基于管理组织类型的城市开发边界确定模式探讨

吴宇哲　苏　腾

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州　310058)



基于管理组织类型的城市开发边界确定模式探讨

吴宇哲苏腾

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州310058)

基于管理组织类型视角，以科层组织最小授权理论和重复博弈理论为基础，对城市开发边界确定的等级制组织和网络组织两种模式进行比较研究。城市开发边界的确定是一项极其复杂和高度专业化的工作，采取简单的等级制组织模式，必然导致城市开发边界的无效。降低社会个体监督成本并打破规划部门的垄断优势，建立以重复博弈为行动约束的网络组织，从外在约束和内在机制两个层面为解决城市开发边界的无效提供两种思路。

土地规划；城市开发边界；多规合一；重复博弈；管理组织类型

随着我国工业化和城市化的推进，工业园区和城市建成区不断拓展，导致耕地，尤其是城市周边的优质耕地被大量占用，人多地少的国情下严重影响到国家粮食安全。同时，工业园区产能过剩，建成区内土地利用粗放，土地闲置现象严重，“鬼城”等新闻不断涌现。在此背景下，受西方城市增长边界(Urban Growth Boundary， UGB)相关理论的启发，学者提出了城市开发边界的概念[1]，旨在控制大城市规模，尤其是特大城市的用地规模，注重城市与大自然的合一，把优良粮田留给后代。城市是一个复杂系统[2]。城市开发边界的确定是一项既需要满足上级宏观目标，又需要符合多方利益主体意愿的复杂工作。从管理组织角度看，决策过程是自上而下还是由下而上，必然需要不同的管理组织。换言之，常见的等级制组织模式，还是网络组织模式在确定城市开发边界过程中各自有哪些优缺点？从目前的实践看，自上而下的等级制组织模式较为常见，虽然效率较高，但是这种简单对简单事务的等级制组织管理模式必然无法适应城市开发边界确定这项复杂工作，进而导致确定的城市开发边界可能与城市发展实际情况不符，出现规划脱离实际、规划制约发展的局面[3][4]。笔者拟从管理组织类型出发，以科层组织最小授权理论、重复博弈理论为基础，比较等级制组织模式和网络组织模式在城市开发边界确定中的作用，通过对这两种模式的特征及其优劣进行分析研究，探求更加优化的城市开发边界确定模式。

一、理论基础与文献综述

1、科层组织最小授权理论

由于市场失灵，科层式等级制组织应运而生。然而，随着社会的进一步分工，面对高度专业化的工作，等级制组织想要顺利完成工作并实现社会效益，就必须依赖于下级的努力工作，并提供专业信息[5]。当监督下级努力工作的成本过大，或下级具有信息垄断地位时，等级制组织上级有必要在等级制组织中设置独立活动者，并进行一定程度的权力下放和决策权分享[6]。

然而，任何等级制组织，只要把决策权赋予一个以上子单元，就会导致行为不一致或低效率个人偏好组合——即每个权力下放的等级制组织，一定违反帕累托最优、传递性或者全域[7]。换句话说，只要科层上级赋予了独立活动者一定的决策权(哪怕是最小授权)，就必然会出现在充分考虑所有子单元偏好情况下的帕累托最优的纳什均衡无法实现；严重时，甚至可能出现帮派主义、部门主义的危害。

为了破解等级制组织中的两难困境，在保证帕累托最优、传递性(即存在纳什均衡)和最小授权的前提下，只有违反全域条件，通过影响(忽略或改变)等级制组织中某些子单元的偏好，来控制有自决权的子单元的离心趋势。然而，任何社会决策规则，如果依赖于不止一个参与者的投入，那它就是可操纵的[8][9]。

面对等级制组织失灵，依托市场力量可以有效解决政府失灵，即使无法实现帕累托最优，也能保证实现“相对效率”(即效率损失最小化)的帕累托次优[10]。然而，代理成本是一种不可避免的成本，市场力量对等级制组织只提供了粗略的限制[11]。

2、重复博弈理论

当组织经济学的理论无法提供解决等级制组织失灵时，我们试图切换到组织行为学的视角，重复博弈理论为两种学科搭建了一座桥梁。囚徒困境的重复博弈中，博弈者可以通过以牙还牙策略获得帕累托最优[12]。

网络组织中，如果各个子单元的交往是长期持续的，便会形成网络组织内部的自发性秩序。曼库尔·奥尔森指出，随着集体规模的增大，不劳而获的问题会越来越严重，因为对任何个人行为的监督变得越来越难[13]。埃莉诺·奥斯特罗姆归纳道，在某些特定的条件下，自发性秩序便可能产生[14]。特定条件包括三个方面：一是规模不大，当社会活动成为进行社会控制的理想形式，监督工作便可以由该群体自身来进行，而不必由专门的代理人来做。二是界限分明，如果一个子单元可以随意加入或退出一个群体，或者弄不清楚谁是群体的成员，那么这些子单元将不会有什么动力去为自己的名声担心，也没有了重复博弈的条件。三是重复交往，只有当子单元知道在将来相当长的一段时间内自己需要与其他子单元继续交往时，才会考虑自己的名声好坏。总之，重复博弈不仅仅是解决囚徒困境问题的关键，也是网络组织中建立自发性秩序的关键。

二、基于管理组织类型的城市开发边界确定模型

目前，城市开发边界确定工作仍采取自上而下的等级制组织模式，上级政府下达包括新增建设用地、建设用地总规模等在内的各项指标和一系列技术要求，下级政府在此指标约束和技术要求范围内确定城市开发边界。同时，耕地保护和基本农田保护红线的确定、生态保护和生态保护红线的确定工作亦相应展开。从规划层面看，多条边界划定的协同工作至关重要。

从规划与实际发展层面看，城市开发边界的确定，应和预期城市未来合理发展的城市增长边界，以及由预算制约的基础设施投入的城市服务边界相协同，并充分考虑当地经济社会发展现状及其影响下的工业与居住用地比重情况。否则，城市开发边界“画”得再美观，也仅仅是一纸规划，在制约城市发展的同时，并不一定能提升当地社会生态的综合品质。

总而言之，城市开发边界的确定，涉及社会多方利益主体，需综合考虑各种因素。为便于分析研究，笔者抽象出上级政府、本级政府、国土局、农业局、环保局、建设局、工业委员会、街区政府、技术单位、人民群众等重要的参与主体，并根据城市开发边界确定过程中各参与主体的角色定位，将其职责、权力和诉求特征概括如下：

1、上级政府

对下级政府及其各单位部门拥有绝对权威，其诉求是确定有效率的城市开发边界，实现社会效益的帕累托最优。

2、本级政府

对本级政府各单位部门拥有权威，其诉求是使各单位部门相互合作，确定符合上级政府要求的城市开发边界，并确保本级政府利益最大化。

3、本级政府各单位部门

表1　城市开发边界确定中各单位部门的职责、权力与诉求对比

地位相对平等，因拥有各自的“专业知识”，在本领域内均有一定决策权，其诉求是在保证本级政府不怪罪、不惩罚本单位的前提下，追求自身利益最大化(各单位部门的职责、权力和诉求见表1)。

4、人民群众

主要包括工业企业主、市民尤其是郊区居民等，他们是城市开发边界的根本利益相关者，诉求是使城市开发边界的确定符合其本人的利益。

三、授权的必要：复杂性及其问题

1、城市开发边界确定工作的复杂性

由于多方参与主体的职责权力和诉求各不相同，城市开发边界的确定工作变得高度复杂。纵向看，上级政府下达的指标要求可能不符合地方实际，从而导致边界确定的低效率。横向看，边界确定过程中的各单位部门之间存在着种种冲突，如城市发展与耕地保护及基本农田保护红线划定之间的矛盾、城市发展与生态保护之间的矛盾、地方政府的规划目标与企业发展利益之间的矛盾、农业与工业等产业之间的矛盾、工业用地与住宅和商服用地之间的矛盾等等，都会影响城市开发边界确定过程的不确定性和复杂性。

由于城市驱动力的复杂性，若对城市未来的合理预期不足，亦会导致城市开发边界与实际的城市增长边界出现偏差。由于服务人口和基础设施投入的预算限制，城市服务边界与城市开发边界之间的关系也存在信息不对称。此外，城市群的影响，可能致使在未考虑周边城市辐射作用下的城市开发边界确定，难以满足区域城市用地集聚的需求。

总之，城市开发边界的确定，是一项极其复杂的工作。选择怎样的管理组织类型来应对这项高度复杂的工作，对城市开发边界的科学性、合理性具有重要影响。

2、复杂性带来的问题与授权

城市开发边界确定的复杂性，使得国土局在主导边界确定工作时，不得不考虑其他单位部门的意见。例如，耕地保护与基本农田保护红线的划定上，国土局不比农业局更具发言权；生态保护红线划定上，国土局不比环保局更有发言权；决定市政工程设施投入与布局上，国土局不比建设局更有发言权；招商引资与工业用地布局上，国土局不比工业委员会更有发言权；了解民生与维持稳定、布局市政商服用地上，国土局不比当地的街区政府更有发言权；划定城市开发边界的具体操作中，国土局不比技术单位更有发言权。

总之，每一单位在自己分管的领域都具有专业优势和垄断地位，这种专业优势进一步导致各单位之间的信息不对称，加之城市开发边界确定工作中各单位工作具有一定的外部性，使得各单位在确定工作中存在卸责的可能。为此，必须对参与此工作的各单位部门进行一定授权，例如给予农业局在耕地保护与基本农田保护红线划定方面的决策权，给予环保局在生态保护红线划定方面的决策权等。只有进行授权，才能在一定程度上缓解由专业优势、信息不对称和工作外部性所带来的卸责的激励。

四、授权的问题：等级制组织失灵

授权可以在一定程度上缓解各单位部门的卸责激励，但在任何等级制组织中，只要把决策权下放给一个以上的子单元，就一定会违反帕累托最优、传递性或全域。权力下放得越多，出现这种困境的可能性和严重性就会越大。

1、等级制组织的两难困境

为便于分析研究，假设国土局主导的城市开发边界的划定，遵循“多规合一”原则下[15]，需以由建设局主导确定的城市服务边界为基础，并参考由农业局主导划定的基本农田保护红线。建设局主导确定的城市服务边界有A、B两种方案，农业局主导划定的基本农田保护红线有C、D两种方案。若农业局在基本农田保护红线划定上有决策权，即当建设局将城市服务边界划为A时，农业局有权决定将基本农田保护红线划为D，而不是C。于是，我们对不同方案，得到两种不同的偏好排序(表2)。

由表2可知，根据帕累托最优原则，即同时满足农业局和建设局偏好的排序为方案y优于方案z、方案x优于方案w。根据授权原则，农业局决定的偏好排序为方案z优于方案x、建设局决定的偏好排序为方案w优于方案y。于是得到一套不可传递的偏好排序，即方案y优于方案z、方案z优于方案x、方案x优于方案w、方案w优于方案y。

表2　拥有一定决策权的农业局与建设局对不同方案的偏好排序

可见，当农业局在基本农田保护红线划定上拥有决策权时，等级制组织便会出现两难困境。如果选择方案z或方案w，则不符合帕累托最优，因为农业局和建设局都认为方案y或方案x更优；如果选择方案x，则相当于将农业局的决策权收回，那么复杂性带来的卸责问题便无法解决；如果选择方案y，则显然建设局认为方案w更优。

当等级制组织模式遇到两难困境时，笔者试图让农业局不作出(即忽视或改变)方案y优于方案w的偏好，这样便可以确定方案w为“相对最优”方案，实现帕累托次优。那么，等级制组织中这种忽略全域条件的决策模式，是否会带来其他问题呢？若采取这种模式，是否一定能够实现城市开发边界确定的帕累托次优呢？

2、农业局的策略：歪曲偏好信息

等级制组织中，即使上级能够影响(忽略或改变)某个子单元的偏好，但只要上级需要依赖这一子单元的建议或行动，被依赖方就能够通过歪曲私人信息使自己更好。换句话说，农业局可以通过提供虚假信息，使本级政府做出优于自己而偏离帕累托次优方案的决策。

表 3　建设局、环保局、农业局对“三线”划定方案的偏好排序

假设对于城市服务边界、基本农田保护红线和生态保护红线的划定存在A、B、C三种方案，建设局、农业局、环保局对这三种方案均有自己的偏好排序(表3)，方案的确定需由代表本级政府的国土局根据三方的意见来综合决定。如果采取多数规则下的多轮投票，即先对方案A和方案B进行投票，胜出者再与方案C投票，则当信息完全时，投票结果为方案B最终胜出。然而，当信息不对称时，农业局可以通过歪曲私人偏好信息的策略，在第一轮投票时将方案B放于方案A后，使方案A胜出；第二轮投票则按照真实偏好，最终使方案C胜出。换句话说，农业局可以通过极力夸大方案B的坏处，来达到其私人目的，而代价则是牺牲了整体的效率。

由于城市开发边界确定工作的复杂性，等级制组织需要对各单位部门进行一定授权，而由于专业垄断优势、信息不对称和外部性的存在，授权必然会导致两难困境，使等级制组织失灵。那么，如何避免农业局做出方案A优于方案B的虚假策略呢？如何使农业局在城市开发边界确定工作中以友好合作的态度来提供真实的私人信息呢？

五、解决方案

1、解决方案一：市场力量与社会监督

面对等级制组织失灵，依托市场力量可以有效解决科层失灵，即使无法实现帕累托最优，也能保证实现“相对效率”的帕累托次优。城市开发边界的确定是一种市场行为，社会监督可以充当市场力量来限制等级制组织的失灵，使等级制组织中的各单位部门拥有减少卸责和不合作的压力。

然而，正如资本市场的外部性和管理者市场的竞争优势，社会监督亦存在着种种局限。一方面，社会固然希望农业局采取合作的态度，不做出“方案A优于方案B”的虚假策略，但社会中的每一个个体都希望别人来监督和惩罚作出虚假策略的农业局，社会监督存在严重的搭便车现象；另一方面，农业局在划定基本农田保护红线上具有专业优势、处于垄断地位，而社会中又缺少其他组织来挑战这一专业优势，使农业局感到竞争压力。于是，社会个体搭便车的自利行为和农业局的垄断优势，使社会监督的作用难以充分发挥。

因此，若借助于社会监督的作用，就要从降低社会个体监督成本、打破农业局的专业垄断优势两方面着手。降低社会监督成本方面，一是畅通社会监督与民意表达渠道，降低社会个体监督的直接成本；二是保护检举人的隐私信息，降低社会个体监督的风险成本；三是设立并加大对有效检举人的奖励措施与力度，通过提升检举人的收益来降低社会个体监督的成本。打破农业局的专业垄断优势方面，要充分发挥高校、企业和其他非政府组织在划定基本农田保护红线上的力量，使之可以与农业局之间形成有效竞争，迫使农业局在确定城市开发边界工作中采取合作的态度和策略；此外，发展非政府组织也有助于缓解社会个体监督中的搭便车现象。

2、解决方案二：重复博弈与网络组织

(1)建设局与农业局的博弈模型

建设局与农业局在确定城市开发边界的博弈中，若二者均采取合作的策略，表达真实想法、披露真实信息，即使无法实现帕累托最优，亦可使决策的效率损失降到最低；若一方出于本单位的私利考虑，采取不合作的策略，则会导致等级制组织失灵。

假设在博弈中，若建设局和农业局合作，则双方收益均为2；若一方合作，而另一方不考虑对方的意见(即采取不合作策略)，则不合作方的收益为3，合作方的收益为0；若双方均采取不合作的策略，则双方收益均为1。这是典型的囚徒困境式博弈，建设局与农业局的占优策略均为不合作，等级制组织模式下城市开发边界的确定失灵(表4)。

表 4　建设局与农业局在确定城市开发边界中的单次博弈模型

(2)重复博弈

当建设局和农业局的合作并不限于城市开发边界确定工作时，双方的博弈关系便会发生变化。假设建设局和农业局除确定城市开发边界外，在其他工作中需再次配合的概率为w，进行第k次需配合的工作的概率为wk-1。若建设局采取的策略是“如果农业局在城市开发边界确定上不合作，便在之后与农业局配合的工作中不合作”，那么，双方的占优策略便会出现转机。

重复博弈中，若建设局和农业局在每次需配合的工作中均采取不合作策略，则双方的预期总收益均为EV=1+w1+w2+……=1/(1-w)；若建设局的策略是“当农业局不合作时，便在之后不合作”，则农业局采取“当建设局不合作时，便在之后不合作”的预期总收益EV=2/(1-w)，采取不合作策略的预期总收益EV=2+1/(1-w)(表5)。

表5　建设局与农业局在确定城市开发边界及其他工作中的重复博弈模型

于是，之后工作需再次配合的概率w至关重要：当w<1/2时，2/(1-w)<2+1/(1-w)，即采取“当对方不合作时，便在之后不合作”策略的预期总收益小于始终不合作策略的预期总收益；然而，当w>1/2时，2/(1-w)>2+1/(1-w)，即采取“当对方不合作时，便在之后不合作”策略的预期总收益大于始终不合作策略的预期总收益。换句话说，在包括城市开发边界确定在内的所有工作中，若需建设局与农业局配合的可能性足够大，则不合作便不是占优策略。

因此，为使双方均自觉采取合作态度行事，需要增加双方在各项工作中配合的机会或概率。一方面，建立并完善部门间工作协同机制，让各单位协同工作成为新常态，如成立规划工作委员会，使协同工作机制制度化；另一方面，要加强各部门间的沟通与对话，让各单位相互预期到对方合作互惠的意愿，例如，让农业局认识到建设局渴望农业局的合作，并会在每次工作协同中与农业局合作；此外，建立领导机构终身责任制，也可看作是创造重复博弈环境的一种变形。

(3)网络组织

构建一种组织模式，使重复博弈可以向着合作的方向发展，是城市开发边界确定过程中实现帕累托最优的根本路径。网络组织中，如果各个子单元的交往是长期持续的，便会形成组织内部的自发性秩序，上文的规划工作委员会便是这种组织模式的具体化。奥斯特罗姆的研究给我们的启示是[14]，将这种规划工作委员会打造成一个规模不大、界限分明、重复交往的网络组织。

第一，规模不大时，监督工作可以由该群体自身来进行。因此，精简规划机构，缩小规划工作部门的规模，使负责城市开发边界确定工作的每个部门都“抬头不见低头见”，时常处于其他部门的监督之中，便可有效缓解任何一个部门的不合作，使城市开发边界的确定更有效率。

第二，界限分明可以有效阻止相关部门的卸责情形。因此，理清参与城市开发边界确定工作的单位部门，以及各规划部门的工作职能和权力清单，使得没有任何一个部门可以随意的参与或不参与城市开发边界的确定工作，便可以实现对部门卸责的制约。

第三，重复交往是网络组织持续发挥作用的关键。因此，成立规划工作委员会，建立领导机构终身责任制，使部门间的工作协同成为新常态，成为一种制度、一种文化，实现城市开发边界确定乃至其他规划工作的效益最优。

总之，当等级制组织的失灵无法通过社会监督进行纠正时，通过建立一种城市开发边界确定的网络组织，可以有效解决各单位部门在这一复杂工作中的卸责问题。重复博弈为网络组织的作用发挥提供了理论支撑，为城市开发边界的确定提供了路径。

【注释】

① 工业委员会是指以工业开发为主的城市新区、经济开发区等各单位部门的统称。

[1]中共中央，国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020年)[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/house/wuxi/2014-03-17/c_119795674_3.htm， 2014-03-17/2016-04-15.

[2]Anas A，Arnott R，Small K A.Urban spatial structure[J]. Journal of economic literature，1998，(3)：1426-1464.

[3]冯 科，吴次芳，韩昊英，吴宇哲.杭州市土地利用总体规划的建设用地控制成效研究——界线评价法的引进与实践[J].自然资源学报， 2010，(3)：376-385.

[4]Su T，Wu Y.Study on Social Management System Reform in Urban Fringe Area Based on Urban Service Boundary[C].Proceedings of the 20th International Symposium on Advancement of Construction Management and Real Estate， 2015 Oct 23-25， Hangzhou.

[5]Hayek F A.Individualism and economic order[M].Chicago： University of Chicago Press，1948.77-84.

[6]Bendor J B.Parallel systems：Redundancy in government[M]. Berkeley and Los Angeles：University of California Press，1985.46-48.

[7]Sen A.Liberty and social choice[J].The Journal of Philosophy，1983，(1)：5-28.

[8] Gibbard A. Manipulation of Voting Schemes: A General Result[J]. Econometrica, 2010,(4):587-601.

[9]Satterthwaite M A.Strategy-proofness and Arrow's conditions：Existence and correspondence theorems for voting procedures and social welfare functions [J].Journal of economic theory，1975，(2)：187-217.

[10]Jensen M C，Meckling W H.Theory of the firm：Managerial behavior，agency costs and ownership structure[J].Journal of financial economics，1976，(4)：305-360.

[11] Grossman S J, Hart O D. The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration.[J]. Journal of Political Economy, 1985, (4):691-719.

[12]Axelrod R， Hamilton W D. The evolution of cooperation [J].Science，1981，(4489)：1390-1396.

[13]曼瑟，奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995.8-14.

[14]奥斯特罗姆，逊达，旭东.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海三联书店，2000.141-160.

[15]王吉勇.分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考[J].城市发展研究，2013，(1)：23-29.

(编辑：余华；校对：蔡玲)

Study on the Mode of Urban Development Boundary(UDB) Based on Management Organization Types

WU Yu-zheSU Teng

(SchoolofPublicAffairs，ZhejiangUniversity，HangzhouZhejiang310058)

The methods used include the comparative study of different management organization types， based on the hierarchical organization minimum authorized theory and repeated games theory. The results show that it’s an extremely complex and highly specialized work to demarcate the urban development boundary， which inevitably lead to ineffective， if took a simple hierarchical organizational model. Faced with failure hierarchical organizations， there are two solution ideas： from the levels of external constraints， we’d better reduce the costs of monitoring individuals in society， and break the dominance of the planning professional sector； from the level of the internal mechanism， networking organizations with the repeated games may be a good choice.

land use planning；urban development boundary；multiple plans integration；repeated games；management organization type

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.04.016

2016-04-15

国家自然科学基金项目“主体功能区战略引导下的城市增长边界管理策略差异响应研究”(项目编号：71373231)

吴宇哲(1970-)，男，浙江乐清人，浙江大学公共管理学院教授，农学博士，博士研究生导师，研究方向：土地利用与规划、城市与区域发展

F323.211；TU984

A

2095-1361(2016)04-0121-07