区域建设用地节约集约利用评价研究以三亚市为例

任飞阳，韦仕川

（海南大学政治与公共管理学院，海南·海口 570228）

区域建设用地节约集约利用评价研究以三亚市为例

任飞阳，韦仕川*

（海南大学政治与公共管理学院，海南·海口 570228）

为促进区域土地资源的优化配置和合理利用，提高土地集约节约利用，本文结合研究区域的社会经济、土地利用等的实况，采用特尔斐法、定性分析与综合评价法开展研究。结果表明：三亚市建设用地基本还处在粗放向集约过度的阶段，全市集约利用值为62.763，节约集约利用水平不高，且地区差异显著，天涯区的集约利用值分别是崖州区和海棠区约1.5倍。三亚市的实证研究结果表明，本文所构建的综合评价法及其评价指标体系具有一定可行性和较强操作性，对其他区域土地集约节约利用评价具有参考价值。针对三亚市土地利用存在的问题，从建立健全土地交易市场、调整土地利用结构、建立区域建设用地节约集约利用的考核标准及奖惩制度、增强民众土地集约利用意识等方面提出了政策建议。

建设用地；集约利用；定量评价；三亚市

土地是一种稀缺资源，合理、高效利用土地资源是城市绿色低碳可持续发展的重要条件，是城市发展的焦点问题之一，受到政府和研究机构的广泛关注［1～6］。从建设用地集约利用的研究内容来看，目前主要集中在建设用地节约集约利用的内涵［7］、指标体系的构建［8，9］、理想值的确定方法［10～12］和政策措施的制定［13～15］等。具体来看，建设用地节约集约利用的内涵是指通过降低建设用地消耗、增加对土地的投入，不断提高土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式；评价指标体系的构建应从科学性、可操作性、动态性等原则出发，充分考虑建设用地节约集约利用的内涵界定，以及区域层面的评价目的和对象的差异；确定土地集约利用理想值时，针对地区应着重分析影响区域土地集约利用的主要因素，结合特定区域社会经济发展状况和现状用地状况，因地制宜，统筹兼顾。并针对集约利用的评价结果展开分析，提出区域建设用地节约集约利用的相关建议。以往城市建设用地集约利用主要以城区或开发区为对象进行研究，把城市区域整体作为研究对象进行研究的较少。随着三亚市社会经济的不断发展和城市化进程的不断加快，土地供求矛盾进一步凸显，加快土地节约集约利用评价及管理政策创新十分迫切。本文以三亚市为研究对象，构建建设用地节约集约利用评价指标体系，将定性分析与定量评价结合，对各区建设用地集约利用程度进行评价，并针对评价结果提出相应的政策建议。

1　研究区域概况和数据来源

1.1研究区域概况

三亚市位于海南岛的最南端，位于北纬18°09′34″～18°37′27″、东经108°56′30″～109°48′28″之间，是中国南部的热带滨海旅游城市。三亚市别称鹿城，又称为“东方夏威夷”，位居中国四大一线旅游城市“三威杭厦”之首，拥有全岛最美丽的海滨风光。全市面积1919.58km2，下设海棠、天涯、吉阳和崖州四个区，东西长91.6km，南北宽51km，全境北靠高山，南临大海，地势由北向南逐渐倾斜，形成一个狭长状的多角形。境内海岸线209.1km，主要海湾有三亚湾、海棠湾、亚龙湾、崖州湾、大东海湾、月亮湾等。

1.2数据来源

主要数据包括：2012～2014年的三亚市土地更新调查数据、社会经济统计数据、常住人口数和户籍人口数等，其数据分别来自于三亚市国土局、统计局、计生局和公安局；其他数据来自于实地调查，如总建筑面积、户数等。

2　研究方法

2.1 定性研究方法

区域建设用地节约集约利用状况定性分析主要围绕人口发展与城乡建设用地变化匹配程度和经济发展与建设用地变化匹配程度两方面进行综合分析，判断评价对象的土地利用趋势类型，并进行相应分析。土地利用趋势类型按照集约利用趋势变化情况，从优到劣，依次判定为内涵挖潜型、集约趋势型、相对稳定型和粗放趋势型。具体的判定方法见表1和表2。

表1　人口发展与城乡建设用地变化的匹配程度分析的土地利用趋势类型Table 1　Land use trend types of population development and urban and rural construction land use change

表2　经济发展与建设用地变化匹配程度分析的土地利用趋势类型Table 2　Land use trends of land use change in economic development and construction land use

2.2定量评价研究方法

定性分析只是从人口与地区生产总值这两方面进行了建设用地利用趋势类型的分析，而建设用地节约集约利用是一个复杂的综合系统，是多个指标相互共同作用的结果。在定性研究的基础上，采用综合评价法进行定量分析，确定各区建设用地集约利用值。

2.2.1建设用地节约集约利用指标体系构建

借鉴以往研究结果并参照《建设用地节约集约利用评价规程》［16］，结合三亚市的实际情况，构建了区域建设用地集约利用的指标体系。评价指标体系的指数分为：利用强度指数、增长耗地指数、用地弹性指数和管理绩效指数，详见表3。

2.2.2评价指标标准化

评价指标标准化采用理想值比例推算法。指标标准化初始值采用的公式如式（1）所示。

表3　区域建设用地节约集约利用评价指标体系Table 3　Evaluation index system of regional construction land saving and intensive use

式中：Si0—第i项指标标准化值的初始值；ti—第i项指标理想值；ai—第i项指标实际值。

比较四个区的指标实际值，取其最大的值为指标理想值。

分指数指标标准化后的值（指标标准化结果均采用百分制），如表4所示。

表4　分指标的标准化值Table 4　Standardized value of the index

2.2.3指标权重的确定

通过20位专家对指数、分指数、指标的权重值进行二轮专家打分后，并按照（2）式计算权重值：

式中：Wj—第i项指数分指数指标的权重值；Eij—专家j对于第i项指数、分指数、指标的打分；n—专家总数。

指标权重的结果如表5所示。

2.2.4集约度的计算

集约度的计算方法是：各指标对应的值等于其标准化值，各分指数值等于各指标值乘以各指标对应的权重值的和，各指数值等于各分指数值乘以各分指数对应的权重值的和，总指数值等于各指数值乘以各指数对应的权重值的和。具体的计算公式如下所示：

（1）分指数计算

区域用地状况定量评价各项分指数按照公式（3）计算：

式中：aj—第j项分指数的值；Wij—第j项分指数下第i个指标的权重；Sij—第j项分指数下第i个指标的标准化值；n—第j项分指数下的指标个数。

表5　各层指数的权重Table 5　Weight of each layer index

（2）指数计算

区域用地状况定量评价各项指数按照公式（4）计算：

式中：βk—第k项指数的值；wij—第k项指数下第j个分指数的权重；aj—第j项分指数的值；n—第k项指数下的分指数个数。

（3）总指数计算

区域用地状况定量评价总指数按照公式（5）计算：

式中：wk—第k项指数的权重；βk—第k项指数的值；n—总指数下的指数个数。

3　结果与分析

3.1定性分析研究结果

3.1.1人口发展与城乡建设用地变化的匹配程度分析

通过人口与城乡建设用地增长弹性系数和人口与城乡建设用地增长贡献度来确定，根据内涵与计算结果，确定了三亚市各区人口与城乡建设用地变化的匹配程度分析（表6）。

表6　三亚市各区人口与城乡建设用地变化的匹配程度分析Table 6　Analysis on the matching degree of population and urban and rural construction land in Sanya City

三亚市所辖四区中，天涯区、吉阳区的人口都是增加的，其城乡建设用地量也是增加的，且两区人口与城乡建设用地增长弹性系数都大于1，所以天涯区和吉阳区土地利用趋势类型为集约趋势型；崖州区的人口是减少的，其城乡建设用地量是增加的，所以崖州区土地利用趋势类型为粗放趋势型；海棠区的人口是增加的，其城乡建设用地量也是增加的，且人口与城乡建设用地增长弹性系数小于1，所以海棠区土地利用趋势类型为粗放趋势型。另外三亚市天涯区和吉阳区的人口与城乡建设用地增长贡献度都大于1，表明两区的人口增长对区域总人口贡献度要大于两区城乡建设用地增长对区域总城乡建设用地增长贡献度。崖州区和海棠区则刚刚相反。

3.1.2经济发展与建设用地变化匹配程度分析

通过地区生产总值与建设用地增长弹性系数和地区生产总值与建设用地增长贡献度来确定，根据其计算的结果确定三亚市各区经济发展与建设用地变化匹配程度分析（表7）

表7　三亚市各区经济发展与建设用地变化匹配程度分析Table 7　Analysis on the matching degree of economic development and construction land change in Sanya City

从经济发展与建设用地变化的匹配程度来看，天涯区和吉阳区的地区生产总值是增加的，其建设用地量也是增长的，且两区的地区生产总值与建设用地增长贡献度都大于1，所以天涯区和吉阳区的土地利用趋势类型为集约趋势型；崖州区和海棠区的地区生产总值是增加的，其建设用地量也是增长的，且两区的地区生产总值与建设用地增长贡献度都小于1，所以崖州区和海棠区的土地利用趋势类型为粗放趋势型。

3.2定量评价研究结果

3.2.1集约度计算值

依据上文的计算方法，各层指数的权重值和分指标的标准化值得出分指数值、指数值和总指数值。详见表8和表10。

三亚市区域土地利用状况类型根据有关指数分值的高低，具体划分标准为：X≥70，为集约型；50≤X＜70，为较集约型；X＜50，为粗放型。据此，三亚市天涯区、崖州区、吉阳区和海棠区土地集约利用等级分别为集约型、粗放型、集约型和较集约型，土地集约利用等级分布见图1。

表8　三亚市区域用地状况定量评价分指数值Table 8　Quantitative evaluation sub index value of regional land use in Sanya City

3.2.2定量评价结果分析

结合表8和表10对三亚市四个区的分指数值、指数值和总指数值的测算结果，分析出三亚市各区集约利用状况如下：

（1）天涯区——经济基础好，土地利用集约

图1　三亚市各区土地集约利用等级分布Fig.1　Distribution of land intensive use in Sanya City

表9　三亚市区域用地状况定量评价指数值Table 9　Quantitative evaluation exponential value of regional land use in Sanya City

表10　三亚市区域用地状况定量评价总指数值Table 10　Quantitative evaluation numerical value of regional land use in Sanya City

在定量评价结果中，天涯区人口密度指数、经济强度指数、人口增长耗地指数、经济增长耗地指数、人口用地弹性指数、经济用地弹性指数数值均较高。因此其总得分为76.26，是四区中的最高分，土地利用等级为集约型。

（2）吉阳区——总体均衡，发展趋势良好

在定量评价结果中，吉阳区利用强度指数最高，增长耗地指数和用地弹性指数都较高，但是其管理绩效指数的数值是四区中最低的。是由于评价时点时闲置土地主要集中在吉阳区，影响了吉阳区的管理绩效指数得分，但由于其余指数都较高，所以吉阳区的总得分较高，为72.37，土地利用等级为集约型。

（3）崖州区——经济基础薄弱，各项指标得分较低

根据定量评价结果，崖州区增长耗地指数、用地弹性指数得分都为四区中最低的，利用强度指数位居第三，总得分为47.66分，是四区中的最低分，土地利用等级为粗放型。

但崖州区管理绩效指数得分为100，是崖州区各项指标中得分最高的，与其他各区比较也位居第一，从管理绩效指数相关指标的情况来看，崖州区城市土地供应市场化比率高，批出土地空闲者所占比例小，城市土地供应及时有效。

（4）海棠区——建设用地扩张较为低效，土地利用效率较低

海棠区作为三亚市发展的重点区域之一，建设用地、城乡建设用地增量较大，但由于该区域建设时间短，大部分建设项目还没有竣工，正在投入使用，新增建设用地、城乡建设用地对于人口和经济的承载能力都还没有得到充分的体现，从定性分析结果上来看，土地集约利用程度较低。根据定量评价结果，海棠区的利用强度指数是最低的，增长耗地指数、用地弹性指数和管理绩效指数得分都较高，总得分为54.76分，土地利用等级为较集约型。

4　结论与对策

4.1结论

（1）全市建设用地节约集约利用水平总体不高

通过对三亚市建设用地集约利用值（表10）进行分析，可以看出三亚市各个区的建设用地集约利用值普遍都不高，这是由于其城市化水平较低，经济总量小，导致土地利用基本还处在粗放向集约过度的阶段。

（2）建设用地节约集约利用水平地区差异大

由于市域内经济发展不平衡和各地自然条件不同，导致全市范围内建设用地集约利用状态呈地域性不均衡发展。从以上的结果可以分析出，天涯区的集约利用值是崖州区和海棠区的大约1.5倍，此外，可以分析出经济发展水平越高的地方，建设用地节约集约利用水平越高。因此，经济欠发达的地区要提高自身的经济发展水平，借鉴建设用地节约集约利用较好的发达地区的经验，努力提高自身的集约利用水平。

4.2对策

（1）建立健全土地交易市场，充分发挥市场优化配置资源的作用

建立成熟的土地交易市场，促使其公平、公开、透明，让市场彰显土地价值。完善市场运行制度，公开土地需求信息、审批结果、价格水平、登记资料等，接受社会公开查询，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。对运营性基础设施用地、工业用地全部实行招拍挂供应。

（2）调整土地用地结构，深挖用地潜力，提高土地利用率

要科学合理地规划用地，逐步调整土地用地结构，要深挖各区建设用地的潜力，节约用地，充分利用土地空间环境资源。

为节约用地和提高用地率，应适当发展中高层建筑，提高楼层容积率，另一方面要采取有效措施杜绝浪费土地资源，对征而不用的土地要征收闲置土地费，并收回闲置土地，充分利用每一寸土地，不断提高土地利用率。

（3）建立区域建设用地节约集约利用的考核标准及奖惩制度

从本次三亚市建设用地区域评价结果来看，对批出土地的管理工作是三亚市当前土地利用工作中的软肋，未来三亚市要以提高自身土地管理水平为工作的重点努力方向，建立区域建设用地节约集约利用的考核标准及奖惩制度，加强对空闲地、闲置土地的查处力度，以杜绝土地浪费、提高土地资源利用效率。

（4）加强保护土地宣传力度，增强民众土地集约利用意识

当前要进一步加大宣传教育力度，引导全市上下特别是各级领导，充分认识集约用地是市场经济发展的内在要求，是促进经济社会可持续发展的必然选择，引导干部群众从大局出发，正确处理好保护资源与促进发展的关系，形成保护资源、节约集约用地的共识，把保障供地与集约用地统一起来，真正使节约、集约、合理使用土地，提高土地使用效率，成为广大干部群众贯彻落实科学发展观，提高城市竞争力，建设节约型和谐社会的自觉行动。

（References）

［1］ 陈青，宋敏. 城市土地集约利用潜力评价研究［J］. 上海国土资源，2013，34（2）:28-32，40. Chen Q， Song M. Evaluation of urban land intensive use potential［J］. Shanghai Land & Resources， 2013，34（2）:28-32，40.

［2］ 朱立军. 稀缺资源更需集约利用［J］. 中国土地，2012，（2）:8-9. Zhu L J. Scarce resources need to be more intensive use［J］. China Land， 2012，（2）:8-9.

［3］ 方世忠，李震，李寅. 土地集约利用背景下的地下空间开发［J］. 上海国土资源，2011，32（1）:28-32. Fang S Z， Li Z， Li Y. Underground space development under the background of intensive land use［J］. Shanghai Land & Resources，2011，32（1）:28-32.

［4］ 石忆邵，石凌宇. 日本土地集约利用的主要形成机制［J］. 上海国土资源，2015，36（3）:21-26. Shi Y S， Shi L Y. The main formation mechanism of land intensive utilization in Japan［J］. Shanghai Land & Resources，2015，36（3）:21-26.

［5］ 刘海梅. 分类进行开发区土地集约利用评价探索研究［J］. 上海国土资源，2015，36（3）:35-38. Liu H M. Research on the evaluation of land intensive use in the development zone［J］. Shanghai Land & Resources， 2015，36（3）:35-38.

［6］ 曹银贵，郑新奇，胡业翠. 区域建设用地集约利用评价研究——以济南市为例［J］. 经济地理，2010，30（6）:1016-1020. Cao Y G， Zheng X Q， Hu Y C. Evaluation of intensive utilization of regional construction land: A case study of Jinan City［J］. Economic Geography， 2010，30（6）:1016-1020.

［7］ 帅文波，杜新波. 土地节约集约利用内涵及机制研究［J］. 生态经济，2013，（4）:52-57. Shuai W B， Du X B. Study on the connotation and mechanism of land saving and intensive use［J］. Ecological Economy， 2013，（4）:52-57.

［8］ 林坚，张沛，刘诗毅. 论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路［J］. 中国土地科学，2009，23（4）:4-10. Lin J， Zhang P， Liu S Y. On the technical system and the way of the evaluation of the intensive use of land for construction ［J］. China Land Science， 2009，23（4）:4-10.

［9］ 李杭江，蒋菁，沈雅. 长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系研究［J］. 中国集体经济，2011，（3）:53-54. Li H J， Jiang J， Shen Y.Study on the evaluation index system of the construction land saving and intensive utilization of Changsha City［J］.China Collective Economy，2011，（3）:53-54.

［10］ 孙东升. 开发区土地集约利用评价中指标理想值的确定［J］. 上海国土资源，2014，35（3）:47-49. Sun D S. The determination of the ideal value of the index in the evaluation of land intensiveuse in the development zone［J］. Shanghai Land & Resources， 2014，35（3）:47-49.

［11］ 陈正强，徐保根，耿槟. 开发区土地集约利用评价理想值确定方法研究［J］. 中国国土资源经济，2015，（10）:52-55. Chen Z Q， Xun B G， Geng B. Method of determining the ideal value of land intensive use evaluation in development zone［J］. Natural Resource Economics of China， 2015，（10）:52-55.

［12］ 周克昊，刘艳芳，谭荣辉，等. 区域建设用地节约集约利用评价理想值确定——以武汉市为例［J］. 国土资源科技管理，2013，30（1）:57-64. Zhou K H， Liu Y F， Tan R H， et al. Evaluation of the ideal value of land saving and intensive utilization of regional construction land: Taking Wuhan as an example［J］. Technological Management of Land and Resources， 2013，30（1）:57-64.

［13］ 晏曼. 韶关市土地集约节约利用现状及对策研究［J］. 安徽农业科学，2013，41（8）:3655-3658. Yan M. Research on the current situation and Countermeasures of land intensive utilization in Shaoguan City［J］. Anhui Agricultural Science， 2013，41（8）:3655-3658.

［14］ 马巨革. 山西土地节约集约利用潜力评价与对策［J］. 中国土地科学，2008，22（10）:39-45. Ma J G. Evaluation and countermeasure of land saving and intensive use potential of Shanxi［J］. China Land Science，2008，22（10）:39-45.

［15］ 吴强华，尹建军，刘士春. “闲地”再清理［J］. 中国土地，2014，12（13）:17-18. Wu Q H， Yin J J， Liu S C. “Free land” again clean［J］. China Land，2014，12（13）:17-18.

［16］ 中华人民共和国国土资源部. 建设用地节约集约利用评价规程（TD/T 1018-2008）［S］. Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China. Evaluation of intensive use of land for construction （TD/T 1018-2008）［S］.

Evaluating regional economic and intensive land use: The case of Sanya city

REN Fei-Yang, WEI Shi-Chuan
（College of Politics and Public Administration， Hainan University， Hainan Haikou 570228， China）

The purpose of this study is to promote the optimal allocation of regional land resources and to improve intensive land use， focusing on the case of Sanya city. We undertook a literature review of regional social economy and land utilization. We also used the Delphi method and combined qualitative analysis and comprehensive evaluation . Research results show that construction land in Sanya is still in a transition phase from extensive to intensive. First， the intensive utilization value of Sanya is 62.763， and the level of intensive and economical utilization is not high . Regional differences are significant. For instance， the intensive utilization value of Tianya District is about 1.5 times higher than Yazhou District’s and also Haitang District’s. Secondly， based on empirical research results from Sanya， the comprehensive evaluation method and the evaluation index system indicate feasibility and strong operability ， and provide a good reference for the value of intensive and economical utilization in other places. Finally， in terms of the broader question of land utilization in Sanya， this article puts forward some suggestions for establishing and improving land market transactions； adjusting the land use structure；establishing the criteria for assessment and the system of rewards and penalties for intensive and economical utilization of regional construction land； and strengthening the consciousness of people pertaining to intensive land-use.

construction land； intensive use； quantification evaluation； Sanya City

F293.2

A

2095-1329（2016）03-0035-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.009

2015-12-07

2016-03-15

任飞阳（1996-），男，主要研究方向为土地利用评价与规划管理.

电子邮箱: 1219762425@qq.com

联系电话: 0898-66276763

海南省自然科学基金项目（20154187，20154186，20157254）*

韦仕川（博士/副教授）: fswsc@163.com