拉日铁路区域影响及相关政策探讨

李青　安树伟　王丽　邬晓霞

【区域协调发展】

拉日铁路区域影响及相关政策探讨

李青安树伟王丽邬晓霞

拉日铁路沿线地区是西藏工业化、城镇化、农业现代化的重要承载区和先行区，是实现西藏发展战略的重要支撑区，是西藏对外开放的重要区域，其发展具有重要意义。因此，应在发挥市场机制作用的前提下，对沿线地区的发展予以政策支持。近期对沿线地区政策实施的重点：一是加大公路建设投入，提高各种运输方式的匹配性、衔接性；二是促进沿线重点城镇、景区、园区的发展，特别是促进日喀则市桑珠孜区的发展，推动青藏铁路由交通通道向发展轴线的转变；三是促进以旅游业为重点、以服务业为主体的若干产业的发展；四是促进沿线地区生态环境保护；五是促进铁路公司与地方合作发展。

拉日铁路；经济效应；社会效应；政策重点

安树伟，男，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院博士生导师，教授（北京100070）。

王丽，女，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所助理研究员（北京100038）。

邬晓霞，女，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授（北京100070）。

拉日铁路是国家“十一五”规划和《国家中长期铁路网规划》的重要项目之一，是西藏“十一五”和“十二五”期间最大的标志性工程。拉日铁路通车后，将有助于降低客货运输成本，进一步促进西藏与内地间的资源流动，提高资源配置的市场化程度，推动人口和产业向沿线城镇和园区集聚，形成新的增长中心、消费中心、信息中心，也将促进拉萨、日喀则两市一体化发展以及拉日铁路发展轴的形成。

拉日铁路沿线地区①是西藏自然条件最好、历史文化最深厚、综合实力最强、人口和城镇最密集的区域，它既是西藏的精华区域，也是青藏高原乃至西部地区具有较大发展潜力的区域之一。沿线地区覆盖西藏2.9%的土地，承载了1/3的人口，创造了1/5的地区生产总值，生产了1/4的粮食。目前沿线地区生产总值约200亿元，农牧民人均纯收入7000余元，城镇化水平接近40%，总体上已进入城镇化快速推进时期。

一、拉日铁路对沿线地区发展的影响

拉日铁路对沿线地区的影响主要表现在三个方面：一是产业影响。由于西藏向区外输出的产品种类少、规模小，因而拉日铁路通车后，将带动西藏成为一个产品、人口的流入区和流动区，因此受铁路影响最显著的产业，将是那些服务于客货流动和集聚的行业，即以旅游业为主的服务业，如旅游业、商贸业、物流业，以及与旅游业相关的信息服务、演艺娱乐、艺术品交易、印刷出版、民族手工业等文化产业。二是节点影响。拉日铁路将对沿线城市、小城镇、园区、主要旅游景区、火车站周边地区的建设产生较大推动，特别是将给桑珠孜区带来难得的发展机遇和动力。三是区域影响。随着拉日铁路沿线产业和城镇的发展、人口的集聚，将可能形成以318国道—拉日铁路为复合发展轴线，生成拉日双核城镇体系和拉日一体化格局，从而出现一条新的经济发展带，特别是旅游发展带。

（一）对沿线地区经济发展的促进作用

1.有利于完善西藏及周边地区路网结构

青藏铁路的开通，进一步改善了西藏交通条件，初步形成了公路、铁路、航空、管道共同组成的综合运输体系，但铁路运量在各种运输方式中所占比例依然偏低。2014年在西藏货运量构成中，铁路占21.22%，仅次于公路运输；客运量中铁路占10.93%，低于公路和航空运输量。

拉日铁路沿线地区的主要交通线路中，铁路主要有青藏铁路；公路主要有G318、G219线和S101、S203、S204、S304、S307线；民航主要有拉萨贡嘎机场和日喀则和平机场；管道主要有格尔木—拉萨成品油输送管线。随着拉（萨）林（芝）铁路的开工建设，到2020年，将形成以拉萨为中心，由青藏铁路、拉日铁路、拉林铁路组成的铁路网，拉萨的铁路枢纽地位将逐步体现。目前，国家正逐步完善西藏及周边地区铁路网的布局，研究论证日喀则至吉隆、亚东铁路等铁路项目，并规划建设川（滇）藏铁路、新藏铁路等干线。随着这些铁路的建成，西藏将形成由青藏线、新藏线、川（滇）藏线构成的“Y”形骨架的放射性路网，届时拉萨、日喀则将成为我国西部地区重要的铁路枢纽，西藏铁路网也将成为连接我国西南、西北的重要通道。

因此，拉日铁路的建成通车，将进一步扩大青藏铁路的影响范围，改变西藏西南部地区单一依靠公路运输的局面，完善西藏铁路网络，扩大区域路网覆盖面，强化区域铁路网在运输布局中的意义和作用。拉日铁路将与青藏铁路安多—拉萨段一道，大幅促进西藏经济发展和市场繁荣，带动特色资源开发，改善人们出行条件，降低进出藏物资运输成本，进一步密切西藏与祖国内地的联系，为西藏铁路向南亚的延伸奠定新的基础，推进西藏步入“铁路经济”时代。

2.有利于提升西藏在我国对外开放中的战略地位

拉萨市是西藏联系南亚的枢纽，日喀则市是祖国西南边防的大门，毗邻尼泊尔、印度、不丹诸国，边境线长达1753千米，具有十分重要的战略地位。长期以来，日喀则市就是西藏乃至中国与南亚地区往来的重要通道和前沿，也是西藏对南亚的开放通道和环喜马拉雅经济合作带的主体区域，具有构建开放型经济、发展对外经济合作的显著优势②，桑珠孜区则具备成为区域性国际交流中心的条件。但目前与邻国互联互通程度较低，缺乏全天候、大运量的运输工具，限制了西藏对外经贸活动的开展，也限制了面向南亚开放通道的质量。

随着拉日铁路的开通，西藏铁路运力的提高，这将提升沿线地区吸纳进口产品的能力，扩展沿线地区对外贸易发展的空间。随着“十三五”期末日吉（日喀则—吉隆）、日亚（日喀则—亚东）铁路的修建，以及2020年后吉隆口岸至尼泊尔加德满都铁路的修建，将形成一条从内地经西藏进入南亚地区的国际铁路通道，为建设面向南亚开放重要通道和环喜马拉雅经济合作带提供坚实保障③。这一切将有力提升西藏在我国对外开放格局中的战略地位，有利于与邻国实现以贸易带动政治外交关系改善、稳定和发展，为周边国家和其他国家打开经西藏至内地的产品运输通道。

3.有利于实现拉萨、日喀则两市一体化发展

拉萨和日喀则市位于西藏文化最昌盛、经济最发达的“一江两河”④区域，但在较长时期内，日喀则的城市功能和发展水平都逊于拉萨，拉萨市域与日喀则市域的经济发展水平也不平衡。拉日铁路的建成通车，使拉萨—日喀则城市间交通时间由5个多小时缩短为3个小时，城际联系便利度大为提高，形成了高效率的交通运输通道（见表1）。自2014 年8月15日开通运营后的一个月内，拉日铁路就累计运送旅客6.7万人次⑤，每趟列车基本都是满员⑥。

表1　拉萨—日喀则铁路与公路旅客运输比较

新的现代化交通运输通道，不仅会进一步降低拉萨与日喀则两市的客货运输成本，促进资源流动，使其成为西藏主要发展轴线中最重要的一段，推动沿线地区发展迈上新台阶，也将推动拉萨与日喀则两市一体化发展，为西藏经济社会发展提供更强劲的支撑。

4.有利于沿线地区旅游业的发展

运输业的发展可以实现旅游者与旅游业游览、住宿、餐饮、购物、娱乐、休闲诸要素的有机耦合，旅游者的行游比⑦更趋合理，旅游活动的各个环节结合得更加紧密，旅游质量更高，旅游业的兴旺和发达对运输业的发展也起着巨大的推动作用。2006年青藏铁路开通以来，进出藏客流快速增长（见图1），旅游人次大幅增加。可以预见，拉日铁路通车后，旅游业在沿线地区的支柱作用将更加突出，对经济社会发展的贡献率将明显增大⑧。

图1　2006—2013年青藏铁路出藏、进藏客流比较

拉日铁路沿线是历史上卫藏地区的核心，文化遗存十分丰富，以古寺庙、古村落、名人故居为代表的文物古迹众多，藏戏及藏香、铜器制作技艺等非物质文化遗产，还有现代农业观光旅游资源，以及地质景观、水热活动、河流湖泊和雪峰冰川等四类自然景观，适宜开展全方位、多层次的旅游活动。拉日铁路通车后，沿线地区将可能形成一条旅游发展带。

5.有利于沿线地区商贸流通业发展

拉日铁路通车后，商贸流通业将成为发展最快的行业之一。日喀则市及周边地区的农牧业产品、矿石、传统工艺品、矿泉水等可以比较方便地运输到全国各地，也可能吸引一些国内外企业到沿线地区投资办厂或从事对外贸易，促进连锁经营、物流配送、特许经营等现代流通方式和连锁店、超市、便民店、专卖店等新兴业态的发展，全面提升沿线地区商贸流通业的发展水平，从而成为沿线地区经济发展的重要支撑点。随着运输成本的降低和运输能力的提高，进入沿线地区的物资量也将大幅度增加，商品品种将更加丰富，物价水平将更加平稳，消费将进一步活跃；沿途较大的一些车站（如协荣、曲水、尼木、仁布、日喀则等）有可能成为区域性物流的集散中心，并吸引当地一部分农牧民从事运输业服务。

近期内，应以协荣、曲水、日喀则车站为依托，建设三个较大的物流中心，同时，配套建设相应的仓储、站场、物流信息系统和设备。协荣是拉（萨）林（芝）铁路与拉日铁路的交汇点，与拉萨贡嘎机场的距离很近，有利于发展综合运输；曲水站可以方便曲水、尼木、浪卡子、洛扎、贡嘎等县的物资运输；日喀则的物流业主要为日喀则市区周边及西藏西部地区服务。

6.有利于优势矿产资源的利用

拉日铁路沿线及其周边地区是我国重要的有色金属资源集中区。这一区域南到喜马拉雅山北坡，北至冈底斯山—念青唐古拉山，西起谢通门县，东至工布江达县，铜、铬、铅、锌、锑、金、银等有色金属、黑色金属及贵金属资源储量丰富，存在四条大型成矿带，有望成为我国矿产资源的重要后备基地，国土资源部已经将该区域列为“西部十大矿产资源集中区”。

交通运输线路的开通使资源的合理开发利用成为可能，特别是市场需求较大、对生态影响相对较少的天然饮用水产业将迎来新的发展机遇。近年来，随着西藏交通环境的改善以及内地市场的需求，西藏天然饮用水市场逐渐壮大。到2015年底，西藏共有天然饮用水生产企业28家，建成生产线超过30条，产量超过40万吨⑨。目前，天然饮用水产业已被确定为西藏今后重点发展的产业之一，预计“十三五”期末达到500万吨的生产规模。拉日铁路沿线地区天然饮用水资源丰富，品质优良，具备规模化开发的基础和条件。随着拉日铁路的通车，将进一步促进沿线天然饮用水产业的发展，带动产品进一步进入内地市场，这对于提高青藏铁路运能、改善青藏铁路公司的财务状况也具有重要作用。

至于对其他矿产资源的开发，则应坚持以生态与环境保护为先的原则，高起点、标准化发展矿业，条件成熟一个开发一个，重点开发国家紧缺和地方经济发展急需的矿种；严格执行环境影响评价制度，制定规范可行的矿产开发规划，建立矿山生态与环境监测及预警系统，确保自然环境得到有效保护。

7.有利于形成一定规模的“串珠型”城镇带

拉日铁路通车后，将促进拉萨、日喀则城市的发展，特别是将改善日喀则市的发展环境，促进资源集聚，壮大支柱产业，提升城市综合服务功能，也有利于西藏城镇体系的完善。同时，拉日铁路的开通，在促进原有城镇发展的同时，还将形成新的城镇。目前，在拉日铁路沿线，已有一些具备发展潜力，对本地农牧民及外来人口有一定影响力的新型小城镇，如曲水站所在地达嘎、尼木站所在地吞巴、仁布站所在地切洼以及协荣站所在地协荣村等⑩，这些城镇（村）已经具备比较好的基础，应该成为拉日铁路沿线地区推进城镇化的重点之一。

在规模经济效益的作用下，拉日铁路沿线条件较好城镇的人口和经济规模将不断扩大，由此会对生产要素产生更多、更大的需求，并要求有更多的交通设施相适应。如此往复演进，将推动生产要素不断向城镇集中，逐步形成沿铁路干线分布的一系列城市（镇），从而成为西藏具有一定规模的“串珠型”城镇带。

（二）拉日铁路对沿线地区社会发展的影响

拉日铁路对沿线地区的社会发展具有重要影响，具体表现在：

第一，将增加就业岗位，拓宽农牧民增收渠道。一方面是铁路通车带来的直接就业岗位，如护路队、沿线工程维护、生态恢复、车站保洁、车站作业、运输服务等。如曲水段即可安排200个护路队员的就业岗位、100余个装卸工和卫生员等就业岗位。另一方面是经济发展所创造的新就业岗位，如餐饮、住宿、导游、商贸、金融、通信、物流、仓储等的岗位；中心城市和重点城镇建设的加快，又将带动城市公共管理、服务业和建筑业的成长；优势产业的发展壮大，也将创造新的就业机会和创业空间，从而加快农牧民转移就业的步伐，进一步增加群众收入。

第二，促进文化交流与融合。随着拉日铁路的开通运营，后藏与内地之间联系的成本大幅度下降，各民族之间的经济社会联系也会越来越频繁，有助于宣传、弘扬优秀的后藏文化，同时，世界文化、祖国内地文化的大量进入，将有助于促进更加广泛深刻的文化交流与融合。拉日铁路的开通也有助于推动文化产业的快速发展，文化市场的健康有序发展，与内地文化交流与合作的广泛开展以及非物质文化遗产的保护和利用。

第三，促进思想观念的转变。改革开放以来，尽管西藏同全国一样进行了多领域的改革，对外开放也取得了长足进步，但市场意识和市场机制发育仍然严重不足，市场化程度一直处于全国末位，并且与全国的差距还在持续扩大（见图2）。拉日铁路建成通车之后，随着旅客的往来，将会带来许多新的价值观、消费观、思维方式等，使沿线乃至辐射区域有更多机会与各方人士接触、交流，吸收新的观念和各种不同文化的精华，有助于提升该地区市场化水平。

图2　2005—2009年西藏市场化指数与全国平均水平比较

此外，还应积极规避可能引发的社会问题，特别是要更加重视维护社会稳定。拉日铁路的建成通车，人员流动性将明显增强，因经济关系、利益关系的调整，一些收益较少的群体容易产生不平衡心理，或由于语言文字、风俗习惯和宗教信仰等文化差异及民族心理的不同，也会造成某些误解，并有可能通过一定形式反映到民族关系上来，如果处理不当有可能对民族关系带来负面影响，应及早发现和有效控制。另外，拉日铁路建成通车后，非法旅行和非法出入境活动可能有所增加，边境管理难度将加大；境外人员的宗教活动也将更为复杂，对宗教管理也可能带来一定冲击。

二、促进拉日铁路沿线地区发展的政策探讨

交通线本身就是引导资源流动和配置的工具，它对促进沿线地区城镇的发育、城镇带和产业带的形成，甚至引发某些地点、某些区域的突变，在国内外都不乏其例。交通线对沿线地区影响的一般过程是：首先推动区位条件较好、集聚程度较好的节点区域进一步集聚，快速发展；继而是这些节点区域向外扩散和蔓延，同时新的节点区域出现，形成规模不等的节点体系；然后是交通沿线各节点之间联系密切，形成带状发展局面，无论是否有政府干预，这种过程都会发生。但这并不意味着所有交通线对沿线地区都有显著的、迅速的、剧烈的影响，只有当沿线地区与交通线的“承接性”“匹配性”良好，从而触发铁路影响机制的启动时，才会产生预期的结果。所谓“承接性”，即沿线地区对交通线带来的机遇（资源流入和配置、新产业的出现和结构调整等）是否具有相应的要素（如土地、劳动力、关联性企业、城镇基础、制度环境等）来接应；所谓“匹配性”，即在机遇到来之时，是否有与之顺利衔接的其他交通方式，以使其迅速地、实际地发挥作用。因此，增强沿线地区的“承接性”和“匹配性”是政策的重点。

（一）促进完善综合交通体系

根据青藏铁路的情况，铁路通车后对公路运输存在一定的挤出效应，但挤出的是竞争性的、可替代性的部分，即青藏公路与青藏铁路线路重合的部分，而拉萨与区内其他地区的公路交通往来并未受到影响，甚至由于铁路的通车，还增加了铁路—公路转运量和市内交通运输量〇11。因此，从总体来看，铁路对西藏区内公路交通运输的影响是正向的。随着拉日铁路的通车，铁路在西藏综合运输体系中的地位会上升，同时也要求加强铁路与其他运输方式特别是目前占有主导地位的公路网络的顺畅衔接，以最大限度地发挥铁路的辐射作用。

1.以拉萨火车站为中心建设便捷的交通通道

在既有拉萨火车站至东嘎镇、拉萨中心城区、机场交通通道的基础上，改善火车站通往乃琼镇、德庆镇以及贡嘎县、浪卡子县的道路等级，特别是随着拉萨市城市总体规划修编工作和市域行政区划调整的展开，应将火车站至东嘎镇、乃琼镇、德庆镇的道路纳入规划区交通体系中，提高道路等级，建设火车站至东嘎、德庆的城市快速道路，促进拉萨东延西扩跨河发展格局的实现，服务拉萨世界旅游目的地功能，加强拉萨—泽当城市圈的联系。

2.加强火车站与县城及周边重点乡镇、园区、景点的交通连接

拉日铁路沿线的尼木、曲水、仁布几个车站均不位于乡镇政府所在地，距县城数公里至十几公里不等，距离县域内园区和其他小城镇也有一定距离，这种分布尽管有利于依托火车站形成新的集聚，但也在一定程度上制约了县城等乡镇的建设，影响到县城的集聚效应，特别是火车站附近往往用地条件狭小，不利于展开大的建设布局，因此需要建设便捷的交通通道，有意识地引导人流物流向腹地中心城镇和园区集聚，进而促进小城镇服务功能的提升。

配合各县的发展定位和目标，近期内应重点改善拉萨火车站至堆龙德庆县物流园区、工业园区，曲水县达嘎镇至曲水镇、协荣乡、农机销售物流中心，尼木县吞达乡至塔荣镇，仁布县切洼乡至德吉林镇、生态产业园区，日喀则火车站至河东物流园区、札什伦布寺的道路条件，开设运营专线。尽快新建和提升客运站及大货运站至周边乡镇的公路等级，打通协荣—拉萨贡嘎机场、协荣—贡嘎县城、南木林县城—艾玛—灯古车站、南木林县土布加乡—大竹卡车站等的公路，提升尼木车站—尼木县城、仁布车站—仁布县城、曲水车站—浪卡子县城、仁布—江孜的公路等级。

3.促进多种运输方式在各类交通转运点、枢纽的顺畅衔接

铁路通车后，几乎所有沿线车站均成为公路—铁路转运点，拉萨和日喀则还将成为立体化交通枢纽。为更好地发挥转运点功能，提高集疏能力，应加强多种运输方式在各类交通转运点、枢纽的顺畅衔接。在火车站开设火车站—机场专线（还要逐步改善协荣—拉萨机场的交通线），火车站—市区公交线，火车站—开发区公交线，火车站至重要交通景点的公共交通线、旅游专线，出租车停靠点。重点建设拉萨机场—拉萨火车站—拉萨长途汽车站、日喀则机场—日喀则火车站—日喀则长途汽车站的公共交通通道；加强拉萨火车站与县乡村道路的衔接；提高县乡公路等级。此外，根据拉日铁路的旅客出行图，尽快开通并同步调整曲水县城—曲水车站、浪卡子县城—曲水车站、贡嘎县城—曲水车站、尼木县城—尼木车站、仁布县城—仁布车站的客运班线，提高客运班线的准点率。在协荣、曲水、尼木、仁布、日喀则车站站场附近设置与客运量相匹配的公交场站和出租车站场。还可以根据产品运输规模，论证墨竹工卡、谢通门、尼木、萨迦等地大型矿产、建材企业与火车站的货运专用线的可行性。

（二）推动拉日铁路由交通通道向发展轴转变

拉日铁路是沿线地区经济社会发展和沿线交通经济带形成的“触发器”，其运输能力的大小和线路的走向规定了交通经济带的空间和范围，是交通经济带形成和演化的前提条件，因此应积极推动拉日铁路由交通通道向发展轴转变。从目前来看，拉日铁路沿线地区已经进入交通经济带的雏形期，这一时期的主要特征是，从据点开发向沿线开发迈进，集聚与扩散同时并进，经济中心初具规模，沿线开始形成若干新兴工业城镇，城镇化进程开始加快。因此在这一阶段，要着力提升拉萨市和日喀则市的辐射和带动能力，引导人口和产业向铁路沿线城镇集中，改进配套的公路运输条件，实现客货在车站与周边地区之间的高效运转。

根据《西藏自治区新型城镇化规划》，到2030年，西藏将形成“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局，而拉日铁路沿线城镇正处于“一圈”和“两翼”中的“西翼”，未来拉日铁路延长线上的城镇又多处于“西翼”和“两线”上。因此，拉日铁路必将成为西藏推进新型城镇化的重要支点，它将促进沿线城镇的较快发展，还将加强“一圈”和“西翼”的联系，促进拉日双核型城镇体系的形成。

1.引导人口和产业向铁路沿线城镇集中

铁路沿线地区应抓住时机，顺应铁路通车后人口向就业岗位较多、收入较高区域流入的趋势，推动沿线城镇的发展和村庄建设，促进人口向城镇集中。在条件较好的地区（如曲水、贡嘎、白朗）适度发展加工业，建设部分工业集中区，集中力量搞好道路、供水、供电、通信等基础设施建设，吸引人口和产业向铁路沿线发展条件较好的城镇及县城集中，同时面向城乡居民，大力发展商品贸易、职业培训、卫生保健、物业管理、社区服务等，使其成为文化、教育、医疗、娱乐、生活服务的中心，提升城镇的综合服务功能，带动周边地区发展。

周边农牧民向发展条件较好的城镇和县城集中，也有利于解决人口过于分散导致的商务活动和社会管理成本过高、基础设施难以配置、无法组织大规模的生产经营活动等问题。沿途客货运站有可能逐渐成为新的居民点或规模较大的城镇，个别条件好的地方（如协荣、曲水）也有可能发展成为人口达到2万—3万人的中心城镇。

此外，应积极推动堆龙德庆与拉萨市区一体化发展。考虑到堆龙德庆柳梧乡为青藏铁路和拉日铁路的起点，且已成为城市新区的组成部分，加之堆龙德庆近期存在撤县设区的可能性，因此应推动堆龙德庆与拉萨市区一体化发展，鼓励人口与资源流动，探索形成区县统一、城乡统一的建设用地市场，扩大拉萨市区的集聚规模，使铁路与城市互动发展。

2.加紧改善县城通往县域内重要旅游景点的交通条件

拉日铁路通车后将带动沿线各县旅游业的发展，为此应尽快改善县城通往县域内重要旅游景点的交通条件，以尽可能吸引拉萨、日喀则两市内短期、短途旅游的游客，使两市居民成为沿线旅游市场的最主要客源。近期内既要继续挖掘县城周边旅游价值较高的旅游景点，又要着力改善曲水镇通往楚布寺，尼木县城塔荣镇通往吞巴村，仁布县城德吉林镇通往周边嘎布久嘎文化旅游村、雍则绿观相湖等地的交通条件。此外，还应促进火车站附近基础较好、潜力较大的乡镇发展。近期重点推动吞达乡发展成为以旅游、商贸、物流为主的小城镇。

3.统筹城乡发展

结合乡村环境整治、小城镇建设工作，整理沿线因征地、区划调整在人口、土地等方面变化较大的村庄，加强沿线附近的村庄环境治理、村庄撤并、社会事业和特色产业发展，高效利用农村集体建设用地。在人多地少、富余劳动力较多的村庄，推进富余劳动力转移和村庄建设用地统一规划，人口集中居住。鼓励个人和企业参与宅基地复垦、植被恢复、新开垦耕地土壤改良、水土治理，实施土地流转，发展现代种植养殖业。

4.前瞻性地研究城镇设置工作

拉日铁路运营后，将提升沿线城镇的区位优势，推动某些乡镇的“超常规”发展，应前瞻性地研究撤乡设镇、撤镇设市问题，近期内重点论证堆龙德庆县（区）柳梧乡并入拉萨城区并相应设立街道办事处，尼木县吞巴乡、仁布县切洼乡撤乡设镇问题，研究将曲水县才纳乡政府所在地迁到拉日铁路货运站，同时也是未来拉日、拉林铁路分岔口的协荣村的可行性。

（三）推动桑珠孜区的建设和发展

1.完善城市综合服务功能

拉日铁路通车后，最大的受益城镇将是桑珠孜区。拉日铁路将明显改善其区位条件和发展环境，提升其战略地位，吸引劳动力、人才、商品、资金的流入，特别是刺激旅游业、商贸业较快发展。然而，目前桑珠孜区应对旅游、商贸等行业快速发展的能力还较弱，条件还不够，应尽快弥补和加强。

一是要提高火车站与市区的交通便捷性。加快建设火车站与市区的交通连接线，包括建立公共交通网络、开设通往市区主要旅游景点的旅游专线；新建和升级改造火车站通往市域内主要旅游景点、县城的公路，提高市域交通系统的运转效率。

二是要提高市区承载力和综合服务功能。以服务流入人口为对象、以旅游及相关服务设施为重点，提高市区承载力和服务能力。制定和实施旅游产业发展规划，吸引旅行社、旅游公司进驻桑珠孜区，开辟旅游线路、提供旅游服务；营造宽松的市场主体准入环境，鼓励社会资本投资建设宾馆、饭店、休闲娱乐场所、文化演出场所等相关服务设施；积极保护和有序利用市区周边重要旅游资源，开辟为新的旅游景点，以延长游客的停留时间；促进文化创意产业、民族手工业、艺术品交易业发展，鼓励成立文化艺术团体、文化出版公司、艺术设计公司、艺术品交易公司，为游客提供丰富的文化产品；推动批发零售商业、电子商务、金融业、运输业发展；实施日喀则历史文化名城保护规划，保护和合理利用老城区，鼓励企业和个人租赁、购买传统建筑，按规划和建筑保护技术进行保护并合理经营利用，保护老城区传统风貌，建设具有国际知名度的历史文化名城。

三是鼓励公私合作完善市政设施条件。加快规划建设市区道路网络、供排水网络、供电网络、燃气供应网络和环境卫生设施，研究城市供暖、污水等废物处理、太阳能应用等问题，研究天然气管道延伸至桑珠孜区的可行性。采取多种形式的公私合作方式，鼓励社会资本投资、运营市政设施，特别是在市政道路建设、上下水管网建设、公交线路运营、停车场建设和经营、公共卫生设施、公共绿地管理等方面，全面提高城市的吸引力、宜居性、运转效率。

2.支持桑珠孜区发挥区域性中心城市功能

一是支持日喀则市成为西藏重要的国际旅游目的地。日喀则市具有成为世界自然与文化旅游目的地的条件，桑珠孜区具备相应建设西藏重要的旅游集散地的可能性。因此，应把握机遇，充分利用藏博会等平台，结合援藏机制，广泛进行招商引资、投资推介，提高日喀则的旅游接待能力。根据实地调研，截至2014年7月，日喀则市共有旅行社5家、星级酒店50家、旅馆293家，有稳定接待能力的农（牧）家乐73家，共有7686个房间、17444张床位。2014年7月全市共接待游客47万人次，占西藏全区的20%，宾馆床位使用率高达89.8%。拉日铁路通车带来的大量新增游客，将使旅游设施更加紧张，迫切需要发挥市场机制，提高旅游服务能力，积极发展品牌连锁酒店，增加宾馆、饭店的旅游接待能力，完善旅游住宿信息发布渠道，尽快建设日喀则游客服务中心和旅游汽车租赁公司。西藏自治区政府可相应制定鼓励日喀则市旅游业发展的指导意见，支持日喀则建设国际旅游目的地，推动桑珠孜区成为联系阿里、那曲、拉萨和南亚地区的旅游集散中心，形成西藏旅游业发展的新格局，提升旅游支柱产业的水平。

二是支持桑珠孜区成为后藏文化的集中展示区、西藏文化产业发展的重要基地。全面保护和展示后藏文化、日喀则风土民情，重点发展演艺娱乐、民族手工业、藏医养生、文化出版、艺术品交易、特色节庆、展览业等行业。加强历史文化名城、名镇保护，支持历史文化名镇、名村申报工作，将仁布县嘎布久嘎村、尼木县吞巴村申报为历史文化名村。

三是支持桑珠孜区成为西藏商贸流通和与南亚合作的重要枢纽。日喀则市是西藏与南亚经贸合作的前沿，是面向南亚开放重要通道上的重要区域，是连接阿里地区与拉萨市的必经之路，具有发展国内国际贸易的优势条件。因此，应支持桑珠孜区发挥区位优势，建设城区中心商业区、物流园区、仓储配送中心，完善城乡商业网点，加大对现有农产品批发市场升级改造的力度，增加对粮食仓储、粮食物流领域的政府投资，推动日喀则成为西藏重要的综合性商贸物流中心，西藏与南亚地区经贸合作和文化交流的枢纽，促进提升城市功能。

四是支持桑珠孜区成为区域性农牧产品集散及加工中心。依托桑珠孜区交通枢纽的地位，发挥西藏粮仓和农林牧资源丰富的优势，突破县域视角，强化市场配置资源的作用，增强桑珠孜区对农牧产品的集散能力，化零为整，以此保障原料供给，促进形成具有较大规模的农牧产品加工企业，形成农牧产品加工业品牌和市场竞争力。

五是促进桑珠孜区成为西藏重要的职业技术教育基地。拉日铁路沿线人口集中，特别是日喀则市劳动力众多，教育文化基础较好，有发展职业技术教育的条件和需求，有利于形成具有全区影响的职业教育基地。铁路通车后，将吸引人口向沿线城镇聚集，促使新兴行业的发展，这将对职业技术教育和就业服务工作提出新的需求。为此，应鼓励各类教育机构在日喀则市兴办职业技术教育，支持与国内高校以多种形式合作进行职业教育、就业培训，吸引社会资本兴办职业教育，推动桑珠孜区成为西藏职业技术教育基地，提高全区劳动力的劳动技能和就业能力。西藏自治区相关部门还应组织论证在日喀则市建立高等职业教育学院、师范学院和地方性大学的可行性。

（四）推动旅游支柱产业的发展

1.促进沿线地区多层次、多元化旅游业的发展

一是鼓励开发适宜假日、周末的旅游项目，重点发展乡村旅游。编制和实施沿线旅游发展规划，重点开发农村旅游，建设若干具有特色的农村旅游示范村和历史文化名村，将农村文化遗产保护、特色产品开发、民族手工业发展与文化体验相结合，促进农牧民增收、农村环境整治和农村特色产业发展；二是促进形成拉日铁路沿线特色旅游带。鼓励沿线地区依托旅游景点、景区和城镇，将政府特许与市场开发相结合，将企业发展与群众增收紧密结合，整体规划沿线地区旅游业发展，形成若干著名旅游景区、旅游名村、名镇，塑造特色旅游品牌，构建特色旅游带。

2.促进旅游相关领域的建设和发展

一是促进沿线完善旅游基础设施。鼓励沿线地区宾馆、餐饮、旅游公司、邮电通信业的发展，结合行政服务中心、电子政务建设，设立旅游网站、旅游信息中心、电子商务平台，发展智慧旅游。二是鼓励旅游企业创新发展。鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构；鼓励企业与农牧民、农牧民合作社广泛合作，支持在餐饮、旅游产品加工、民族手工业、演艺等方面以“企业+农户”、农户入股等方式进行合作，推动农牧民多种形式、多种行业合作经济的发展，使农牧民在农村旅游发展中受益。三是促进沿线地区旅游相关产业的发展。重点发展民族手工业、农牧产品加工业、文化创意产业、艺术品交易行业、餐饮、运输、培训教育、信息咨询业，推进金融与文化产业结合。四是促进以文化旅游业为核心的文化产业发展。利用财政、信贷手段，促进文化旅游资源保护和利用，推动文化旅游业的发展，并带动相关音像制品、印刷业、艺术设计、康体娱乐、艺术表演、宗教禅修等行业和领域的发展，形成具有藏民族特别是后藏文化特色，具有保护、弘扬和传承意义的文化产业的发展，使之成为沿线地区重要的支柱产业。

（五）加强沿线地区生态环境保护

第一，进行沿线地区地质条件调研及地质灾害监测，加强对地质灾害隐患区域的工程性防护工作。拉日铁路沿线人口稠密，经济社会活动集中，生态环境问题所造成的损失将十分巨大。因此，铁路通车后应持续观测泥石流、山体滑坡等地质灾害与铁路通车的关系，观测和评估铁路通车后对沿线地质结构的影响和诱发地质灾害的可能性，并及早进行预防、预警和治理。同时，国土、交通等部门应及早组织对沿线地区地质条件不稳定、地质灾害易发地区采取工程防护措施和道路交通提示。

第二，尽快完成对沿线地区与铁路建设相关的绿化、复垦工程的检查验收，加强沿线地区耕地、林地占补平衡与土地利用情况监测，并鼓励个人和企业进行土地保护、管理和经营活动。铁路建设结束后，应及时对沿线地区绿化、林草地恢复等相应项目进行验收，防止发生新的水土流失，确保植被保护、恢复工作切实到位，并落实铁路部门对沿线绿地保护工作的长期责任。同时，拉日铁路征用的数千亩耕地和林草地，已按占补平衡、土地利用情况、植树造林成活率等进行长时间跟踪监测和调查，对于未达到占补平衡标准和未成活植被要责成相关单位及时弥补并进行责罚。此外，还应鼓励个人和企业对因铁路建设恢复的林草地、耕地进行保护、管理和经营，以承包、合作等方式进行土地流转、土壤改良，发展现代农牧业；支持个人和企业开垦沿线地区荒滩地，对耕地、草场改良、生态林建设的投入给予一定补偿或捆绑高收益项目等优惠，促进沿线地区土地质量和生产率的稳定或提高。

（六）促进铁路公司与地方合作

由于沿线地区在短期内都难以形成具有较大输出规模的产业，大量货车仍会回空运行，因而铁路公司有可能在较长一段时期内持续亏损，需要采取措施加强铁路公司与地方的合作发展，发挥各自优势，实现互利共赢。

第一，支持铁路公司参与地方发展。一是开展铁路站场附近土地划拨和出让工作。完善综合开发用地供给模式，除与铁路直接相关的项目用地采取划拨外，其他应采用协议出让方式供地，并可成片提供分期供应的土地。对于对地方经济发展影响较大的项目，可实行建设用地指标计划单列。二是探索铁路部门与地方合作建设。探索铁路部门与地方以合资、合作方式进行铁路站场周边的小城镇建设、旧村改造、园区建设。三是鼓励铁路部门与地方经济融合发展、利益共享。鼓励铁路部门参与地方经济建设，支持地方经济发展，投资市政设施、园区建设，发展现代农牧业、旅游业、商贸服务业、仓储物流业等产业，进行技术培训和技术咨询等，吸收当地劳动力就业，促进铁路企业提高收益。

第二，研究通过优化铁路运行支持地方发展。一是研究开设旅游观光专列〇12。将列车作为旅游资源，研究开设拉萨—日喀则旅游观光专列、那曲—拉萨—日喀则旅游观光专列。支持西藏旅游部门、旅游企业与铁路公司合作，运用市场机制，将列车内的艺术表演、购物、餐饮服务等与沿线旅游观光融为一体，统筹开发。二是研究优化火车运行时间和起讫点，增强铁路对城市发展的支持力。经过青藏铁路几年来的运营，拉萨市已基本建立起与我国西北、西南、华东、华南地区和首都相连的铁路网络，显著便利了人员、资源流动的便利性，有力助推了拉萨实现城市功能，特别是商贸中心、国际旅游目的地功能的实现。拉日铁路的运营也应借鉴这一经验，动态研究客货流方向和规模，从三个方面增强铁路对日喀则城市发展的支持力，包括：适时增开日喀则至内地若干中心城市的班次。根据客货运输情况，研究开通日喀则至成都、西宁的条件和时机，促进日喀则与周边城市的联系，扩大资源流动的范围；适时增开拉日铁路的班次。预计拉日铁路通车后，将有一部分公路乘客改乘火车，部分私家车、公务车也将改为火车出行。随着铁路的运营，特别是旅游列车的开设，将吸引更多游客乘坐拉日列车，势必要增加客运班次，应结合旅游业的发展统筹研究；适时将青藏铁路的列车终点延伸到日喀则站。研究将现有拉萨至北京、上海、成都、西宁、广州的列车终点延伸至日喀则，使全国铁路网进一步深入到西藏腹地，使日喀则直接与内地城市建立起紧密而便捷的联系，从而进一步提高支撑西藏经济社会发展的力量。

第三，合作加强就业服务，注意对失地和半失地农牧民生活的影响，增强失地群众后续发展能力。铁路建设结束后，那些依靠铁路建设维持生存或生产经营能力较低的失地群众将面临新的就业和生存问题。为此，应重点加大就业服务工作，包括提供就业信息、组织就业技术培训；促进劳动力向就业岗位较多的城镇、集镇、园区流动，组织劳务输出，在与铁路相关的岗位优先安置失地群众；促进职业教育和技术培训事业的发展，提高劳动力就业能力和发展能力。

相对于青藏铁路，拉日铁路的征地量虽然较少，但所征土地以耕地、林地和草地为主，土地质量相对较好、土地承载力和生产力相对较高，且由于铁路沿线人口比较集中，因而拆迁量较大、涉及失地农民较多，工程对民生的影响较为明显〇13。在拉日铁路建设征用的土地中，日喀则段略多于拉萨段，分别征用土地6607.9亩和5204.1亩，涉及2864户和1892户，总人口达2.7万人（见表2）。从区县看，桑珠孜区被征用的土地、涉及的人口最多，其中被征用的耕地占铁路沿线征用耕地总量的一半以上，而这些耕地均分布于年楚河流域，在一江两河农业综合开发区范围内。

表2　拉日铁路沿线地区征地拆迁情况

相较于青藏铁路，拉日铁路征地补偿款较高，失地农牧民在得到征地拆迁补偿后，大多从事商贸、运输等经营性工作，在铁路建设期间参与相关修建活动，因而其收入增长较快，收入水平也较高，其中有一部分人搬到城镇居住，成为城镇居民。土地征用后随之产生了几个需要解决的问题：一是如何使沿线数以万计的失地群众有稳定的收入来源，特别是那些依靠铁路建设的失地农牧民在工程结束后如何就业。二是铁路征用的耕地如何在数量上补足并在质量上有所保证。拉日铁路沿线多为良田，不少属于“一江两河”综合农业开发区范围，按照占一补一的比例是否能够达到耕地原有的生产力，是否能保证耕地质量不退化（特别是在征用土地较多的曲水县，被征用的耕地占全县耕地的1/4〇14），值得研究。三是如何进行相应的村镇整合和建设。沿线土地被征用后，改变了村庄的土地数量、结构和人口规模，应探讨如何统筹村庄整治、移民搬迁、小城镇建设，进行沿线村镇整合、宅基地复垦、荒地开垦，促进人口向小城镇、园区集中。

第四，携手加强铁路运营后的环境管理。在铁路运输过程中，污染物的排放对脆弱、敏感的生态环境会造成一定影响。一是列车运行的噪声和振动对铁路沿线部分村庄的居民和动物生活习性会产生一定的干扰；二是铁路燃油机车运行过程中排放的废气，以及停车场的废气对大气环境产生的影响；三是各站段的生产、生活污水会对水体造成污染，尤其是列车留下的油污和旅客列车的生活污水，在雨水的冲刷下流入线路两边，造成沿线附近的水体污染，以及各站、段产生的生活垃圾等固体污染；四是铁路两侧修建了大量的水泥栏栅，有可能会阻隔动物的迁徙。这就需要相互合作，加强站、段污染物的收集和处理，以及铁路沿线地区生态环境的保护和建设。

总之，从2006年7月青藏铁路通车到2014年8月拉日铁路通车，西藏立体化交通网络初步构建，并将随着拉林（川藏）铁路、滇藏、新藏铁路的修建而逐渐趋于成熟。尽管拉日铁路运距较短，但其区域影响可能较为显著，需要不断进行观察和研究，并及时制定相应的政策措施。

注释

①本文所界定的拉日铁路沿线地区包括铁路直接经过的拉萨市堆龙德庆县、曲水县、尼木县，日喀则市仁布县、白朗县和桑珠孜区，以及虽然没有直接经过，但近期或未来一段时间受影响较大的拉萨市城关区、山南地区的贡嘎县和浪卡子县、日喀则市的南木林县，总面积35649平方千米。②日喀则市有9个边境县，目前有樟木、吉隆两个国际性口岸，日屋原国家二类口岸，以及将在“十三五”期间开放的里孜、陈塘、日屋口岸。此外，还有中印最大的边民互市贸易通道亚东乃堆拉边贸通道，并有28个边民互市贸易点，是西藏口岸和边民互市贸易通道最集中的区域。③根据2016年3月23日签署的中尼联合声明，2020年后将建设吉隆至加德满都铁路，研究论证中尼自由贸易区的建设。在更长远的未来，也有可能修建亚东至印度锡金邦首府甘托克进而与印度铁路网相连的铁路。④“一江两河”即雅鲁藏布江及其支流拉萨河和年楚河，一江两河流域包括拉萨市和日喀则市，拉萨市区和日喀则市区分别位于拉萨河畔和年初河畔。⑤其中，拉萨站发送33000余人次，日喀则站发送旅客34000余人次，拉萨火车站单日最高发送1124（不含临客）人次，两站平均每天运送旅客2300余人次。⑥刘洪明，王军：《拉日铁路运营首月运送旅客6万余人次》，《西藏日报》2014年9月21日。⑦指旅途时间与游览时间的比例关系。⑧据统计，1元钱的旅游接待收入，可带来4.5元相关产业的收入；每1个旅游直接就业岗位，可产生5个相关就业需求（杨松，2006）。⑨陈韬彬：《西藏天然饮用水产量大增》，东方网，2016年3月26日。⑩协荣站所在地曲水县协荣村虽然不是一个小城镇，但具备发展成为小城镇的潜力。〇11据2006年西藏自治区发展咨询委员会《咨询报告——青藏铁路与西藏经济社会发展》的估计，到2015年，游客公路客运量将达到364万人，居民公路客运量将达到44万人，也即由铁路运输引发的公路客运将达到410万人，此外还将产生400万吨服务于青藏铁路的公路货运量。〇12《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）提出，增开旅游目的地与主要客源地之间的列车和旅游专列，完善火车站、高速列车、旅游专列的旅游服务功能。〇132010年拉日铁路建设之前，中铁第一勘察设计院集团有限公司在《新建铁路拉萨至日喀则线初步设计鉴修总说明书》中分析，拉日铁路征用土地总数为36149.3亩，其中用于铁路本体的永久性征地12094亩，90%以上分布于拉萨南站以东的区域。之中耕地约占一半，征用的耕地、林地、草地共占93.7%。计划拆迁的12.2万平方米房屋均在拉萨南站以西至日喀则地区。根据《拉萨市统计年鉴2013》，曲水县年末实有耕地面积为5544.95亩。〇14拉萨全市耕地面积为35153.46亩，拉日铁路征用了全市约6%的耕地面积。

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Regional Effect of Lahsa-Shigatse Railway and Relevant Policy Implication

LiQingAnShuweiWangLiWuXiaoxia

The vicinity of Lhasa-Shigatse railway is a significant carrier and leader of Tibetan industrialization，urbanization and agricultural modernizationprocess，a support of development strategy of Tibet，and the policy instruments will be necessary.The key point of policy implementation in the future is:（1）greatly invest in road system to make the railway-road networks operated well；（2）encourage main towns，scenic spots and industrial parks developed，especially take great effort to develop Shigatse city and turn this railway into a development axis；（3）prioritize tourism and trade sectors；（4）preserve ecosystem；（5）cooperate between railway company and local actors.

Area along the Railway；Economic Effect；Social Effect；Policy Priorities

F061.5

A

2095—5766（2016）05—0074—11

2016—07—13

李青，女，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员（北京100732）。

（责任编辑：文锐）