湖南省科技经费投入的现状、问题及政策建议

周忠民　卿文洁

(湖南财政经济学院，湖南 长沙　410205)



湖南省科技经费投入的现状、问题及政策建议

周忠民卿文洁

(湖南财政经济学院，湖南 长沙410205)

随着创新驱动战略的深入实施，湖南省科技经费投入总量持续增长，投入结构不断优化，经费管理的制度化、规范化水平有效提升。但是，目前湖南省科技经费存在投入强度偏弱、地区之间投入不平衡、企业作为投入主体的地位不明显、基层科技工作财力支撑乏力等问题。建议在加大财政科技投入力度的同时，充分发挥财政科技资金的杠杆作用，进一步拓宽科技融资渠道，强化科技创新的金融支持，有效健全科技经费的多元化、多渠道投入机制。

创新驱动；科技经费；投入强度

科技创新是经济发展的动力和源泉。在当前我国经济发展新常态下，依托科技创新促进经济发展方式转变与经济结构调整优化，成为破解我国经济发展困境、避免陷入“中等收入陷阱”的重要抓手。基于此，科技创新走进了舞台中央，被提到前所未有的战略高度。湖南省作为我国中部欠发达省份，为争取成为中部崛起新的增长极、率先实现“两型社会”，提出要牢牢牵住科技创新这个“牛鼻子”，将其摆在全省经济社会发展全局的重要战略位置，深入实施创新驱动发展战略。

科技经费是科技创新的物质基础和条件保障，科技经费的投入强度、使用效率直接影响科技创新的效率。随着创新驱动战略的深入实施，湖南省科技经费的投入力度不断加强，科技经费的管理改革全面深化，科技资金管理的科学化、精细化水平不断提高。但不可否认，现阶段湖南省在科技经费投入和管理方面还存在一些问题，对创新驱动发展的财力支撑与现实需求还存在一定差距。

一、科技经费概念界定

科技经费，顾名思义，是指用于科技创新活动的各项费用的总称[1]。因此，要界定科技经费的内涵，首先必须对科技创新活动进行明确界定。根据联合国教科文组织(UNESCO)的定义，科技活动是指与各科学技术领域中的科技知识的产生、发展、传播和应用密切相关的活动。结合我国国情，科技创新活动可分为三类：一是研究与试验发展(R&D)活动，具体包括基础研究、应用研究、试验发展；二是科技成果转化与产业化的科技活动，具体包括设计试制、小批量试制、工业化试验等；三是科技服务活动，主要是指与科学研究与试验发展相关、有助于科技知识产生、传播和应用的活动[2]。

由于科技创新活动的复杂性，决定了科技经费范围的广泛性，也导致对科技经费概念进行明确界定具有较大难度。工作实践中，一般认为科技经费有三个不同层次的内涵。第一层次是指财政科技经费，即由政府财政预算科目列支、用于科技领域的各项经费；第二层次是指研究发展(R&D)经费，即某一个国家(或地区)各部门、各单位用于科学研究与发展活动方面的经费，目前联合国教科文组织(UNESCO)、经济合作与发展组织(OECD)均采用该指标反应科技投入情况；第三层次是指全社会对科技活动的投入，包括政府、企业、社会团体、个人甚至国外捐赠对科技活动提供的资金支持，但该指标由于科技活动界定难度大、难以全面获取相关数据而很少采用。借鉴已有研究成果，笔者在对湖南省的科技经费投入情况进行研究时，主要研究财政科技经费投入情况、研究发展(R&D)经费投入情况，同时采用对比分析、趋势分析、归纳演绎等研究方法分析湖南省科技经费投入现阶段存在的突出问题，并提出具体对策与建议。

二、湖南省科技经费投入现状分析

近年来，湖南省科技经费投入总量持续增加，结构突出重点，经费配置的宏观协调逐步加强，相关制度体系逐步健全，科技经费管理整体水平有效提升。

1、科技经费投入总量情况

(1)财政科技经费投入情况

近年来，湖南省各级政府按照深入实施创新驱动发展战略的部署和安排，将科技投入作为预算保障的重点，切实加大投入力度，财政科技经费投入水平实现了平稳增长。根据国家统计局网站公开的数据，“十二五”期间湖南省财政科技经费支出从2010年的35.04亿元增加到2014年的59.38亿元，年均增长14.1%；财政科技经费投入强度(财政科技支出占当年财政一般预算支出的比重)由2010年的1.3%降至2014年的1.18%，但“十二五”期间一直保持在1.18%左右，较“十一五”初期的2007年相比，下降0.33个百分点。

表1　湖南省2007-2014年财政科技经费投入情况　(单位：亿元)

资料来源：国家统计局网站

(2)研究与试验发展经费投入情况

湖南省科学研究与试验发展(R&D)经费支出增长迅速，为全省各项研发活动的有序开展提供了有力支撑。据统计公开的数据，湖南省全社会R&D经费投入总量从2010年的186.56亿元增至2013年的367.93亿元，年均增长20.57%。R&D经费投入强度(R&D经费支出占当年国民生产总值的比重)从2011年的1.16%增至2014年的1.36%，提高了0.2个百分点。按研究与试验发展人员(全时工作量)计算的人均经费由2010年的25.7万元增长到2014年的34.25万元。

表2　湖南省2007-2014年全社会R&D经费投入情况　(单位：亿元)

资料来源：《湖南科技统计年鉴》(2008-2014)

2、科技经费投入结构情况

(1)不同类型科技创新活动的科技经费投入情况

近年来，湖南省全社会R&D经费支出中，用于实验发展的R&D经费支出增长迅速，从2010年的154.74亿元增长到2014年的316亿元，年均增长19.54%；用于基础研究的R&D经费支出从2010年的6.91亿元增长到2014年的11.53亿元，年均增长13.65%；用于应用研究的R&D经费支出从2010年的24.91亿元增长到2014年的40.4亿元，年均增长12.85%。

表3　湖南省2010-2014年三类科技创新活动

数据来源：《湖南科技统计年鉴》(2011-2014)

(2)不同科技创新主体的科技经费投入情况

按照科技创新活动的主体划分，科技经费可分为企业研发支出、科研机构研发支出和高等院校研发支出。近年来，湖南省全社会R&D经费支出中，各类企业R&D支出由2010年的151.18亿元增长到2014年的321.9亿元，年均增长20.8%；科研机构R&D支出由2010年的12.25亿元增长到2014年的16.8亿元，年均增长8.22%；高等院校R&D支出由2010年的20.99亿元增长到2014年的26.9亿元，年均增长6.4%。

(3)各国民经济行业的科技经费投入情况

国民经济由不同的行业部门组成，科技经费在不同行业的支出水平反映了各行业科技创新的活跃程度。近年来，湖南省全社会R&D经费支出在国民经济各行业的支出结构不断得到调整优化，但制造业R&D经费支出一直占居全省科技经费的主导地位。据统计公开的数据，湖南省用于制造业的科技经费从2010年的139亿元增长到2014年的304.95亿元，年均增长21.7%；用于其他行业的科技经费合计从2010年的47.56亿元增长到2014年的62.98亿元，年均增长7.27%。

表4　湖南省2010-2014年主要国民经济行业R&D经费投入情况　(单位：亿元)

数据来源：《湖南科技统计年鉴》(2011-2014)

(4)全省各市(州)科技经费投入情况

受全省经济发展不平衡、各地区产业结构不同等诸多因素的影响，湖南省各市(州)科技经费投入水平存在较大差距，长株潭和岳阳等地的R&D经费投入总体水平较高，科技经费配置优势明显。据统计公开的数据，长株潭和岳阳的R&D经费支出合计从2010年的140.16亿元增长到2014年的279.35亿元，年均增长18.82%；其他十个市(州)的科技经费合计从2010年的46.37亿元增长到2014年的88.58亿元，年均增长17.56%。长株潭和岳阳R&D经费支出合计数占全省R&D经费支出的75.92%，2010-2014年长株潭和岳阳年均增长速度比全省其他市州高出一个百分点。

表5　湖南省2010-2014年各市(州)R&D经费投入情况　(单位：亿元)

数据来源：《湖南省科技统计年鉴》(2011-2014)

3、科技经费投入管理情况

(1)科技经费管理制度体系逐步健全

为了规范科技经费管理，湖南省先后出台了《湖南省培育发展战略性新兴产业专项引导资金管理办法》、《湖南省战略性新兴产业科技攻关和重大科技成果转化项目资金管理实施细则》、《关于进一步加强省科技重大专项管理的补充规定》、《湖南省科研院(所)技术创新发展专项管理暂行办法》、《湖南省科普专项计划管理办法》和《关于进一步规范和加强省级科技经费过程管理的若干规定》、《湖南省科技计划(专项)后补助管理试行办法》等一系列的规范性文件，修订出台了《湖南省软科学研究计划管理办法》。全省科技经费管理的制度体系逐步健全，科技经费管理的科学化、精细化水平得到有效提升。

(2)科技经费配置的统筹协调有效加强

为了强化科技经费配置的宏观导向，湖南省相关部门积极推动建立会商工作机制，通过会商工作平台加强全省科技经费配置的统筹协调。例如，湖南省科技厅目前已与全省十四个市(州)建立了厅市(州)会商制度，每年省科技厅都分别与各市(州)召开一次会商会议，统筹协调各市(州)的重大科技专项、产学研专项、产业集群建设、科技创新平台建设、创新示范区建设、成果转化基地建设等重点科技项目的启动与开展，取得了一大批会商成果。此外，省科技厅还积极推动建立省政府与科技部共建机制，建立由多部委组成的部际协调小组；推动建立了由省直部门和长株潭等三市政府、高新区组成的推进长株潭自主创新示范区建设领导小组，设立常设工作机构，统筹推进长株潭自主创新示范区建设。

(3)科技经费绩效管理工作机制初步建立

为了提高财政资金使用效益，湖南省财政厅于2011年出台了《湖南省财政厅关于推进预算绩效管理的意见》和《湖南省预算绩效目标管理办法》等规范性文件，积极推进预算绩效管理工作。湖南省科技厅会同省财政厅，按照财政资金绩效管理的要求积极推进科技经费绩效管理工作，对总投资在千万元以上的科技重大项目严格实施绩效评估工作。同时，省科技厅按照“重大项目、重大金额、重点问题”原则，分类设计专项资金评价方案及评价指标体系，对预算安排的全部专项资金在要求项目单位自评的基础上，组织相关专家进行现场评价，形成绩效评价结论，同时将评价结论作为后续科技经费配置的重要依据。

(4)科技经费监管服务水平显著提高

为规范科技经费使用行为，提升资金使用绩效，湖南省科技厅于2010年挂牌成立了湖南省科技经费监管服务中心，积极组织开展科技经费监管服务工作。主要做法包括针对科技重大专项经费预算编制方法、预算执行要求、预算申报书编制过程中须注意的事项等进行专题培训，提高预算编制质量；建立科技经费监管第三方工作机制，甄选会计师事务所作为科技经费监管服务工作的外围队伍，承担科技经费管理咨询、评估论证、监督检查、绩效评价等工作；对拟立项的省级科技重大专项进行经费预算评审，对到期结题的科技重大专项委托会计师事务所进行财务验收，对专项经费使用与预算执行情况进行专项审计。同时积极推进科技经费预决算公开，有效强化财政科技资金配置的公开性、透明性。

三、湖南省科技经费投入存在的问题分析

近年来，湖南省科技经费配置与管理虽然取得了较好成效，但也还存在一些问题和不足，制约着科技经费使用绩效的进一步提升，也导致科技经费对部分领域创新活动的财力支撑不足。

1、财政科技投入强度明显偏弱

以2014年为例，湖南省财政科技支出为59.38亿元，占地方财政支出5017.38亿元的比重仅为1.18%；而同期全国地方财政科技支出2877.19亿元，占全国地方财政支出129215.49亿元的2.23%，2014年湖南省财政科技投入强度1.18%仅为全国平均水平2.23%的52.91%。从中部六省的情况来看，2013年、2014年湖南省的地方财政支出均居第二位，但财政科技支出总量2013年排名倒数第二、2014年排名倒数第三，财政科技支出强度排名倒数第一。2014年，湖南省财政科技支出总额仅为湖北省的44.16%、安徽省的45.82%、河南省的73.08%，财政科技投入强度仅为安徽省的42.45%、湖北省的43.22%、山西省的67.05%，这与我省作为中部地区经济大省、科技创新强省的地位明显不对称(见表6)。

表6　中部六省2013-2014年财政科技支出强度　 (单位：亿元)

数据来源：国家统计局网站

2、科技投入区域不平衡问题突出

表7　湖南省各市(州)2014年R&D经费支出情况　(单位：亿元)

数据来源：湖南统计年鉴、湖南科技统计年鉴(2015)

近年来，湖南省各地区之间发展不平衡问题非常突出。以人均GDP为例，2014年长沙市人均GDP达到107683元，是全省人均水平40287元的2.67倍，是邵阳、湘西州人均水平17500元的6.15倍。由于全省各地区间经济发展水平的严重不平衡，导致了各区域之间科技投入不平衡现象非常突出。以财政科技投入为例，2014年长沙市本级财政科技投入达3.796亿元，但益阳、娄底、邵阳、永州、怀化、张家界六个市州其市本级财政科技投入均不到2000万元，不到长沙市的5%。再以R&D经费内部支出为例， 2014年排名第一的长沙市支出总额达171.07亿元，投入强度为2.19%，排名最后的张家界市支出总额仅0.33亿元，投入强度为0.08%。其中郴州、永州、邵阳、衡阳、张家界、益阳、怀化、湘西州等八个市州的R&D经费内部支出投入强度均低于1%，甚至有五个市州低于0.5%，而同期全国平均水平为2.05%。

3、企业作为创新投入主体的地位和作用不明显

据统计公开的数据，湖南省规模以上工业企业R&D经费投入由2011年的181.78亿元增长到2014年的310.04亿元，年均增长22%，2014年我省规模以上工业企业R&D经费投入占全省R&D经费支出367.93亿元的84.27%，反映我省企业作为创新投入主体的地位和作用明显增强。但是，从规模以上工业企业R&D经费投入占地区生产总值(GDP)的比重来看，湖南省2014年投入强度为1.15%，在中部六省中排名第三，低于安徽省0.22个百分点，低于湖北省0.19个百分点。而同期全国规模以上工业企业R&D经费投入为9254.26亿元，占2014年全国生产总值634043.4亿元的1.46%，湖南省比全国平均投入强度低0.31个百分点。这充分反映出湖南省企业作为创新投入主体的地位和作用还有待进一步强化。

表8　中部六省2013-2014年规模以上工业企业R&D经费支出情况 　 (单位：亿元)

数据来源：国家统计局网站

4、县级科技工作缺乏财力保障

表9　湖南省各市州2014年县级财政科技经费支出情况　(单位：万元)

数据来源：湖南省科技厅调查汇总

根据《科技进步法》的规定，县级以上人民政府是推进本地区科技进步的责任主体，有义务加大财政科技投入。但是，由于县级政府各种矛盾相对比较集中、发展压力大、财政预算偏紧以及科技工作交叉性、间接性较强的特点，部分地区的县级科技工作出现了“机构不稳定、人员不稳定、投入不稳定”的现象，科技部门被撤销或与其他职能部门合并，偏远地区县级财政对科技领域的投入普遍不足[3]。目前全省14个市州中，各市州所属县市区县级财政科技投入平均值低于1000万元的有12个市州，低于500万元的有10个市州，低于300万元的有6个市州，其中张家界仅为88万元。县级科技工作严重缺乏财力保障，科技部门职能弱化，这严重制约了县级人民政府作为本地区科技进步责任主体的职责履行，也无法解决好科技创新工作“最后一公里”的问题。

四、湖南省优化科技经费投入的政策建议

在新的科技创新形势下，湖南省科技经费投入应按照“遵循创新规律、聚焦重大需求”的工作原则，加大科技创新投入力度，全面深化经费管理改革，有效建立健全统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科技经费管理机制。

1、健全科技经费多元化投入机制

积极拓宽科技创新融资渠道，健全科技经费多渠道、多元化投入机制。一是有效督促各级政府将科技投入作为财政预算保障的重点，加大财政科技投入力度，力争财政科技投入年均增长20%以上。二是将强化企业作为创新投入主体的地位和作用摆在科技经费配置与管理的突出位置，加强政策的系统设计，促进财政、科技、产业、金融、人才、知识产权等政策的衔接，综合运用税收优惠、政府采购、财政资金投入等方式，引导企业加大研发投入力度[4][5]。三是积极探索试点科技创新领域政府和社会资本合作方式(PPP)，在规则透明的基础上密切公私合作关系，形成财政资金与社会资本对科技创新活动的协同投入机制，激励全社会提高科技投入水平。

2、强化科技创新的金融支持

围绕创新链完善优化资金链，积极引导金融资本投入科技创新领域，强化金融支持科技创新的功能。深入开展科技和金融结合工作，调动各高新园区以及科技金融资源密集地区参与科技和金融结合工作的积极性，推广长沙高新区科技和金融结合工作经验与成熟模式。突破体制机制障碍，调动金融机构的积极性，创新金融组织形态，完善科技金融产品与服务。积极发挥政策性金融对企业科技创新的支持作用，通过政策性贷款和政策性担保为企业科技创新活动提供期限较长、低成本的资金支持，有效弥补商业性金融机构对科技创新支持动力不足形成的空隙。发展科技金融服务业，探索新型科技金融服务模式，积极发挥互联网金融的作用，建立适应创新链需求的科技金融服务体系。

3、加强科技经费配置的中期规划

适应财政管理改革的要求，树立“先定事后定钱”的预算管理理念，加强科技规划、科技计划、重大政策、重大基地、重大项目与财政预算的衔接，在规划编制、计划设定、政策制定、基地建设和项目论证阶段即对科技经费需求情况进行测算，强化科技经费配置的中期规划，并与财政中期规划进行对接，形成科技发展需求与财政投入保障有机衔接的机制。特别要注重结合全省经济社会发展对科技创新的需求主动布局，凝练全省科技创新战略布局的重点领域和主攻方向，细化资金需求，为争取财政科技投入提供有力支撑。

4、优化科技经费支出方式与结构

创新财政科技投入方式，财政科技资金综合采取前资助、后补助、绩效奖励以及无偿资助、贷款贴息、风险补偿、股权投资、创投引导等各种方式对科技创新活动进行支持，积极探索科技专项资金转基金使用方式改革。优化财政科技经费支出结构，加大对基础研究、应用研究、重大社会公益研究等公共科技活动的支持力度，强化对基础数据、基础标准、种质资源等工作的稳定支持机制，完善科研项目的竞争性支持机制，聚焦全省传统产业升级、新兴产业发展的创新需求对财政科技投入进行科学布局。

5、构建财政科技资金分类支持机制

合理划分科技创新领域政府与市场的边界，建立财政科技经费对科技创新活动的分类支持机制，解决好科技创新领域政府行为的缺位与越位问题[6]。一是对于基础性、战略性、公益性科技创新活动，由于该类创新活动的外部性特征非常明显，市场机制失灵表现最为突出，因而是财政科技资金资助的重点领域，政府职能部门应当采取无偿资助的方式大力支持；二是对于科技公共服务、科技平台建设，该类型的科技活动市场机制在一定范围内失灵，财政科技资金应当适度介入，可采取运行费补助、政府购买服务等方式进行适当补贴；三是对于科技成果工程化、产业化类创新活动，该类型的科技活动具有较强的市场行为，应由市场机制调节配置资源，财政科技资金应当采取创业投资、贷款贴息、风险补偿等市场化方式进行引导性支持。

6、强化县级科技工作财力保障

加大《科技进步法》执法检查工作力度，通过全省科技系统绩效考核、厅市会商等工作平台督促市州、县级财政部门加大对基层科技创新工作的投入力度。同时，中央、省级财政必须加大对县级科技部门的专项转移支付力度，争取统筹财政科技资金设立县市区科技创新与服务能力发展专项，按照分类扶持、地区有别的原则对偏远贫困地区的县市科技工作予以倾斜支持，有效强化县级科技创新工作的财力保障，从而使县级科技部门能够切实履行好《科技进步法》中明确的科技事权，增强其在科技信息服务、科技成果转移扩散等方面的作用和能力，切实解决好科技创新工作“最后一公里”问题。

[1]章宁.关于科技经费的概念及其在使用中的若干问题[J].科技进步与对策，1991，(5):17.

[2]秦浩源.科技经费配置管理研究[D].武汉:华中科技大学博士学位论文, 2009.12-13.

[3]余华.大湘西地区科技经费管理存在的问题及对策探讨[J].湖南行政学院学报，2015，(5):62-66.

[4]D.Guellec, Van Pottelsberghe. The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D[J].Economics of Innovation and New Technology,2003，(3):225-243.

[5]Segerstrom, Paul S, Zolnierek, James M. The R&D Incentives of Industry Leaders[J].International Economic Review[H.W.Wilson-SSA].1999,(3):745-766.

[6]周忠民.论我国科技事权划分与科技支出管理[J].湖南财政经济学院学报，2015，(10)：70-75.

(编辑：余华；校对：蔡玲)

The Present Situation, Problems and Policy Suggestions on the S&T Investment in Hunan Province

ZHOU Zhong-minQING Wen-jie

(HunanUniversityofFinanceandEconomics,ChangshaHunan410205)

With the deeply implementation of innovation-driven strategy, Hunan province’s S&T investment increases rapidly, the input structure becomes more reasonable, and the management system optimizes constantly. But there are still some problems about it such as the investment intensity is weak, the investment on different regions is unbalance, and the enterprise’s S&T investment is not prominent. Based on this, the paper suggests that Hunan province’s government should introduce policies to adjust S&T investment, such as to increase financial investment, broaden financial channels, strengthen financial support, and establish a diversified investment mechanism.

innovation-driven strategy; S&T investment; investment intensity

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.04.002

2016-03-28

湖南省“十三五”教育规划课题“高校科研经费管理制度优化研究”(项目编号：XJK016BJG012)、湖南省哲学社会科学基金项目“湖南推进PPP投融资模式的思路与政策研究”(项目编号：15YBA064)

周忠民(1976-)，男，湖南新邵人，湖南财政经济学院副教授，研究方向：财政科技投入管理、财务管理、管理会计；卿文洁(1971-)，男，湖南洞口人，湖南财政经济学院财务处处长，高级会计师，研究员，硕士研究生导师，研究方向: 财务管理、公司理财、投融资风险研究

F204；F812.4

A

2095-1361(2016)04-0012-08