northeastern Old Industrial Bases and gives some advices on the new revitalization in 2016.

Revitalization of the Northeast China；New Properties；Implementation Strategy

F061.5

A

2095—5766（2016）05—0085—09

2016—06—09

杨荫凯，男，理学博士，国家发展和改革委员会振兴司副司长（北京100824）。

（责任编辑：晓力）