山水林田湖生命共同体与自然资源用途管制路径创新

黄贤金，杨达源

（南京大学地理与海洋科学学院，江苏·南京 210023）

山水林田湖生命共同体与自然资源用途管制路径创新

黄贤金，杨达源

（南京大学地理与海洋科学学院，江苏·南京 210023）

“山水林田湖生命共同体”是人与自然关系和谐的具体体现。而自然资源管理机制、体制是自然资源用途管制制度作用的基石，因此，自然资源用途管制的机制协同，需要基于行政监管与产权管理关系、法律产权与经济产权的关系、多部门管理与统筹管理关系的协同。据此，文章就推进自然资源用途管制路径创新提出有关建议，即：形成以土地要素为载体的自然资源产权登记及管理制度；形成以产权管理为核心的自然资源行政监管制度；形成以市场决定作用为主导的自然资源优化配置制度；形成以《自然资源法》为统领的自然资源统筹管理制度。

山水林田湖生命共同体；自然资源用途管制；人地协同格局

“山水林田湖生命共同体”是人与自然关系和谐的具体体现。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中提出：“我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体”。十八届五中全会决定进一步提出：“筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程”。这里结合对于山水林田湖生命共同体的科学认知，就如何创新自然资源用途管制路径提出具体建议。

1　山水林田湖生命共同体的科学认知

从自然资源的整体性、系统性特征来看，自然资源各个要素之间是一个有机联系、相互作用的整体［1］，共同支撑着自然资源生产力、生态承载力，维系着人与自然之间的平衡与协调。有研究认为，人的生存环境，可以用水、土、气、生、矿及其相互关系来描述，是人类赖以生存、繁衍的自然子系统［2］，这更多地突出了特定地域系统自然资源要素的相互作用特征。而山水林田湖生命共同体，则从山、水、林、田、湖等自然资源要素巨系统视角，揭示了多层次国土空间主要自然资源要素的相互作用及其人地协同格局。因此，可以从以下几个方面更进一步地认知山水林田湖生命共同体的内涵，具体是：

一是深透阐明了人与自然生命过程之根本。

有史以来，人们一直在探讨“自然生命”之根本或“生生不息”的缘由。据《系辞》对《周易》的解释，《周易》是探讨人周围的“天、地、雷、风、水、火、山、泽”八个方面的物质与物质运动（八卦）及其复杂的相互关系（八八六十四卦）：“刚柔相摩，八卦相荡”与“在天成象，在地成形，变化见矣”。懂得了这个道理的人，就能“所居而安”与“所乐而玩”即安居乐业也。

后来，据我国的地理思想传统，又将复杂多变的自然过程演绎为“气、水、土、生、地”的物质与物质运动及其复杂的相互关系和与人类活动的互动。中国的地壳运动比较活跃，山高坡陡、季风气候，多狂风暴雨、又人口众多，开发历史悠久，导致中国大地地表物质的运动具有一定的特殊性，如速度比较快，变化比较多，且通量与总量都比较大。因此，中国人的安居乐业，必须从实际出发，对中国大地地表的物质与物质运动做更深入的调查研究。

现在，更为清晰的解释是“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，即“山、水、林、田、湖”的物质与物质运动及能量转移与它们之间互为依存又相互激发活力的复杂关系，使之有机地构成一个生命共同体。田者出产谷物，人类赖以壮阳生命；水者滋润田地，使之永续利用；山者吞云吐雾凝聚水分，涵养土壤；山水土地（涵盖气候与地形等）构成生态系统中的环境，而树者依赖阳光雨露，郁郁葱葱，他在生态系统中是最最基础的生产者。

二是把握因时因地而异与因地制宜。

“山水林田湖”作为生命共同体，其中的“山、水、林、田、湖”都是有形有质的实体。凡实体者，其形其质必定具有因时因地而异的变化。因此，由这些实体构成的生命共同体也必定具有因时因地的差别。人人都说自己家乡好，有的是说他家乡的气候好，有的是说那儿的水质好，或地形起伏和缓交通条件好，或一年四季阳光灿烂天气好，如此等等。我国地域辽阔，要管好用好自然资源，一定要讲究“因地制宜”基本原则。

北方的夏半年，经常有暴雨，冬半年则比较寒冷干燥。在这种情况下，有关部门以防暴雨洪水为重，采用了在河流“上游蓄水、中游疏导、下游排洪”策略，导致有的城市，疏干了该地地下几十米厚蓄水层中的地下水，于是出现了如下困境：暴雨来了“排”字当头，“排”之不及就爆发内涝；将雨水资源排尽后，就严重缺水，有时候出现“有河皆干、有水皆污”的危机局面。如果将“地下几十米厚蓄水层”利用起来，地表多水就蓄之，地表无水就抽用之，也许就能减轻内涝与缺水之苦。

三是自然资源的永续利用与人地和谐。

自然资源的永续利用是“生命共同体”“生生不息”的基础。在“山水林田湖”-“生命共同体”之中，“山、水、林、田、湖”之间物质与能量的交换，存在一定的通量与总量；如果人类的攫取或消耗超过这个限度，该共同体的运行就会发生重大的变异，甚至断链停歇。实现“人地和谐”最起码要做到的，就是在“山水林田湖”-“生命共同体”中，人类要攫取并消耗的物质与能量，不超过上述的限度。例如，20世纪后期几十年，我国黄河下游几乎每年都有断流，在有关专家查明实情之后果断决定，必须确保每年有200多亿立方米的水通向黄河河口，确保黄河下游不再断流。这个“200多亿方水”就是所谓确保黄河下游不断流的“限度”［3］。

山水林田湖生命共同体这一理念具有无可估量的现实意义。无需赘述，中国大地目前最需要的就是“山水林田湖”这一“生命共同体”的修复建设，以积极发挥国土空间格局对于生态文明建设的支撑作用。例如，以长江三峡库区为例，三峡库区的民众为三峡工程做出了很大贡献，如今的三峡库区，山岭依旧，水更丰富，目前急需要做的就是造田、造林和造湖，构建新的“山水林田湖生命共同体”。

2　自然资源用途管制的机制协同

自然资源管理机制、体制是自然资源用途管制制度作用的基石。经过较长时期的机制、体制变革，我国业已形成了以行政监管为核心、相关法规为支撑、多部门分别管理的自然资源管理机制、体制。若要基于山水林田湖生命共同体，即以自然资源统一性为基础的用途管制制度建立角度，构建新的自然资源管理体制，需要注重以下三个方面的协调：

一是行政监管与产权管理的关系。

现行自然资源体制中，各部门既是国有自然资源行政监管者，也是国有自然资源产权管理者，但行政的不当干预，将会造成对产权权益人合理权益的损害；现行各部门是受委托，行使各类国有自然资源所有权的，但土地、水、森林等各类集体自然资源所有权者，并未与行政监管部门建立委托行使关系，行政监管部门成为了事实上的强制行使者。因此，建立新型自然资源管理体制，就需要实现行政监管与产权管理的分离，以便更有效地保护自然资源产权主体权益，为市场决定作用在自然资源配置中的发挥提供基础。

二是法律产权与经济产权的关系。

我国《物权法》以及《土地管理法》、《草原法》等各类法规，对各类自然资源产权作了较为明晰的规定，但随着经济社会发展，实际又提出了新的产权内容。例如，《物权法》明确了农村土地承包经营权的内涵，但十八届三中全会提出了承包权与经营权的分离，承包权成了具有永典权性质的“田面所有权”，经营权成为了市场流转的主要权能。此外，经济产权，还有长期存在的惯例产权，也需要得到尊重与保护。

三是多部门管理与统筹管理的关系。

当前我国自然资源实行分类类型管理，但这也不可避免地带来一些问题：多头管理导致没有一个部门对特定区域的自然资源问题负责，如2007年的太湖水污染事件就是具体体现；对于自然资源内涵的界定差异，造成管理资源的浪费、低效乃至破坏，如国土部门为增加耕地一定程度上加剧了草地、水域等开发。但一个部门难以统筹所有自然资源的管理，因此，新型自然资源管理体制，既要能统筹自然资源管理，同时也需要有多部门协同性的实施管理。

3　自然资源用途管制路径创新的对策建议

基于对上述几个方面的认知，就推进自然资源用途管制路径创新提出如下建议：

一是形成以土地要素为载体的自然资源产权登记及管理制度。

土地资源作为自然经济综合体，承载着地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等自然要素以及城镇、村镇、道路、人文等社会要素，也是可度量、可定位、便于管制的具体空间。因此，土地资源不仅是国界、行政界线划分的载体，也是自然资源产权界定的基础。主要是：（1）美国等国家实行了以土地为边界的自然资源产权界定，通过土地边界确定了地下矿产等资源的边界，即形成了立体土地的自然资源产权界定制度；（2）不动产登记也是以土地空间为依据，因此，自然资源产权登记也是土地空间为支撑；（3）我国明确提出了城市发展边界、基本农田划定、生态红线三个红线控制，这三个红线也是以土地（空间）为极限的边界。因此，需要将土地要素作为自然资源产权登记与产权管理制度的载体［4］。

二是形成以产权管理为核心的自然资源行政监管制度。

自然资源产权既有法律规定的既定规则的“应然”，也要考虑现实规划经济效率的“突然”，还要考虑惯例产权的“既然”。因此，虽然我国《物权法》中将农村土地承包经营权作为一个整体，按照《物权法》，承包权、经营权只能被理解为次生权利，而不具备独立性，但农民长久拥有承包权，经营权与承包权分离，则更有利于保护农民土地权益，有利于提高农村承包田配置效率。同时，农民或集体长期经营的海域、土地、水域、草原等，具备了实际占有权，也需要得到尊重和保护，在美国，这被称为惯例产权。因此，对于自然资源产权的行政监管，需要从法律、现实以及历史等多方面考虑，以自然资源产权实际权益主体利益保障为核心，形成更为有效的行政监管制度。

三是形成以市场决定作用为主导的自然资源优化配置制度。

在界定产权主体的前提下，构建多元化的自然资源市场体系。主要是：（1）建立形成包括国有、集体所有权自然资源的产权市场平台，尤其是在现有林权、农地经营权等市场交易的基础上，允许并推进包括集体建设用地流转、水权交易等更多类型集体所有权的自然资源市场交易［5］；（2）引入有利于自然资源保护的产权市场制度。改变政府高成本管理自然保护区的做法，借鉴加拿大、美国等经验，赋予自然保护区一定经营权或委托自然保护组织进行自然保护区管理，但加强政府对于自然保护区经营行为的监管，从而使得自然保护区能够保证生态资本不贬值乃至增值；（3）区域实体权利与虚拟权利的市场交易相统一，若某区域环境污染控制指标没有达到要求，则禁止直接或通过市场方式获得更多建设用地指标，以倒逼其通过排污权交易、环境治理等方式实现环境友好，从而协调自然资源利用与环境保护关系。

四是形成以《自然资源法》为统领的自然资源统筹管理制度。

从世界自然资源管理来看，统一立法、综合管理正成为一个趋势。因此，我国也需要结合国情，探索形成以土地为载体的自然资源综合管理：（1）形成统一的自然资源分类及认定标准，避免有的自然资源，在国土资源部被认定为耕地，在林地部门是林地，在农业部门是草地，从而不仅难以了解自然资源基本国情，更不便于科学管理；（2）突破土地、林业、水、矿产、海洋等各类自然资源要素分别立法、各自管理的现状，在现行法律法规体系基础上，结合山水林田湖这一生命共同体建设的要求，制订《自然资源法》，从法律上保障自然资源管理的协同性、统一性和有序性；（3）依托土地资源这一有形、可分割的空间载体，完善自然资源综合信息，以为自然资源统筹管理提供基础与支持，切实提高自然资源综合配置效率；（4）重要自然资源区域可实行类似于自然保护区统一管理制度。如有的省份一个重要湖泊成立了独立的管理机构，江苏省可以探索太湖湖泊流域管理的独立机构，以更有效地协调不同区域之间的矛盾，提高太湖湖泊流域管理的统筹效率。

（References）

［1］ 彭补拙，濮励杰，黄贤金. 资源学导论［M］. 南京:东南大学出版社，2014. Peng B Z， Pu L J， Huang X J. Principles of Resources Science［M］. Nanjing: Southeast University Press， 2014.

［2］ 王如松，欧阳志云. 社会-经济-自然复合生态系统与可持续发展［J］. 中国科学院院刊，2012，27（3）:337-345. Wang R S， Ouyang Z Y. Social-economic-natural complex ecosystem and sustainability［J］. Bulletin of the Chinese Academy of Sciences， 2012，27（3）:337-345.

［3］ 杨达源，郭跃，何太蓉. 地理教育创新的方向和目标［J］. 地理教育，2014，（5）:3-7. Yang D Y， Guo Y， He T R. The direction and goal of geographical education innovation［J］. Geography Education， 2014，（5）:3-7.

［4］ 黄贤金，杨达源，左平，等. 自然资源共同体综合管理路径选择［N］.国土资源报（理论版），2014-02-21. Huang X J， Yang D Y， Zuo P， et al. The route choice of integrated management of natural resources community［N］.Land Resources Newspaper （theory edition）， 2014-02-21.

［5］ 黄贤金. 资源经济学（第2版）［M］. 南京:南京大学出版社，2010. Huang X J. Resource Economics （2nd edition）［M］. Nanjing University Press， 2010.

Orderly ecological system for mountains, rivers, forest, farmland and lakes, and innovation path of purpose regulation of natural resources

HUANG Xian-Jin, YANG Da-Yuan（School of Geographic and Oceanographic Sciences， Nanjing University， Jiangsu Nanjing 210023， China）

Orderly ecological systems for mountains， rivers， forest， farmland and lakes represent a harmonious relationship between humans and nature. The mechanisms and institutions of natural resources management form the cornerstone of the system， Purpose Regulation of Natural Resources （PRNR）.Consequently， the coordination mechanisms of PRNR require a synergistic relationship， including the relationship between administrative management and property right management， property right of law and economy， and multi-sector management and overall management. Therefore， this study puts forward some suggestions regarding the innovation path of PRNR. First， registration and management systems of property right of natural resources should be formed； second， administrative supervision systems of natural resources should be created based on the management of property right； third， optimal allocation systems of natural resources， in which the market plays a dominant role， should be built up. Finally， the overall management system of natural resources （Law of Natural Resources occupies the ruling position） should be established.

orderly ecological system for mountains， rivers， forest， farmland and lakes； purpose regulation of natural resources； collaborative pattern between humans and nature

F205

A

2095-1329（2016）03-0001-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.001

2016-09-09

2016-09-17

黄贤金（1968-），男，教授，博导，长江学者，南京大学地理与海洋科学学院副院长，主要从事土地利用与区域发展土地经济与政策资源环境经济与可持续发展等研究.

电子邮箱: hxj369@nju.edu.cn

联系电话: 025-83596620

国家自然科学基金（41571162）；江苏省高校人文社会科学研究重点项目（2014ZDAM001）