产业发展和土地规划的融合研究

印晓晴

（上海同哲建筑规划设计有限公司，上海 200092）

产业发展和土地规划的融合研究

印晓晴

（上海同哲建筑规划设计有限公司，上海 200092）

研究分析产业园区规划过程中的主要疑惑，确定产业园区产业发展和土地规划融合的三大规划理念：产业集聚、生态工业和产业新城规划理念。提出在规划调研、规划编制和规划执行过程中具体的相融路径。结合《山东高密市城北工业园区产业规划及概念性总体规划》编制，讨论解决产业发展和土地规划不和谐、不相融的问题，并形象具体地在规划成果中展示相融效果。

产业规划；城市规划；土地规划；产业园区；融合

自改革开放后，中国产业园区的发展已经走到了一个非常重要的历史阶段。从1979年蛇口工业园算起，产业园区已有37年历史；而从1984年国务院正式批准深圳为经济特区作为一个经济园区发展至今也已有32年。在这37年的发展历程中，产业园区在中国整体实力提升、对外开放贸易和城市化发展方面都发挥了极为重要的历史作用。

产业园区发展在中国经济发展史上发挥着越来越大的作用，其发展也逐渐脱离了过去无规划、随时局而变的盲目，愈加重视注重产业园区的科学和长远规划［1，2］。但因为产业园区发展的不稳定性和复杂性，产业园区规划过程中问题良多，其中产业发展和空间布局的不和谐、不相融问题十分突出。在《山东高密市城北工业园区产业规划及概念性总体规划》（下文简称“高密城北工业园区规划”）的编制过程中，此问题尤为突出。

1　产业园区规划之困惑

1.1产业园区规划自身发展之困

产业园区发展的核心是产业，从规划最终效果来看，规划并不简单是需求空间的变化，本质上更追求经济上的最优，产业发展就成为规划中重点考量的方面。产业规划是对产业发展布局和产业结构调整进行的整体布置和规划。从目前研究现状来看，产业规划主要研究产业发展的环境条件，分析产业的市场竞争力，确定产业发展的目标，提出实现目标的途径和措施。而就现在规划业界实际情况来看，产业规划呈现淡薄化、无序化、闲置化，故寻求产业规划的科学化、标准化、实用化就自然成为提升规划院所业务能力的必要方面。

以社会经济环境大转型背景来看，产业规划的原有理论体系已不再适合现今城市乃至园区的产业发展（并非理论本身存在问题）。随着社会经济环境如经济体制、技术条件、产业升级转型等的发展变化，在编制过程中出现了一系列的问题，如编制依据不充分、随意性大，可操作性差、落实困难，常常“主导产业不主导”，产业用地的规模、性质、开发时序等难以有效执行［3］。对此，一些学者认为产业规划对产业结构、主导产业、企业规模等没有足够能力做出完全正确的判断，并呼吁将其部分内容交由市场决定，这就间接对规划界提出了更高的要求。

1.2产业园区规划实践应用之惑

以规划实践来看，土地规划和产业发展的矛盾主要体现在两个方面：一方面，产业的快速发展需要合理的空间结构，而传统的空间规划未能考虑产业发展的需求，土地资源供给严重受限；另一方面，在城市开发实施的过程中，传统的产业规划不能充分地考虑空间的协调，为了追求产业发展的效果，造成了牺牲城市建设质量，减缓城市化进程，也造成空间布局的杂乱无章［4］。可以发现，规划过程中产业发展和土地规划的协调融合迫在眉睫。

2012年4月初，山东高密市经济开发区管委会委托编制高密城北工业区产业规划及概念性总体规划。在此之前，高密城北工业区已经先后由两家单位进行了两轮的产业规划编制工作，但均未达到管委会在招商、建设和管理等方面的需求。前两轮产业规划编制的不足可以归纳为三点：一是编制成果中产业类型和项目无法落地；二是根据规划，当地招商部门无法判定新建项目应该落入何地；三是无法预测产业布局与工业区土地价值分布和开发强度等的契合程度，从而使得规划管理部门在项目选址和审批的过程中无从着手。这也事实上证明了，产业园区的规划实践迫切需要产业发展和土地规划的融合。

2　产业园区规划产业发展和土地规划的融合理念

2.1“产业集聚”规划理念

产业园区发展模式从“产业集中”走向“产业集聚”（图1（a），要求紧凑高效的空间布局。

作为信息化背景下产生的一种有效的经济组织方式，产业集群在带动地区乃至国家的经济发展中表现出了强大的生命力［5］。怎样把集群理论应用于产业规划中成为产业集群的一个重要研究领域，也成为政府益加关注的话题［6］。

针对目前地方产业园区发展过程中，存在功能定位不明确、产业发展缺乏明显导向、园区企业与企业之间缺乏联系等状况，城市政府通过有效的策略和政策安排，为产业集群形成和发展提供高效的运行框架，加速传统产业园区由“产业集中”向“产业集群”转变，发挥园区的规模经济效应和聚集效应。

落实到土地规划，经归纳总结，产业集聚在空间上主要有以下五种发展模式：

（1）辐轴式布局：众多中小企业围绕一个或者数个大型企业布局，参与同大企业的分工与协作，成为配套和供应、辅助企业群，而主导大企业参与更大范围产业价值链。

（2）扇面式布局：一般是众多中小企业或者大企业的分支机构，围绕一个终端枢纽（一般表现为港口），形成扇形布局格局，其中企业群一般从事某类产品的进出口加工与服务，以及为枢纽本身的运营提供产品和服务。

（3）组团式布局：受自然地理条件限制、城市空间发展规律、产业规划引导，以及不同产业环节布局指向的影响，在一个大的范围内出现数个小的产业组团，有的组团具有相对明确的集聚意义，如产业研究开发机构聚集为一个组团、产业生产形成另一个组团、物流和贸易形成第三个组团等，而有的是不同组团之间没有明显的功能区分，各组团共同构成一个大的产业集群，只是该集群由数个空间组团相互关联构成。

（4）链条式布局：具有特定产业上下游联系的数个企业，在一定区域范围内，沿着特定的线路或空间指向排列，形成产业空间链，而在宏观上他们还构不成跨区域的产业链，因此，它们构成具有产业链性质的产业集群。

（5）离散式布局：众多同类中小企业在一定范围内进行随机和离散式分布，但他们在整体上相对聚集在特定地区，并且形成对外的规模效益和群体品牌优势，因此，依然是一种区域产业集群。

2.2“生态工业”规划理念

产业园区产业发展从“传统工业”走向“生态工业”（图1（b），要求循环集约的空间布局。

产业结构失衡已经成为宏观调控的一大起因，即使有各种宏观调控的措施，经济运行中依然存在着各种显而易见的问题。面向未来，与长期发展相伴的人口压力、资源短缺、环境恶化、生态破坏等，不仅始终困扰着世界经济的发展，也始终伴随着我国的经济发展［7］。

随着环境问题的日益严重，可持续发展理念须深入到产业园区的发展之中，生态工业的概念就应运而生。生态工业是指“在不破坏基本生态进程的前提下，促进工业在长期内给社会和经济利益做出贡献的工业化模式”，其核心理念是循环经济的发展。

“生态工业”规划理念包含三个发展层次：企业内部的生态化、产业链条的生态化、产业园区的生态化。就产业园区的生态化而言，即是在园区范围内以现代化的基础设施为支撑，为工业园区的物质流、能量流、信息流、价值流和人流的运动创造必需的条件，从而使工业园在运行过程中，减少经济损耗和对生态环境的污染。这就要求在规划过程中，统筹考虑产业发展和土地规划，合理确定园区道路交通系统、物资供给系统、能源供给系统、信息传输系统、产业服务系统、废物处理系统和产业园区产业发展的互动关系及空间布局。

2.3“产业新城”规划理念

产业园区建设从“工业园区”走向“产业新城”（图1（c）），要求复合有机的空间布局。

传统的工业园区延续过于严格的功能分区方式，用地复合度低，开发方式过于单一，限制了产业的可持续发展。配套设施的缺乏容易导致“人气”和服务的缺乏，使产业区域缺乏持久的活力，并且“潮汐式交通”在造成交通拥堵的同时也带来能源的浪费和环境的污染。

“产业新城”的核心是产城融合。一般来说，“产”指分散在郊区的若干工业园区，“城”指郊区新城。实质是居职融合，融合的纽带是“人”。研究产城融合首先研究产业结构、就业结构以及其对应的居住和社会服务需求。而需要说明的是，产业结构决定城市就业结构，就业结构决定城市居住模式、生活配套设施的供给。

在高密城北工业园区规划编制中，研究确定了“产业新城”的社区单元构成，分为三个层次：单元结构、片区结构、组团结构（图2）。

（1）单元结构：产业新城的社区单元考虑到配套规模，以1～2km2为基准单元。用地构成基本为70%的工业用地和30%的社区配套用地，配套用地在30～60hm2，符合居住一万人的要求，便于开发配套。配套设施包括：总部、研发、产品销售、居住、商业、公共绿地等。

（2）片区结构：产业社区单元可通过灵活组合和连续拼接形成包括货运通道—工业生产带—公共服务带—城市生活带—绿化景观带为一体的城市片区结构。

图1　产业发展和土地规划融合三大规划理念Fig.1　The three planning concepts of fusion between industrial development and land planning

（3）组团结构：在大尺度的城市结构上，形成城市生活与产业发展相促进的空间模式，也可以形成以工业用地为主导的组团式城市空间结构。

图2　社区单元构成示意图Fig.2　Schematic diagram of community unit

3　产业园区规划产业发展和土地规划的融合路径

3.1规划调研的融合

高密城北工业园区位于高密市中心城区北部，规划总用地面积5000多公顷。在规划前期，派出两个工作组分别进行产业背景调研和空间实地查勘，且两个工作组在调研期间不是孤立而是相互融合的。

二者的融合主要表现在三个方面，一是在本职的调研过程中，留意另一方的有用信息。如在产业背景调研过程中，对于企业的选址、搬迁等问题保持高度敏感性，在空间实地查勘过程中，多加留意企业职工生活安排和企业日常管理等信息；二是调研期间，两个工作组不间断地碰面，交流调研信息，讨论调研过程中发现的问题和内心感受；三是两个工作组调研成果表达的相融，将产业调研所得信息在空间图中形象表达出来，如现状企业分布图、工业企业污染情况分布图和未建、在建及已建项目用地分布图（图3）等。

图3　高密城北工业园未建、在建及已建项目用地分布图Fig.3　The distribution of construction use land in Gaomi North Industrial Park of Shandong province

3.2规划编制的融合

产业发展和土地规划的融合在高密城北工业园区规划编制过程中主要体现在两个方面：融合理念的贯穿指导和融合成果的形象表达。融合成果的形象表达，主要表现在以下四个方面。

（1）产业园区产业布局的表达

高密城北工业园区规划不但就园区产业的空间布局给出指导意见，且对空间小块内可能出现的产业类型进行细化和指导（图4）。

图4　园区产业规划布局Fig.4　The industrial planning layout of Gaomi North Industrial Park in Shandong province

（2）产业园区产城融合的表达

高密城北工业园区规划不但关注产业发展和城市功能的细节融合，并整体上将其在园区空间布局中形成规模和体系（图5）。

图5　园区产城融合布局结构（a）及社区中心分布（b）Fig.5　The layout structure of fusion between production and city （a）and distribution of community center （b） in industrial park

（3）产业园区动态演化的表达

高密城北工业园区规划面积5000多公顷，且部分土地目前还是农业用地，在建设城北工业园区基础设施，营造园区产业功能的过程中，将土地开发与基础设施建设相结合，硬件配套建设与个性化投资环境营造相结合；滚动开发与资金平衡相结合，统一规划与多方参与相结合；远近结合，有序推进。

规划三个发展阶段，分别是近期、中期和远期发展阶段，并提出各阶段不同的发展策略。其中近期的发展策略是：构建先进产业集聚带，先期导入大型龙头企业，树立城北工业园现代产业新区形象；中期的发展策略是：同步推动几大园区建设，加强产业规模集聚；在土地置换调整的基础上启动现代产业服务带建设；远期的发展策略是：进行存量优化调整，优化完善区内生态产业链，实现六区产业联动；完善高端服务带建设，为更大区域提供服务。各个不同的发展阶段也有相异的空间表达（图6）。

图6　园区近中远期发展阶段空间分布Fig.6　The spatial distribution of the near future， medium and long term of developmental phases of Gaomi North Industrial Park

（4）产业园区空间强度的表达

高密城北工业园区规划不仅关注园区开发强度控制，同时创新性地探讨园区投资强度控制方法，即通过分别对交通因子、设施因子和环境因子的评价分析［8］，三个图像结果叠加后得到投资强度综合评价图像（图7），从而推导出园区内投资强度大、经济效益好、环境质量高的行业首选发展区域。

3.3规划执行的融合

图7　园区开发强度（a）与投资强度（b）图Fig.7　The development intensity （a） and investment intensity （b）of Gaomi North Industrial Park

产业发展与土地规划在规划执行阶段的融合，主要操作者是园区管委会或有关政府部门。规划的编制理念和规划意图在现实中得到实践，才是真正意义上实现了产业发展与土地规划的融合。因此在高密城北工业园区的规划编制过程中，提出了规划实施的对策建议：

（1）集约开发

针对日益稀缺的土地资源，要加强土地集约利用，由开发公司统一建造部分多层标准厂房，用于部分投资较小的项目。如凡总投资或单位土地投资低于特定额度的工业项目，不直接供地，而是由开发公司统一建造多层标准厂房出租给企业主。此外，在土地使用权出让合同中明确规定［9］，对自签订土地使用权出让合同超过一定期限的项目，将进行地块调整或没收土地使用权。

（2）滚动开发

在坚持一次规划的基础上，实施滚动开发、分期开发策略。一次规划保证了工业性开发的整体性、延续性、前瞻性；分期开发则提高了工业性开发的效率和效益。根据5000多公顷的园区规模，可将园区分成为2～3期。随着开发面积的渐进扩大，单位面积开发成本渐次降低，开发效益逐步提高。

（3）控制开发

严格制定和实施园区建设和准入标准，综合考虑单位土地投资强度、单位土地产出、单位土地税收贡献、生产工艺技术及装备水平、节能减排、安全生产等因素，建立园区产业准入评估体系。对新引进项目，一律进行产业准入评估，凡是达不到准入标准的项目，一律不引入园区。通过规范园区产业项目准入管理，力争使入园企业达到生产技术装备先进、产业链合理、资源共享、能量梯次利用、土地集约和生态环境友好等要求。

（4）动态开发

要强化运用经济、法律和必要的行政手段，强化安全、环保、能耗、物耗、质量、土地等指标的约束作用，加快淘汰三高一低（高能耗、高污染、高危险、低附加值）的落后产能，腾出空间用于发展重点产业。加大执法处罚力度，对未按规定期限淘汰落后产能的企业吊销排污许可证，银行业金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，投资管理部门不予审批和核准新的投资项目，国土资源管理部门不予批准新增用地，相关管理部门不予办理生产许可，已颁发生产许可证、安全生产许可证的要依法撤回。支持优势企业通过兼并、收购、重组落后产能企业，淘汰落后产能。

4　结语

产业发展与土地规划的融合过程是理念融合指导的过程，是“润物细无声”的方法融合过程，这个过程的研究对规划界具有重大的编制创新意义和现实指导意义。但更需注意的是，这两者的融合不仅有必要在产业园区规划中得到体现，而且在更大范围、更高层次的规划中也应进行研究和得到体现。

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Fusion research of industrial development and land planning

YIN Xiao-Qing（Shanghai Tongzhe Architectural Planning Design Limited Company， Shanghai 200092， China）

Practice combining with the planning of “North industrial park， industrial planning and conceptual planning of Gaomi city in Shandong province”， deep discussion to solve the problem of disharmony and no fusion between industrial development and land planning.The study analyses the main shortcoming of industrial park planning， confirming the three major ideas of fusion between industrial development and land planning: planning concept of industrial agglomeration，ecological industry， and industrial town. Put forward the mixture of the specific path in the process of planning research，planning and implementation， and specifically in the planning results show image of blending effect.

industrial planning； urban planning； land planning； industrial park； fusion

F293.22

A

2095-1329（2016）03-0005-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.002

2016-05-30

2016-06-15

印晓晴（1959-），男，硕士，高级工程师，城市规划专业，上海同哲建筑规划设计有限公司总工程师.

电子邮箱: tzpd2000@126.com

联系电话: 021-55882936