区域性碳交易府际合作立法协调机制研究※

2016-10-17李丽红杨博文

现代经济探讨 2016年3期

李丽红　杨博文

区域性碳交易府际合作立法协调机制研究※

李丽红杨博文

内容提要：碳减排是一种应对气候变化的有效措施，而碳排放权交易是碳减排最重要的手段之一。我国已经开展区域性碳交易，不过各地方立法相差悬殊，使区域性碳交易不能正常运行。借鉴欧盟、美国较为成熟的区域性碳交易立法机制，我国可以通过府际横向合作，构建区域性碳交易立法协调机构，实现信息共享、联动监管、共同执法，将区域性碳交易制度化、常态化、规范化，为构建全国性碳交易市场法律制度奠定基础。

碳交易区域性碳减排府际合作立法协调机制联动监管

在2015年国际巴黎气候峰会召开之际，中国、欧盟达成了《中欧气候变化共同声明》，双方在应对全球气候变化上达成共识。碳减排是应对气候变化的首要任务，我国在2015年两会政府工作报告中也提出将CO2排放量降低3.1%以上。因此，碳排放权交易作为碳减排的主要手段，不仅可以促进企业减排，降低企业成本，而且可以治理区域内的环境问题。但是，在我国各地的碳交易立法相差悬殊的背景下，区域性碳减排效果并不理想。我国可以通过府际合作协同立法模式，在宪法基础指导下，构建碳交易府际立法协调机制，保障区域性碳交易有效开展，提升区域法治环境。

一、区域性碳交易府际合作立法协调机制的理论依据

1.区域性碳交易立法的理论基础

碳排放权交易（即碳交易）是将CO2排放权利作为标的交易的行为，根据我国《物权法》，可以将碳排放权作为一种准用益物权来看待（王明远，2010）。用益物权人可以通过碳排放权的交易行为来获得资产，其行为的产生也必将获得法律的保障。碳交易作为法律拟制的行为，其标的只有经过核证后才具有商品属性，对碳源的科学评价和对碳交易行为采取法律约束，才能够推进区域性碳交易有效开展。2014年国家发改委发布了《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》，拟在2016年扩大碳交易版图至全国，这也为我国构建区域性碳交易立法提供了政策支持。

2.区域性碳交易府际合作立法依据

区域府际合作立法模式是促进区域经济合作的途径，立法协调机制的运行有宪法基础作为支撑和公法制度作为保证。对于区域性碳交易府际合作立法协调机制的价值观念、合作路径、制度设计等都需要利用法制来规范。府际合作立法使区域内各地政府对碳交易的监管形成联动模式。在监管各地履行碳减排义务的基础上，横向地方政府间形成立法协同机制，宪法基础赋予了其平等的法律地位与管理权限。利用有效的信息共享、利益协调等平等进行交流与沟通，达到府际联合监管的合宪性。

各省市碳交易的法规均有不同，区域性碳交易府际合作协同立法机制对各地方政府的职能权限也要形成相应的约束，通过协调立法来达到最大价值。我国宪法、行政法等相关法律文件对各行政区县的管理权限都作出了明确规定，另外，各地区的碳排放权交易管理办法中对政府各职能部门的监管也提出了要求，府际合作立法协调机制应当包含在各地方政府的法定管理权限内。我国立法法等法律所规定的政府制定法律规定的权力、发布权等均对区域性碳交易府际合作立法协议提供了合法性保障。

二、区域性碳交易府际合作立法协调机制的域外评析

国外较为成熟的府际合作碳交易立法模式主要有欧盟的碳交易体系和美国自由贸易区的区域性碳交易体系。

1.欧盟区域性碳交易府际合作立法模式

（1）欧盟碳交易合作路径与协同立法框架。在碳排放权交易制度上，对欧盟各成员国内部利益进行协调，成员国政府为了提高履约效率，签署责任分摊协议。对于欧盟与各签署国之间的外交资源，能够有效、合理地利用，加强沟通，达成合作减排的意愿。欧盟的碳减排成员国合作立法框架主要体现了公民权利、民主协商、高度参与和自治等思想。从经济学角度而言，欧盟通过成员国政府间合作立法模式，对各成员国约束的同时，达到了减排成本最小化，实现了环境治理公益利益最大化。2009年各成员国签署的《哥本哈根气候变化协议》（SEC（2009）101、SEC（2009）102）就是由欧盟与欧洲议会、理事会、社会经济委员会以及各成员国委员会经过磋商达成的共同意见。

（2）欧盟区域性碳交易合作立法具体法案。欧盟“Directive 2009/29/EC”号文件对区域性碳交易法律规制作出了明确解释，其中包括区域内部的减排范围、碳配额的发放制度、许可制度、履约机制、监督机制、碳报告与核查机制、注册与注销机制，同时对短时性退出、不可抗力、联营等都作出了具体规定。欧盟区域性碳交易府际合作实际上就是其内部各成员国政府之间的协调，通过签署共同的法案、协议来合作减排，各成员国通过国内立法形式来贯彻落实。

欧盟规定区域内各成员国政府需要制定分配计划，对各地的年减排量需要在协议中体现出来，同时，需要各成员国将减排的企业、行业范围进行明确，以清单形式呈现。在配额发放上，需要将不同行业、部门、企业的承诺分配额度量化。因配额在以后的使用中具有交易的性质，其必然受到供求的影响。为防止出现碳信用通胀而导致低价交易等违背正常市场秩序的情况发生，成员国间约定将控制碳配额发放指标。欧盟在制定程序性法律文件中采取“特定多数表决”以及“立法程序权力扩张”的方法作为立法依据。这两种方法很具有代表性，不仅改变了以往“全票通过”决策方法的缺陷，而且使得各成员国之间具有同等的立法权限，权衡了各成员国之间的利益，体现了民主决策思想和专家决策相制衡的机制。欧盟区域性碳减排合作履约统一性程序比较灵活，各成员国政府可以根据本国内部的经济发展水平、能源产业结构特点协调。

2.美国区域性碳交易府际合作立法模式

美国的碳交易立法不同于欧盟，其立法方式上具有地方主义色彩。不过，美国的州际联合立法模式可以成为我国府际合作协调立法借鉴的典型。美国最具有代表性的区域性碳交易立法体系主要有东北部地区的区域性温室气体行动（RGGI），还有7个西部地区州际联合签署的区域性行动倡议（WCI）。通过州际立法协调机制，达成联邦层面的碳交易法律体系，从而形成“以点带面，点面结合”的立法路径。

（1）美国区域性碳交易合作路径与协同立法框架。美国将公共决策程序控制、司法审查机制结合来保证碳配额总量长时间有效得到控制。通过建立碳交易贸易管理机构来协调州政府之间的利益，达到资源合理配置，顶层制度设计使得各州参与碳减排的不同行业、企业间的成本与收益达到均衡。州政府之间采用公开交易数据、检测技术手段等方式来对区域内碳交易进行监管，各州同时也具有自主裁量的权力，设立第三方核证机构对碳配额核查，并采用强制性CO2排放登记报告规定。美国区域性州际立法协调机制从政治角度看体现了民主特色，得到了选民的认可；经济上，可以减少对化石燃料的过度使用，改变能源结构，降低失业率的同时也增加了政府财政收入，更体现了政府角色的重要性。

（2）美国区域性碳交易州际合作立法具体法案。美国各州政府之间对区域内部的减排企业部门、社会中介组织、金融部门等参与减排提供支持，对碳交易采取了自愿性原则，并签订联合协议，对纳入法定约束范围内的企业的排放量严格控制。2007年发生的“Massachusetts诉美国环保部”的判例被联邦最高法院作为关于碳排放判例的典型，同时司法部也将正式对CO2排放权交易的立法规制取得授权。因此，政府和国会在制度、法案设计时会对各种利益集团的诉求充分考虑，州际联合形成的区域性碳交易协同立法法案正式成为了保障美国东北部、中西部、西部等地区碳交易行为的规范性法律文件。

美国州际联合基础性法案规定了碳交易过程中配额的分配问题，这与欧盟的强制性减排的法案有所不同。州政府将分配方法设定为最初的无偿分配模式和采取拍卖形式的有偿分配模式。期初的无偿分配体现了政府的公权力，按照企业以往的碳排放总额来给予配额，若不能精确核准则采用配额法来分配。有偿分配即企业以给付对价的形式获得排放权。为避免权力寻租现象发生，州政府间以有偿分配模式而募集的资金成立低碳基金供政府间调配。此外，各州政府设立了多边援助中心机构平衡因配额不足而跨区碳交易的企业间利益。

除了基础性实体法法案，监督机制、核准制度、解决纠纷处理程序以及抵消核证制度等，充分体现了府际合作立法中的“府际”作用。因此，美国区域性碳交易合作立法模式下的程序法对碳排放配额使用情况的量化考核和对碳市场的监管较为严格，同时也是碳市场制度设计绩效评价的关键内容。州政府间设立碳配额抵消管理中心，其职能包括为各州政府提供反馈，采用林业碳汇作为抵消排放量的方法获取配额，降低减排成本。程序法的关键在于“设定限额排放基准，实时监测与管控，长期有效碳排查”等方面。因此，各州形成了政府机关-管理机构-环交所的组织链条。在程序设计上，均采用电子注册登记备案方式，实时记录日常交易数据，及时进行信息披露，跨区实现市场信息共享，达到联合监管的目的。

三、我国构建区域性碳交易府际合作立法协调机制的必要性

1.我国区域性碳交易府际合作立法现状

我国已经有7个省市成为碳排放权交易试点，而且试点履约情况良好，如表1所示，这些省市均对碳交易制定了相应的规定和办法。但是，全国性碳交易立法尚未构建，各省市碳交易管理办法相差悬殊，制度设计上也各不相同。在区域性碳交易过程中只有通过府际合作的方式制定协调立法机制，才能实现行政区之间碳配额的区域流通，跨区交易，进而推进全国碳交易立法体系的构建。

2.我国开展区域性碳交易府际合作立法协调机制的必要性

我国各地方政府享有对本行政区内碳交易管理的职权，随着2014年12月北京、河北两地跨区域碳交易首例项目的成功开展，传统的行政区内碳交易法规已经无法规制这种区域性碳交易现象，通过府际合作形式，制定立法协调机制监管区域性碳交易将成为必然。我国环渤海、京津冀、长三角、珠三角等区域成为重要的经济增长极，其中大部分省市均为碳交易试点，开展区域性碳交易也势在必行。湖北、广州还率先尝试省级联动区域性碳交易，不过由于缺乏相关府际合作立法协调的理论与实践，效果并不突出。因此，在区域性碳交易过程中建立府际合作立法协调机制先试先行很有必要。

表1　我国7个碳交易试点省市履约情况

府际合作立法协调机制的建立，是为协调在对碳交易管控中所遇到的实体性法律问题，在性质上属于政府作为主导干预减排行为。因为政府各部门之间对区域性碳交易情况掌控程度有所差异，对出现的问题也会有不同的解决方法，此时就需要政府作为媒介来协调相关职能部门的意见以保障立法活动的有效实施。同时，府际合作立法协调机制也是跨区碳交易行为中政府间密切合作的体现。府际合作立法协调机制的建立，还可以对人民代表大会立法过程中的法协调不足进行弥补（吴展，2012），解决区域内碳减排应急联动的需要，提高区域碳交易立法质量。

四、我国区域性碳交易府际合作立法协调机制的构想

通过借鉴欧盟、美国等较为成熟的区域性碳交易府际合作立法经验，我国可以结合各地区的能源产业结构、经济发展水平等特点，区域内政府间形成立法协调机构，结合各职能部门，制定相关实体性、程序性法律文件。

1.府际合作立法协调机制构建原则

各行政区政府间可以通过磋商等形式在碳交易监管上体现协调作用，府际合作立法协调需要遵循一定的原则才能保证所制定的法律制度得到有效实施。

（1）利益均衡原则。区域内各省市均对管辖范围内的碳交易情况有详细了解，因此在府际合作达成立法协调机制过程中，必然会有自利现象的发生（陈咏梅，2015），在制定约束性文件时（例如配额分配比例）会出现过于维护本省市利益的情况。为避免法律冲突，府际必须依照制衡原则，在协调机制构建中的磋商阶段要就配额分配比例、价格设定、惩罚机制等可能出现的问题达成共识，平衡各方利益，形成共生的立法理念、共同责任下的减排目标。

（2）平等互利原则。平等原则是区域间实现府际合作立法协调机制的基础，各省市之间既需要保持相对的独立性，同时也要平等地实现减排目标，减小地区间差异。区域性碳交易实际上是对整个区域内的碳排放量进行整体控制，对碳配额合理配置和利益协商的过程。在“共同但有区别的责任”理念下，强化责任的重要性，平衡交易过程中产生的市场风险、信用风险等，以共同的减排目标作为约束各地区的基准，互利共赢，形成互利共生的良性法治空间。

（3）软法亦法原则。软法在公域之治中显得尤为关键，区域性府际合作立法协调机制更加无法脱离软法而独立存在。例如在规制减排企业碳泄露①信息共享与利益平衡职能。立法协调中心对各地区碳减排项目实行公开化，对交易信息共享，制度设计上沟通，并分别向各地区通报，整合地方性碳交易立法，破除地方保护主义。同时协调碳配额供需，将地方性立法研究成果定期在“政府联席例会”上讨论（石佑启，2014），协商设定碳排放量，实现区域共同减排的目标。在平衡利益方面，政府间纵向合作关系为命令、服从的等级结构，而横向合作关系则是以竞争、协调为导向的对等权力分割体系。因此，区域性碳交易横向政府合作需要形成利益分配与补偿相结合的体系，达到合作博弈的共赢。利益分配主要是针对区域内碳排放量的控制限额以及分配到各地区的上限，可以效仿欧盟的“特定多数表决”方式，体现平等原则。利益补偿主要是对碳配额分配产生的利益受损方适当补偿，可以通过规范性的转移支付手段来保证交易公平，体现府际合作立法协调机制的互利原则。碳泄露是指企业为逃避本地区的减排而将大量产品或工厂转移到其他地区的情况。问题上所制定的相关条例，或是在碳抵消机制中所制定的规则条款，都作为软法的存在而体现了其在立法协调机制中的重要作用。府际在依托硬法的基础上，要提高软法的实效性、规范性，利用软法的实施更好地保证硬法的实施。只有遵循了软法亦法原则，才能更好地实现碳配额在不同区域间自由流通，推动碳交易府际合作立法协调机制的顺利进行。

2.构建我国区域性碳交易府际合作立法协调机制具体方案

（1）设立区域性碳交易立法协调中心。在区域内设立“区域性碳交易立法协调中心”，作为平衡利益和解决交易纠纷的机构组织，可以采取“各地政府主导、减排企业参与”的形式，区域内各省市的政府法制办作为主要组成成员，能够提高立法协调的效率。同时，在立法协调中心成立专门的研究小组，针对跨区域碳交易过程中产生的合同履约问题、第三方机构违法欺诈问题等展开研讨，拟定应对策略。府际合作立法协调机制还可以采用“政府联席例会”的方法。立法协调中心可以定期举行听证会，对现行的“区域性碳交易立法草案”评估，针对严重问题、涉及核心利益问题等展开研讨，并将讨论结果以法律文本形式载入法条当中，提高执法效率的同时也可避免实体性法律文件的时滞性。“区域性碳交易立法协调中心”主要包括以下具体职能：

（2）制定实体性法律文件。实体性法律文件的制定首先要明确法律主体的权利与义务，明确管辖权范围。对区域内减排行业、企业列明清单，府际签订与履行减排契约，设定区域阶段性减排量（李继峰、张亚雄，2012）。

在配额分配与碳排放总量控制方面，考虑各地方行业分布特点，衡量企业在减排过程中向消费者转嫁排放成本的问题，还要根据其承受减排能力与成本差异进行分配。通过对比和借鉴美国、欧盟等的总量控制、配额设定方面的经验，先由立法协调中心分配各地碳配额，再由各地方政府主管部门结合行业分布特色对各企业分配（Montagnoli&Vries，2010）。在分配方式上，我国不能单纯地复制欧盟或美国的配额分配标准，应根据各行业特点设计免费分配比例与有偿分配比例，如表2所示。有偿分配权由各地区各自行使。

表2　配额分配模式

在管辖权界定上，禁止高排放企业为逃避减排责任将厂址转移，或因本辖区内减排成本过高而将原材料运往减排成本低的区域内生产加工的现象发生。因此，区域内各地对周边地区的碳泄露现象均有管辖权，对单独或者伙同其他企业联合逃避责任者严惩，同时对以不正当手段干扰碳市场秩序、促使碳价暴涨的不法分子按证券法相关规定追究其刑事责任。实体法中应明确定期在电子平台上对碳交易项目的信息公开，对交易数据、违法事项进行披露，对企业开展碳审计。明确各方责任，府际共同管理区域内碳交易所形成的环境资产。形成立法协调中心为导向的区域性协同减排机制。

（3）制定程序性法律文件。程序法的制定上，要建立排放报告核查制度，建立第三方认证核查机制。第三方认证核查机制要保证合理化、标准化、程序化要求，在区域内建立多个认证核查机构，承担碳排查和配额核定认证的责任。第三方认证核查机构应具有独立法人资格，注册资金不得少于5000万元人民币，并具有15名以上专业技术人员，这样才能够保证经过认证后的碳配额在区域内自由流通。

在救济制度设计上，减排主体对碳配额分配异议可以通过行政复议和行政诉讼的方式解决。在激励政策设计上，可以研发新型的清洁技术，申请专利并应用于企业，其行为可以抵免部分碳排放量。在抵消制度设计上，可以采用林业碳汇的形式，将碳汇指标额度认证，区域内一地（经济相对落后）可以利用碳汇交易项目促使另一地（经济相对发达）排放大户抵消其排放量。该制度将企业以植树造林方式吸收的CO2与企业自身排放的CO2相互抵消，达到联动监管、共同减排的目标。

五、结语

区域性碳交易府际合作立法协调机制通过设立立法协调中心，对跨区交易行为联动监管，平衡区域内各地方利益，构建起完整的区域内地方衔接性立法链条，与执法、司法体系共同形成一个府际共赢、制度完善、监管联动、配额共通的区域性碳交易市场法律制度，如图1所示。同时，将区域性碳交易常态化、规范化，为构建全国性碳交易市场法律制度奠定基础。