"后土地经济时代"下的上海市土地集约利用路径探究

高士博，谷人旭*，王春萌，许树辉

（1. 华东师范大学城市与区域科学学院，上海 200241；2. 韶关学院旅游与地理学院，广东·韶关 512005）

"后土地经济时代"下的上海市土地集约利用路径探究

高士博1，谷人旭1*，王春萌1，许树辉2

（1. 华东师范大学城市与区域科学学院，上海 200241；2. 韶关学院旅游与地理学院，广东·韶关 512005）

伴随工业化、城镇化的迅速推进，社会、经济发展对土地需求不断提升，而土地面积的减少、土地质量的下滑导致“土地财政”难以为继，中国城市，尤其是大城市，纷纷进入“后土地经济时代”。如何将人口数量的增加、社会经济的进步与土地资源的集约利用相协调，进而实现城市可持续发展成为普遍关注的焦点。基于此，本文通过比较分析上海市土地利用现状及构建土地集约利用评价指标体系，对上海市土地集约利用情况进行系统、全面的评价，由此探索实现土地集约利用的有效路径，以期为上海市及其他发展中的大城市土地集约利用提供对策支持。

后土地经济时代；土地集约利用；有效路径

人类诞生于土地，并将长期生存并生活在土地上。对人类而言，土地是生产生活的重要物质基础，其自然属性和经济属性决定土地具有有限性、稀缺性、不可再生性等特点［1］。然而，在城市化和工业化进程中，中国绝大多数城市都是通过大规模土地开发、转让土地使用权，获取土地出让金来增加财政收入，即依赖土地经济发展起来的。加上粗放的利用方式、低下的使用效率等，导致土地资源开发利用面临着严峻形势。由此，土地集约利用引起学界、政府相关部门的高度重视。1999年国土资源部选择7个城市试点土地集约利用调查与评价工作，2011年6月，国土资源部正式印发《国土资源“十二五”规划纲要》，要求不断提升国土资源节约集约利用水平。2012年10月，党的十八大报告提出“要节约集约利用资源，推动资源利用方式的根本转变，加强全过程节约管理，大幅度降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。”2014年9月，《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》出台，提出要严格控制建设用地总量、不断优化土地利用结构和布局、完善土地节约集约利用制度、挖潜土地存量和综合整治等措施和目标，希冀通过土地利用方式的转变促进经济方式的转变。

关于“土地集约利用”的研究，国外是从17世纪中叶威廉·配第提出的土地报酬递减理论开始，到19世纪大卫·李嘉图级差地租理论中基本确定其雏形。随后，马克思认为“在经济学上，所谓耕地集约化，无非是指资本集中在同一片土地上，而不是分散在若干毗连的土地”［2］。著名土地经济学家理德·T·伊利在《土地经济学原理》中指出：“对现在已利用的土地增加劳力和资本，这个方法叫做土地利用的集约。”20世纪30年代，国外兴起建立土地利用评价体系，并为之构造了大量模型，如CLUE模型、IMAGEI模型和日本的LU/GEC-1模型等［3］。自20世纪90年代后期，国内关注度逐渐提高。虽然学界仍未形成土地集约利用的标准概念，但统一其内涵，可概括为五个方面：关注劳动、资金、技术等要素投入带来的土地利用效益；强调以容积率和建筑密度为表征的土地利用强度；注重城市土地利用合理布局及结构优化；具有多功能性，是经济效益、社会效益、生态效益的统一；是一个动态过程［4］。主要采用的评价方法包括模糊聚类分析、主成分分析、层次分析、综合指数分析法、BP人工神经网络法（BP-ANN）等［5，6］。

自2001年到2010年，全国土地出让金收入不断增长，由1295.86亿元上涨为27111亿元，在地方财政收入中的比例由16.6%升至76.6%，但2012年全国土地出让金总额不足2万亿元，同比减少12.6%，较2010年更是大幅缩减。各地对土地的迫切需求与土地有限稀缺性之间的严重矛盾促使中国步入“后土地经济时代”，预示着城市土地的未来发展方向从传统的以建设为重点转向为以管理为重点的土地利用方式，城市经济发展从以“土地经济”为核心的规模扩张方式转变为以“内涵发展”为重点的发展方式。上海作为中国国际化程度最高与经济社会发展最快的地区之一，研究其土地集约利用具有较强的代表性与范本实践意义。基于此，文章通过比较分析2005年和2010年上海市土地利用现状及构建土地集约利用评价指标体系，对上海市土地集约利用状况进行综合考量，剖析其存在的问题，并提出针对性举措，从而为上海等大城市的土地集约利用提供一些对策支持。

1　研究区域及数据来源

上海位于东经120˚52′～122˚12′、北纬30˚40′～31˚53′间，地处长江三角洲前缘，东濒东海，南临杭州湾，西接江苏、浙江两省，北界长江入海口。全市辖17区1县，面积为6340.5km2，其中市区面积约2648.6km2。2014年年末，上海市常住人口总数为2425.68万，其中，户籍常住人口1429.26万，外来常住人口996.42万。作为江南古陆的东北延伸地带，上海平均海拔4m左右，分为西部湖积平原、中部浦江平原、东部滨海平原和河口三角洲等4个地貌类型，地势低平坦荡，河湖水网纵横，土壤富饶肥沃。作为中国经济最发达的城市之一，上海2014年GDP为23560.9亿元，三次产业增加值的比例为0.53:34.65:64.82。2013年8月，中国（上海）自由贸易试验区建设启动实施，2014年实现经营总收入16000亿元（绝对值）。

本文采用的主要数据来源包括上海市土地利用类型相关数据和土地集约利用评价指标相关数据（表1）。其中，土地利用类型相关数据来源于《上海市土地利用总体规划（2006～2020年）》、上海市第二次全国土地调查；土地集约利用评价指标相关数据来源于上海市统计年鉴、上海市国民经济和社会发展统计公报等。

2　上海市土地利用现状及分析

上海市2005年、2010年不同类型土地面积的变化数据（表1），反映出上海在土地利用方面的变化情况和实践成效。

从自然情况来看，由于长江带来的泥沙在沿海一带淤积，从2005年到2010年，上海市土地总面积由822118hm2发展为835912hm2，增长了13794hm2，土地利用现状总体上呈现“一增两减”格局（建设用地面积增加；农用地、未利用土地面积减少）。建设用地面积大幅增加，其中城乡建设用地面积增加约4.21%，交通、水利等设施用地也出现较大程度的增长；农用地中园地、林地面积有所增加，但幅度较小；而耕地、其他农用地面积主要呈减少趋势，由2005年的273100hm2降至2010年的189759hm2，下降幅度达到10.52%；未利用土地（主要包括河湖水面和苇地滩涂）面积也呈现大幅度减少趋势，随着城市化和工业化进程加快，上海市土地后备资源不断减少，大量未利用土地转化为建设用地。海岸滩涂是上海市重要的土地后备资源，由于自然侵蚀、堆积和人工促淤、圈围、护岸等工程，其在空间和时间上也呈现着动态变化［7］。根据杨世伦教授等对1950年以来系列监测资料的分析，认为人类活动已导致长江入海泥沙通量减少约2/3，滩涂淤涨速率明显下降，若不采取有效措施，上海将不易获得新的滩涂资源［8］。同时，滩涂复垦、外来物种入侵均导致湿地面积不断缩小。越来越多的滩涂湿地被出租给承包者后建成鱼蟹塘，随着杀毒剂、除草剂的使用，湿地在萎缩，周边生态环境也遭到破坏。

表1　上海2005与2010年土地利用类型面积变化Table 1　The area change of land use type of Shanghai in 2005 and 2010

从社会环境来看，随着1985年沿海经济开放区的开辟及1990年上海浦东的开发开放，包括上海掀起的几轮“开发区”热潮，大量土地被建设为开发区，甚至出现盲目圈地带来的土地炒作、耕地急剧减少、失地农民增多并引发一些社会问题［9］。此外，近年来上海土地开发强度已经接近极限，主要表现为建设用地规模超标，且土地粗放特征显著。2005年至2010年初，上海市人均城乡建设面积从122m2增加至133m2，上涨幅度明显。同时，上海规划到2020年城乡建设用地规模控制在260000hm2以内，意味着从2005年到2020年，15年的时间里可新增建设用地约为43000hm2，年均可增长2866hm2，并要求人均城镇工矿用地控制在110m2内。2010年初，建设用地规模已经超过40%，远超伦敦、巴黎、东京等大都市。到2014年，上海的建设用地已约占市域面积的45.7%，加上住房建设、产业发展、交通水利设施的改善对土地需求旺盛，进一步挤占农业用地。例如，从1978年到2012年，人均耕地面积由0.033hm2降为0.018hm2，减少了45.5%。但农业人口人均耕地面积在1994年后大幅度提升，主要在于大量农业人口转化为非农业人口，意味着需要用更少的耕地来养活更多的非农业人口，将导致土地承载压力大，人地矛盾尖锐（图1）。

3　上海市土地集约利用评价

图1　上海市1978～2012年人均耕地面积与农业人口人均耕地面积变化Fig.1　The changes of per-person cultivated land area and agricultural population per capita arable land area of Shanghai from 1978-2012

土地集约利用评价是一项需综合考虑多因素复杂的系统工程，“压力（Pressure）—状态（State）—相应（Response）”评价模型最早由经济合作组织（OECD）提出并应用于世界环境状况的研究，是目前较为成熟的土地资源集约利用评价模型［10］，基本内涵是人类活动给环境和自然资源施加压力（P），会改变环境与自然资源质量的状态（S），人类社会又通过环境、经济、土地等政策、决策或管理措施对这些状态变化做出响应（R），减缓对环境的压力，实现可持续发展。它揭示了人类与环境、资源相互作用的链式因果关系［11］。本文基于土地集约利用的内涵，采用PSR 模型分析框架及相关研究成果，在强调人地关系对土地集约利用影响作用的同时客观阐述相关影响因素的因果关系，遵循指标选取的全面性、典型性、可量化性、可操作性的原则构建土地集约利用评价指标（表2）［12，13］。

表2　上海2005与2012年土地集约利用评价指标Table 2　The land intensive utilization evaluation index of Shanghai in 2005 and 2012

3.1科技水平不断提高，但土地“压力”沉重

从上文中压力指标看，人口密度由2005年的2981人/ km2增长至2012年的3754人/km2；二三产占GDP的比例较为稳定，均接近100%，在一定程度上挤占第一产业的发展空间，同时反映出经济结构的发展导致土地利用具有空间差异性，使其面临较大压力。除人口和经济带来的压力外，本文还纳入了绿化覆盖率指标，上海市绿化覆盖率增加了1.3%，说明环境对土地利用的约束力在不断增强。可见人口的膨胀，经济的发展与有限且紧缺的土地资源之间的矛盾将会日益尖锐，来自人口、经济的压力越大，对土地集约利用的要求就越加紧迫。

人口、经济和土地资源相互作用、相互关联，根据《上海人口发展趋势特点与问题研究》报告，预测上海常住人口总量及发展趋势：2020年为2650.1万人，2030年为2856.4万人，2050年为2778.3万人。虽然目前人类社会发展及技术水平的提高在一定程度上能够缓解人口对土地资源的压力，但总体来看，随着人口的持续增加、经济的飞速发展，需求水平在不断提高，对土地资源产生的压力在不断加大。

3.2生态环境在提升，但“状态”改善不显著

在状态指标中，通过地均二三产业的GDP、地均工业总产值、地均社会消费品零售额以及地均财政收入四个指标来反映土地的经济产出，经过对2005、2012年的数据比较分析后发现，此四项指标的数值均有不同程度的上浮，其中地均二三产业的GDP增长幅度最为显著，增长了近2.2倍；地均工业总产值从2.662亿元/km2增长到5.234亿元/ km2；采用地均二三产业从业人员和人均建设用地面积表示土地的利用程度，分别增加了33.4%、1.2%；选取人均道路面积和人均公园绿地面积两指标来反映基础设施的完善程度和土地的生态环境状况，两个指标数值均有小幅上涨，折射出上海土地集约利用在基础设施、生态环境等方面有一定改善，但完善程度不高且提升速度较慢。

3.3土地投资开发强度大，但土地利用粗放

从响应指标入手，采用地均固定资产投资及地均房地产开发投资两个指标对土地投入强度和土地开发强度进行评价分析。比较后发现，上海单位面积上的固定资产投资及房地产开发投资数值都有所增加，分别增加了48.3%、90.9%。可见在增长速度上，上海对土地的开发强度快于对土地的投入强度。

虽然上海市土地开发强度接近极限，但是工业土地闲置或粗放利用现象十分普遍。一般城市土地开发强度不宜超过45%，国外大都市建设用地占城市陆域面积的比重一般都保持在20%～30%的水平。上海建设用地结构中工业用地比例偏高，达到29%，与国外综合性城市工业用地平均占比15%～17%相比，明显偏高。从人均建设用地水平看，上海目前超过100m2，远高于发达国家城市人均82.4m2和发展中国家城市人均83.3m2的水平，也高于国际大都市的水平。以纽约为例，1988～2002年纽约建设用地净增仅42km2，年均净增仅3km2，人均建设用地由79m2减少为75m2，均反映出上海土地利用呈现明显的粗放特征。

综合看来，来自人口增长、经济发展、环境保护等“压力”驱使上海土地资源趋于集约化。在压力驱使下，土地利用呈现出经济产出增加、利用强度增大、基础设施和生态环境改善程度不明显的“状态”。对土地的投入、开发强度均有较快增长，反映出上海应对巨大“压力”及紧迫“状态”实施的“响应”策略。

4　结论与建议

随着“后土地经济时代”的到来，以上海为代表的中国城市普遍面临土地资源紧缺与人口增长、经济发展等各方面的矛盾，土地有限性、稀缺性和不可再生性导致地区发展单边依赖土地财政的模式难以为继。通过对上海2005年和2010年土地利用现状比较及研究分析2005、2012年上海土地集约利用评价指标体系后发现，人口增长、经济发展对土地资源不断“施压”，环境对土地产生约束及土地投资开发强度过大等成为上海土地集约利用的主要障碍，全面实施土地集约利用已成为一项时代命题。

4.1严格保护耕地，发挥农业用地的综合功能

土地承担的压力越大，实现集约利用的要求就越迫切。从“人口压力”角度出发，上海人均耕地面积逐年减少，“保护耕地”已成为核心内容：首先，完善耕地保护和补偿机制，保证基本农田数量和质量，推广现代农业、生态农业，增加有效耕地面积。其次，充分发挥农业用地的生产、生态服务和景观文化等功能，促进农业用地由生产型向生产型与生态型相结合转变、由注重数量向强调质量转变。再次，建立耕地保护和集约用地的共同责任机制，严格控制非农建设占用耕地，综合推动规划、土地、产业、农业等部门开展合作，建立共同的责任机制，全面、高效、多方位的开展工作。

4.2全面开展监测、规划，切实保护生态用地

面对长江携带的泥沙减少，滩涂面积增长速度趋缓；河湖萎缩、湿地退化等带来生态用地面积减少的现实，有必要严格贯彻《中华人民共和国城乡规划法》《关于加强河湖管理工作的指导意见》等法律法规，加强对滩涂冲淤的监测力度，利用监测数据进行冲淤规律探究。在此基础上，适当采用相应的工程措施拦截泥沙，促进泥沙淤积［8］。同时，规范审批相关建设项目，当其规划不够合理，侵占土地时，应命其立即整改，如拒绝整改，则该项目不予以通过。加强宣传引导，通过寓教于乐、学教融合等形式增强人们的直观感受，使其能够自觉保护、爱惜土地资源。

4.3优化产业结构，改善土地利用格局

从“经济压力”角度着手，上海面对土地资源紧缺与大量工业用地闲置之间的矛盾，优化产业结构、调整土地利用格局等具有一定紧迫性，具体解决措施如下：

（1）优化建设用地结构，释放存量建设用地空间

事实上地狭人稠是多个发达城市、地区面临的瓶颈，它们在经历了城市化、工业化中的非理性扩张后探索出的集约利用土地的先进做法与经验能够带给上海一些启发：如芝加哥、旧金山等城市主要采用建筑容积率来控制入驻建筑；汉堡通过居住面积密度设立密度分配模型；东京、巴黎等完善城市规划、在都市圈中打造副中心分散办公、商业、交通功能、修建大量超高层建筑来平衡城市土地的利用强度。香港采取混合使用、立体发展的土地利用模式综合开发利用土地。

（2）加快土地二次开发，盘活存量

进一步增强产业用地政策与产业发展导向的匹配程度，强化产业发展规划与土地利用总体规划的协调水平，使优质项目落地，加快淘汰劣势企业，促进产业与用地的空间协同，从而提高地均产出效益、激活低效率土地；建立覆盖上海各行业的集约利用用地标准体系，健全已有闲置土地的动态监管、长效预防机制，加大对闲置土地的整治和防治力度，采取限期开发、调整项目、土地回收等多元化途径促进盘活，如加快合理整治中心城区的大量老厂房、老仓库，利用税收调节等手段促进企业部分存量与闲置土地入市。

（3）强化挖潜土地内涵，促进土地集中发展

建立盘活存量土地的约束机制和激励机制，促进用地单位节地挖潜；鼓励企业整合挖潜，如翻建多层厂房、鼓励新企业租用或购买闲置厂房等方式，提高容积率，挖掘土地利用潜力；避免重复建设、分散扩张，通过土地集中发展的优势获取资源共享等“红利”。

（References）

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A study on the path of intensive land use in Shanghai under“post land-oriented economic era”

GAO Shi-Bo1, GU Ren-Xu1, WANG Chun-Meng1, XU Shu-Hui2
（
1. School of Urban and Regional Science， East China Normal University， Shanghai 200241， China；
2. College of Tourism and Geography， Shaoguan University， Guangdong Shaoguan 512005， China）

Following the fast development of industrialization and urbanization， the demand of land regarding social and economic development has been increasing. However， the “land revenue” is difficult to continue as a result of the decrease of land area and the slip of land quality. Many Chinese cities， especially large cities are stepping into “post land-oriented economic era”. The concerning about how to make balance between economic progresses as well as the increase of population and the intensive land use has become a focus of public attention. This paper aims to make a systematic and comprehensive evaluation of the intensive land use in Shanghai by making comparative analysis between the situation of land use and the establishment of evaluation index system. And hence to explore the effective approach to achieve intensive use of land in order to come up withappropriate strategies to support the intensive land use in Shanghai and other developing large cities.

post land-oriented economic era； land intensive use； effective path

F293.22

A

2095-1329（2016）03-0021-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.006

2016-02-25

2016-03-18

高士博（1992-），女，硕士生，研究方向为企业地理与区域经济.

电子邮箱: jess2589@126.com

联系电话: 021-54341305

广东省哲学社科规划2013年度学科

共建项目（GD13XYJ20）

谷人旭（教授/博导）:rxgu@re.ecnu.edu.cn